Pentru mulţi oameni, termenul de birocraţie sugerează ineficienţa şi consumul de timp legat de diverse formalităţi. În domeniul ştiinţelor politice, birocraţia este sinonimă cu aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcţionarilor publici şi a oficialilor care sunt însărcinaţi cu execuţia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber şi văd birocraţia ca o formă distinctă de organizare ce poate fi regăsită nu doar în sfera guvernamentală ci în toate sectoarele societăţii moderne. Ceea ce nu poate fi, totuşi, pus la îndoială este faptul că odată cu „creşterea” guvernelor, cu extinderea responsabilităţilor lor, administraţia a început să joace un rol tot mai important în viaţa politică. Funcţionarii publici nu mai pot fi văzuţi doar ca administratori, doar ca cei care implementează politicile publice. Ei devin figuri cheie în procesul formării politicilor publice, iar uneori chiar guvernează. Realitatea conducerii de către funcţionari se poate afla în spatele faţadei reprezentării şi a responsabilităţii democratice. Organizarea şi conducerea administraţiei, a puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modernă şi nici un sistem politic nu poate pretinde că a rezolvat-o.
Puterea birocraţiei a stârnit puternice pasiuni politice. În perioada modernă, opiniile despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critică birocraţia pentru lipsa de deschidere şi pentru lipsa de responsabilitate. Socialiştii, marxiştii în special, o condamnă ca un instrument în dominaţia de clasă, iar noua dreaptă consideră că birocraţia îşi serveşte doar propriile interese şi este în mod inerent ineficientă. Aceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord profund în ceea ce priveşte natura însăşi a birocraţiei. Chiar termenul de birocraţie a fost utilizat în atât de multe accepţiuni încât încercarea de a extrage o definiţie unică este extrem de dificilă. M. Albrow identifică şapte accepţiuni moderne ale conceptului de birocraţie:
- birocraţia ca organizare raţională
- birocraţia ca ineficienţă organizaţională
- birocraţia ca formă de conducere de către funcţionari
- birocraţia ca administraţie publică
- birocraţia ca administraţie a funcţionarilor
- birocraţia ca organizaţie
- birocraţia ca societate modernă
Într-o anumită măsură, aceste concepte contrastante reflectă faptul că birocaţia a fost văzută diferit de către diverse discipline. Cei care studiază instituţiile politice au înţeles birocraţia într-un sens literal: „conducerea prin intermediul biroului”, conducerea prin intermediul funcţionarilor numiţi. În Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill pune în contrast birocraţia cu guvernarea reprezentativă, cu alte cuvinte, cu conducerea prin intermediul politicienilor aleşi şi responsabili. În sociologie, birocraţia a fost înţeleasă ca un mod particular de organizare, mai curând ca un sistem de administrare decât unul de guvernare. În acest sens birocraţia poate fi întâlnită atât în statele democratice cât şi în cele autoritare, dar şi în corporaţii, sindicate, patide politice, etc. Economiştii, pe de altă parte, văd birocraţia ca pe o organizaţie publică, caracterizată de faptul că este finanţată de sistemul de impozitare, nu este motivată de profit şi nu răspunde la presiunile pieţei. În cele ce urmează vom examina trei teorii despre birocraţie:
- birocraţia ca aparat administrativ raţional
- birocraţia ca putere conservatoare
- birocraţia ca sursă a supraofertei guvernamentale
2.1. Modelul raţional – administrativ
Studiul academic al birocraţiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul german, birocraţia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raţionale, care se opun atât tradiţiei cât şi carismei. El a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea birocratică:
- Aria jurisdicţională este clară, oficială şi stabilită prin legi sau reguli.
- Există o ierararhie precisă, care asigură faptul că fiecare funcţionar inferior este supervizat de unul superior, într-un lanţ de comandă.
- Sistemul se bazează de documente scrise.
- Autoritatea funcţionarilor este impersonală şi provine în întregime de la postul pe care îl ocupă şi nu din statusul personal.
- Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreţionară a funcţionarilor.
