Administrație publică

2.1. Consideraţii generale.

El cuprinde multitudinea de fapte şi fenomene administrative fiind  influentat de continutul administratiei însesi având  un caracter dinamic, determinat de evolutia societatii.

Principalul obiectiv al activităţii administraţiei publice este organizarea raţională şi eficientă a mijloacelor puse la autorităţilor centrale şi locale pentru realizarea unui anumit scop sau program.

Obiectul teoriei administraţiei publice este determinat de trăsătura caracteristică a activităţii desfasurate de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale ca activitate de management al unităţilor administrative teritoriale (stat, regiune, judeţ, oraş, comună) care înseamnă exercitarea unui ansamblu de funcţii ca: prevederea, informarea, pregătirea deciziei, programarea, organizarea, coordonarea, comanda şi controlul.

Se poate afirma că   ştiinţa administraţiei are ca obiect de studiu acea parte a suprastructurii politice a societăţii, numită administraţie publică, relaţiile sale cu celelate structuri sociale, normele, valorile si principiile sale specifice, precum şi modul în care asigură cetăţenilor serviciile necesare satisfacerii intereselor lor legitime.  

În  obiectul teoriei administraţiei se regăseşte şi rezultatul cercetărilor efectuate de alte ştiinţe în legătură cu activitatea autorităţilor administraţiei publice cu privire la modul în care administraţia îşi  realizeze finalitatea cu cele mai mari randamente şi eforturi financiare minime.  

  Procesul de integrare şi interconectare a ştiinţelor a permis administraţiei  stabilirea  unor reguli precise pentru implementarea unor structuri organizaţionale mai eficiente si stabilirea unor norme de funcţionare a autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice.

2.2. Metateoria administraţiei.

Cu privire la ştiinţa administraţiei s-au elaborat în decursul timpului mai multe teorii ceea ce face posibilă o metateorie a acestei ştiinţe. Amintim în acest sens principalele doctrine care au susţinut, cu  argumente  diferite,  caracterul ştiinţific al teoriei administraţiei:

1. a) Ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. Teza a fost elaborată de autorii francezi, Joseph Marie de Gerando şi Louis Antoine Macarel, fiind continuată în România, de profesorul Constantin Dissescu. Tezele fundamentale ale acestei concepţii sunt următoarele:

- ştiinţa administraţiei studiază diferitele probleme din punct de vedere doctrinar şi arată principiile raţionale după care  urmează să se facă gestiunea (conducerea) afacerilor publice, cunoştinţele  necesare, unui bun administrator prepară reformele şi îmbunătăţirile;

- ştiinţa administraţiei cercetează administraţia în dinamica ei, căutând soluţii pentru viitor,  deoarece este fireasc ca rezolvările găsite pentru prezent să înceapă a fi depăşite;

- ştiinţa administraţiei are un caracter pluridisciplinar.

1. b) Ştiinţă politică. Teorie elaborată de Lorenz von Stein  care a susţinut că nici dreptul nu  este doar o ştiinţă juridică, ci şi o ştiinţă a forţelor de producţie, a  raporturilor dintre oameni.

Tezele principale ale concepţiei conform căreia ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică sunt următoarele:

- teoria administraţiei nu se poate reduce la dreptul administrativ;

- administraţia realizează normele constituţionale  fiind manifestarea voinţei statului;

- Constituţia ar fi lipsită de conţinut fără activitatea administraţiei, iar administraţia ar fi lipsită de    putere fără Constituţie;

- din ideea de "administraţie'" se naşte "teoria administraţiei", care este o teorie politică a   influenţării permanente dintre morală şi puterea politică;

- teoria administraţiei urmăreşte înţelegerea tuturor fenomenelor  şi legilor ce domină realităţile vieţii. De aceea, ea trebuie să fie ştiinţa vieţii statului în toate formele şi elementele sale.

Concepţia lui Stein a fost susţinută şi promovată de autori din Germania: K.T. von Inama Sterneeg, de I. Jastron şi F. Schmijt, care apreciau că ştiinţa administraţiei, ca ştiinţă specială, se împarte în teoria administraţiei şi dreptul admiriistrativ. În Anglia, Woodrow Eilson a subliniat    într-o lucrare publicată în 1887, temeiul politic al ştiinţei administraţiei, ca ramură a ştiinţei politice. În Italia, Giorgio del Vechio, în lucrarea Lecţii de filosofie juridică, definea ştiinţa politică ca o ramură a activităţii statului, putându-se subîmpărţi în ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei.

În România, profesorul Paul Negulescu numea ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă politică pe baza următoarelor  teze:

- politica administratiei are un caracter juridic, urmărind realizările administratiei din punct de  vedere al interesului general;

- administraţia dispune de forţe social-politice dinamice care creau reguli de oportunitate şi   eficacitate;

- administraţia trebuia corectată din punct de vedere critic.