- Numirea şi avansarea în cadrul unei birocraţii se bazează pe criterii profesionale ca pregătirea, rezultatele muncii şi competenţa administrativă.
Trăsătura principală a birocraţiei din perspectivă weberiană o constituie raţionalitatea sa, birocratizarea prezentând avantajul unei organizări în care se poate avea încredere, care este predictibilă şi mai ales eficientă. Pentru Max Weber, birocraţia nu este altceva decât forma caracteristică de organizare a societăţii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibilă. Acest lucru nu este doar o consecinţă a superiorităţii tehnice a birocraţiei faţă de alte forme de administrare, ci şi una a transformărilor economice, politice şi culturale. Dezvoltarea birocraţiei a fost strâns legată de apariţia economiei capitaliste şi în special de presiunea crescândă pentru eficienţă economică, de dezvoltarea unor unităţi economice tot mai mari. „Creşterea” statului modern şi expansiunea responsabilităţilor sale în sfera socialului şi a economicului a condus şi ea la întărirea birocraţiei guvernamentale.
În viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulată, în plus, de presiunea democratizării, care a slăbit concepţii precum tradiţia, privilegiul, datoria, şi le-a înlocuit cu credinţa în libera concurenţă şi în meritocraţie. Sociologul german a crezut că acest proces de „raţionalizare” va conduce la faptul că toate societăţile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste, vor semăna tot mai mult între ele pe măsură ce vor adopta fome birocratice de administrare. Această versiune, a ceea ce mai târziu avea să fie numit teza convergenţei, a fost dezvoltată de James Burnham în The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat că indiferent de diferenţele ideologice, toate societăţile industriale sunt guvernate de o clasă de manageri, tehnocraţi şi funcţionari de stat, a căror putere este dată de abilităţile lor tehnice şi administrative.
Max Weber a fost totuşi departe de a considera birocraţia ca pe o binecuvântare. În primul rând eficienţa organizaţională va fi atinsă în detrimentul participării democratice. Birocraţia va întări tendinţele ierarhice, comanda fiind exercitată mai curând de sus, de către funcţionari superiori, decât de jos, de către mase. Acest lucru, susţinea Weber, va distruge visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma într-o „dictatură a funcţionarilor”. Weber trăgea concluzii similare cu cele ale lui Robert Michels enunţate în celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunţată pe baza studiului partidelor politice şi conform căreia orice organizaţie, indiferent cât de democratic ar fi structurată, implică tendinţe spre oligarhie.
Totuşi Weber a fost mai puţin pesimist în privinţa viitorului democraţiei liberale. Deşi sociologul german recunoştea tendinţa birocraţiilor de autoperpetuare şi de depăşire a funcţiilor administrative ce le-au fost alocate, el credea că se poate rezista împotriva acestor tendinţe cu ajutorul competiţiei electorale şi a fragmentării instituţionale. Celălalt potenţial pericol pe care Weber l-a subliniat a fost acela că idealul birocratic poate deveni o cuşcă pentru spirit, într-un mediu social tot mai depersonalizat şi tot mai mecanizat. Raţiunea şi birocraţia pot limita atât pasiunile umane cât şi libertatea individuală.
2.2. Modelul blocului de putere
Marxismul este cel care vede birocraţia ca pe un bloc de putere. Deşi Marx nu a dezvoltat o teorie sistematică despre birocraţie în maniera lui Weber, câteva linii directoare pot fi zărite în scrierile sale. Marx nu vede birocraţia ca pe o consecinţă a apariţiei unei societăţi industriale complexe, ci o leagă de cerinţele specifice ale capitalismului. El a fost preocupat mai puţin de birocraţie ca fenomen social mai larg, cât de rolul de clasă jucat de birocraţia de stat. În particular el a văzut birocraţia ca pe un mecanism prin care sunt susţinute interesele burgheziei şi este apărat sistemul capitalist.
Analiza prejudecăţilor date de apartenenţa de clasă a birocraţiei statale a fost extinsă de neomarxişti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenţie deosebită capacităţii funcţionarilor superiori de a acţiona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniţiativele radicale ale miniştrilor socialişti, ale guvernelor socialiste. Aşa după cum spune Miliband, înalţii funcţionari „sunt conservatori în sensul că, intenţionat sau nu, ei sunt aliaţi ai elitelor sociale şi economice existente”. Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive. Cel mai evident este acela că, în ciuda cerinţelor formale de neutralitate politică, funcţionarii superiori au aceeaşi educaţie şi aceeaşi origine socială ca şi clasa oamenilor de afaceri şi a managerilor, şi de aceea ei împărtăşec aceleaşi idei şi prejudecăţi. Posibilitatea apariţiei unor funcţionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocată şi de procedurile de recrutare şi de selecţie, proiectate pentru a asigura „ sănătatea” idelogică.
Miliband credea că cel mai important factor în întărirea conservatorismului funcţionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraţiei de lumea capitalismul corporatist. Aceasta este o consecinţă a creşterii intervenţiei statului în viaţa economică, asigurând o relaţie foarte apropiată între grupurile de afaceri şi funcţionarii publici, care invariabil ajung să definească „interesul naţional” în termenii interesului capitalist. În plus, relaţia este întărită de schimbul de personal dintre guvern şi domeniul afacerilor, prin care birocraţia statală este recrutată din sectorul privat, iar funcţionarii publici atunci când se pensionează sau se retrag din administraţie obţin slujbe bine plătite în sectorul privat. Concluzia acestei analize este faptul că dacă înalţii funcţionari civili sunt strâns legaţi de interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major în atingerea socialismului prin mijloace constituţionale.
Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraţie este acela că dă puţină importanţă problemei birocratizării în socialism. Pentru Marx şi Engels această problemă este eliminată prin presupunerea că birocraţia va dispărea odată cu statul în momentul în care se va ajunge într-o societate fără clase sociale, în societatea comunistă. Astfel, marxismul a rămas descoperit în faţa criticilor unor sociologi ca Weber şi Michels, care au argumentat că birocraţia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectivă şi planificarea centralizată nu vor putea decât să-l întărească. Experienţa comunistă a secolului XX a făcut ca ignorarea acestei probleme de către gândidorii marxişti să devină imposibilă.
Cea mai influentă analiză marxistă a birocraţiei post-capitaliste a fost făcută de Leon Troţki. În lucrarea sa „Revoluţia trădată”, el subliniază problema „degenerării birocratice”. În viziunea sa, combinaţia dintre înapoierea Rusiei şi lipsa de educaţie politică a proletariatului a creat condiţiile în care birocraţia statală s-a putut dezvolta şi a blocat orice progres către socialism. Dictatura stalinistă a fost pur şi simplu expresia politică a dominaţiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale maselor. În timp ce Troţki vedea birocraţia ca pe o pătură socială care putea fi înlăturată prin revoluţie, fostul coleg al Mareşalului Tito şi apoi disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o nouă clasă socială. Pentru Djilas puterea birocraţiei în regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta îl are asupra mijloacelor de producţie, acest fapt ducând la o asemănare tot mai accentuată între sistemul social comunist şi cel capitalist.
2.3. Modelul supraofertei birocratice
Ideea că birocraţia poate fi criticată doar dinspre stânga a fost infirmată de apariţia teoriei alegerii raţionale şi a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil asupra Noii Drepte, ajutând-o să-şi contureze imaginea despre natura statului şi despre dezvoltarea guvernelor „mari”, puternic implicate în economie şi în alte sectoare ale societăţii. Elementul central în acest model despre birocraţie este preocuparea pentru interesele şi motivaţiile celor care lucrează în administraţie. Teoria alegerii raţionale presupune că indivizii sunt fiinţe raţionale care caută să-şi maximizeze utilităţile. Teoria alegerii publice, dezvoltată mai ales în Statele Unite, utilizează acest model economic de luare a deciziilor în studierea sectorului public.