1. c) Ştiinţă socială şi economică. Doctrina a fost elaborată de autori în Italia, Spania şi Franţa. Astfel autorul italian C.P. Ferraris, considera că ştiinţa administraţiei cercetează principiile generale care călăuzesc statul în acţiunea sa socială.
2. E. Orlando, susţinea că tot ceea ce priveşte interventia socială a statului constituie obiect de cercetare pentru ştiinţa administraţiei. R. Villanova, caracterizează ştiinţa administraţiei ca o parte a sociologiei care se ocupă cu studiul activităţii statului în realizarea scopurilor propuse. După părerea acestui autor, ştiinţa administraţiei ar constitui, sociologia administraţiei.
3. Blok, în Dictionnaire de l' administration, apărut la Paris în 1862 consideră ştiinţa administraţiei ca o economie politică aplicată, deoarece studiază aplicarea principiilor economiei politice la anumite autorităţi sociale.

În SUA, autorul american D. White prezintă, în lucrarea Introduction the study of Public Administraţion, apărută la New York în 1926, concepţia potrivit căreia ştiinţa administraţiei este considerată ca o ştiinţă care s-ar preocupa de organizarea oamenilor şi gospodărirea materialelor în vederea îndeplinirii scopurilor statului. Această concepţie pune accentul pe activitatea gospodărească a administraţiei şi minimalizează aspectul formal.

1. d) Ştiinţă tehnică. Varianta a fost elaborată de inginerul American F. W. W Taylor (1856-1915), care a pornit de la dezvoltarea unor preocupări de raţionalizare şi de organizare tehnico-ştiinţifică a muncii.  Concepţia acestui autor a fost cunoscută sub denumirea.de "taylorism” şi s-a răspândit în toate ţările europene. Din punctut de vedere teoretic şi practic al ştiinţei administraţiei, teoria lui Taylor îşi propunea o reformă a administraţiei prin atingerea următoarelor obiective: înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică al fiecărui element al muncii; diviziunea muncii, mergând până la separarea funcţiilor de execuţie de funcţiile de organizare; crearea unor state majore de specialişti care să intervină direct pe lângă personalul de execuţie; cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor şi maşinilor; specializarea, pregătirea şi antrenarea muncitorilor; remunerarea stimulativă, care contribuie la selecţionarea personalului.

Opera lui Taylor a fost continuată şi dezvoltată de discipolii săi: Frank  C. Gilbreth, care s-a ocupat de creşterea randamentului muncii, de economisirea cheltuielilor şi eforturilor muncitorilor, precum şi a mijloacelor utilizate  şi de Henry Ford care a recomandat o organizare raţională a muncii întemeiată pe trei principii: productivitate, intensificarea şi economisirea ei.      

Sistemul a fost preluat de ştiinţa administraţiei prin studierea problemelor tehnice ce se pun în activitatea administraţiei de stat.

1. e) Ştiinţă politică şi tehnică. Această concepţie a fost elaborată de Rafael Bielsa în lucrările Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei şi Ştiinţa Administaţiei publicate la mijlocul secolului XX în Argentina. Potrivit acestei concepţii, progresul tehnic al administraţiei care urmăreşte o administrare eficientă şi economică constituie obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei. Tehnica juridică în administraţie urmează să fie examinată în dreptul administrativ.

Tezele principale ale acestei concepţii sunt urmatoarele:

- ştiinţa administraţiei nu este o ştiinţă politică generală, ci o disciplină politică specială, deoarece, nu este în joc guvernarea statului, ci raţionala conducere a administraţiei statale;

- ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică şi tehnică, în acelaşi timp, iar aria sa de acoperire  se întinde de la eficienţă pînă la morala administrativă;

- în activitatea administraţiei, pe lângă aspectul juridic, se distinge aspectul tehnic şi ştiinţific aceasta nu înseamnă că elementul juridic este în opoziţie cu cel tehnic;

- ştiinţa administraţiei explică activitatea statului în realizarea scopurilor sale politice.

Un alt autor italian, Enrico Pressutti, în lucrarea Principii fundamentale ale ştiinţei administrative, considera că ştiinţa administraţiei studiază cazurile în care este necesară acţiunea administraţiei statale pentru realizarea scopurilor urmărite de puterea politică şi modalităţile acestei acţiuni, pentru ca prin, aceasta să se obţină cel mai mare randament, cu un efort minim.

1. f) Ştiinţa părţilor organizatorice şi tehnice comune administraţiei.

Tezele principale ale acestei concepţii  au fost elaborate de Gerhard Wacke la mijlocul secolului XX şi aveau ca argument următoarele:

- ştiinţa administraţiei, se preocupă de cercetarea părţilor tehnice şi organizatorice comune tuturor  domeniilor administraţiei de stat (publice);

- teoria administraţiei studiază esenţa administraţie publice centrale şi locale, a ministerelor şi  instituţiilor care nu sunt examinate de alte şţiinţe;

- ştiinţa administraţiei cercetează izvoarele oficiale ale teoriei administraţiei (acte normative  privind

  raţionalizarea), organizarea administraţiei (  direcţiile, birourile, serviciile etc.),  conducerea (şefii  şi colaboratorii lor), problemele de personal, relaţiile administraţiei cu publicul, spaţiu  administraţiei, stilul administraţiei.