În „Bureaucracy and Representative Government”, Wiliam Niskanen susţine că cei care deţin funcţii superioare în administraţie, în ciuda imaginii lor de funcţionari publici, sunt motivaţi în primul rând de interesul propriei cariere şi din acest motiv ei urmăresc extinderea agenţiei, departamentului, biroului în care lucrează şi sporirea bugetului alocat acestuia. Aceasta pentru că dezvoltarea birocraţiei garantează siguranţa locurilor de muncă, sporeşte şansele de promovare, duce la creşterea salariilor şi oferă celor aflaţi în posturi de conducere o putere şi un prestigiu sporit. Astfel, birocraţiile posedă o dinamică internă proprie care conduce la extinderea aparatului guvernamental şi la expansiunea responsabilităţilor publice. Pentru Noua Dreaptă, posibilitatea pe care o au funcţionarii publici numiţi de a dicta priorităţile politice oamenilor politici aleşi explică foarte convingător de ce extinderea atribuţiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic. Imaginea birocraţilor ca social-democraţi „naturali” a avut o importanţă deosebită în politica guvernelor Noii Drepte de a restrânge frontierele implicării etatice. Adepţii acestei teorii cred că dacă puterea birocratică nu este verificată şi limitată, orice încercare de a urma politici publice de susţinere a pieţei libere este condamnată la eşec.
Noua Dreaptă îşi concentrează criticile şi asupra inexistenţei pieţei în birocraţia statală. În sectorul privat, corporaţiile, firmele, sunt structurate de către o combinaţie de factori interiori şi exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerinţa de maximizare a profitului, care împinge firma spre o mai mare eficienţă, prin presiunea constatntă de a reduce costurile. Pe plan exterior, firmele operează într-un mediu de piaţă liberă, competitivă, care le obligă să răspundă presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor şi ajustarea preţurilor.
În contrast, birocraţiile nu sunt disciplinate de motivaţia profitului. Dacă veniturile sunt mai mici deacât costurile, plătitorul de impozite este întotdeauna prezent pentru a achita nota. În plus, birocraţiile sunt în general monopoluri şi de aceea nu sunt forţate să răspundă la presiunile pieţei. Rezultatul este că toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare şi ineficiente. Mai mult, serviciile pe care le asigură sunt invariabil de slabă calitate şi nu ţin cont de dorinţele şi nevoile consumatorilor. Această filosofie a Noii Drepte – „privat, bun; public, rău” – impune nu doar reducerea aparatului administrativ, ci şi introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat.
Criticii teoriei alegerii publice susţin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage individul din mediul său înconjurător. O prejudecată conservatoare, susţin aceiaşi critici, ar fi cuprinsă în presupunerea că fiinţele umane sunt întotdeauna raţionale în privinţa interesului personal.
Alţi autori, pornind tot de la paradigma alegerii raţionale, au ajuns la concluzii diferite. Patrik Dunleavy, de exemplu, susţine că dacă birocraţii luaţi ca indivzi sunt actori raţionali, ei vor urma mai curând strategii de ajustare a biroului, a departamentului, decât strategii de maximizare a bugetului, după cum sugerează teoria convenţională a alegerii publice. Bineînţeles, priorităţile de maximizare a bugetului merg mână în mână cu creşterea statului, în special în absenţa disciplinei impuse de piaţă. Totuşi, este dificil de afirmat că există o acţiune colectivă pentru atingerea acestui scop şi că funcţionarii superiori sunt mai interesaţi de beneficiile legate de munca lor decât de mult mai apropiatele câştiguri financiare. Dunleavy sugerează că cei care lucrează în administraţie ar acorda prioritate maximă unei munci deja cunoscute şi unui mediu de muncă atractiv. Aceasta pentru că funcţionarii publici sunt preocupaţi de sarcinile lor de muncă şi pentru că sectorul administraţiei publice asigură, peste tot în lume, posibilităţi modeste de creştere a salariilor, de sporire a siguranţei locurilor de muncă şi de promovare. Evident, înalţii funcţionari, preocupaţi de adaptarea biroului, vor acţiona într-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care îi presupune Noua Dreaptă.