1. g) Ştiinţa sarcinilor administraţiei. Ideea fost elaborată de S.M. De Paredes, în urma cercetărilor efectuate în ştiinţa administraţiei. Principalele teze ale acestei concepţii sunt următoarele:

- ştiinţa administraţiei are un sens practic, şi anume căutarea celor mai  adecvate soluţii pentru  îndeplinirea sarcinilor ce revin administraţiei;

- ştiinţa administraţiei răspunde la întrebarea: ce trebuie să facă administraţia? Ea arată ce se  face în

fiecare caz de rezolvat, cum se face şi cum ar trebui să se facă în mod raţional;

- ştiinţa administraţiei a căutat răspunsuri la întrebări cu privire la materiile care intră în activitatea  administraţiei, la modul în care lucrează administraţia de stat, funcţionarii şi  motivaţia activităţii lor.  

Aceste teze au fost sustinute de Freiherr von Scheure în lucrarea, "Administraţia de stat", publicată în anul 1930 ".

1. h) Ştiinţa organizării administraţiei. Concepţia a fost elaborată şi susţinută pentru prima dată de Cooreman, preşedintele primului Congres internaţional de ştiinţe administrative de la Bruxelles. El  formulează pentru prima dată o definiţie coerentă şi sistematizată a ştiinţei administraţiei: Ştiinţa administraţiei cuprinde ansamblul cunoştinţelor relativei la servicii, organe, persoane, acţiunea administraţiilor şi metodele cele mai practice folosite de către aceasta.

 Teze fundamentale sunt:

- activitatea administrativă se conduce după principii care teoretic formează o ştiinţă, dar care  practic sunt o artă;

- sarcina primordială a administraţiei este de a înfăptui voinţa puterii şi ca atare ea trebuie să cunoască toate normele juridice, să se pătrundă de spiritul lor pentru a le aplica în mod just;

- administraţia desfăşoară o activitate legislativă prin adoptarea unor acte  cu caracter normativ ce intră în competenţa sa;

- ştiinţa administraţiei studiază organizarea metodică şi raţionalizarea tehnică a administraţiei;

- cea mai mare parte a conţinutului ştiinţei administraţiei este alcătuită din probleme  de organizare a administraţiei.

1. i)  Ştiinţa eficienţei administrative.

Această teorie susţine că ştiinţa administraţiei urmăreşte ca, printr-o organizare raţională, activitatea administrativă să devină eficientă:  

- ceea ce este esenţial în ştiinţa administraţiei este eficienţa, înfăptuirea sarcinilor cu un randament maxim, dar cu un consum minim de resurse umane şi materiale;

1936. j) Ştiinţa realităţilor Argumentele au fost prezentate de Arnold Kotgen în lucrarea Administraţia germană, publicată în 1936. Tezele principale ale acestei concepţii sunt următoarele:

- stiinţa juridică trebuie să păstreze contactul cu realităţile administrative;

- ştiinţa administraţiei cercetează administraţia în toată complexitatea ei, completându-se cu dreptul administrativ;

- teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt două discipline care au subiecte diferite; ele nu pot fi contopite într-o ştiinţă a administraţiei;

- este necesară coexistenţa a două discipline administrative: teoria administraţiei şi dreptul administrativ.

1. k) Ştiinţa conducerii întreprinderilor.

Această aplicaţie a managementului privat  în sfera publică, se bazează pe ideile lui Henri Fayol care considera că ştiinţa administraţiei este o ştiinţă a conducerii, teză care a avut un rol foarte important în elaborarea doctrinei administrative. 

Pentru prima oară în ştiinţa administraţiei Fayol stabileşte cele cinci funcţii ale managementului tehnice, comerciale, financiare, de securitate şi contabile. La aceste funcţii, Fayol a adăugat şi a şasea funcţie, funcţia administrativă, cea mai complexă  pentru că implică  a prevedea, a organiza,  a comanda, a coordona şi a controla.

1. l) Concluziile metateoriei :

Ca rezultat al procesului de integrare şi sinteză a concepţiilor prezentate anterior se poate afirma că teoria administraţiei publice studiază principiile (condiţii sine qua non)  fără de care administraţia publică nu s-ar putea organiza şi nu ar putea funcţiona.      

• principiul stabilizator. În sfera administrativă continuitatea (permanenţa) activităţii joacă un rol esenţial  satisfacerea nevoii sociale şi realizării sarcinilor executive ale statului ;
• principiul raţionalizator. Organizarea şi conducerea relaţiilor sociale se bazează pe   cooperarea dintre membrii colectivităţilor locale potrivit unei raţiuni de inters general;
• principiul organizator. Administraţia are ca scop organizarea activităţii sociale, fiind chemată  să asigure ordinea socială;
• principiul teleologic. Teoria administraţiei ar mai putea fi denumită filosofia administraţiei sau sociologia administraţiei pentru că are ca finalitate evoluţia sistemului social-global  prin perfecţionarea activităţii subsistemelor sale (administrative, economice, instituţionale, informaţionale  etc.);
• principiul sintetizator. Administraţia publică acţionează pentru coagularea societăţii, pentru concentrarea acţiunilor indivizilor în direcţia dezvoltării  societăţii.