Este activitatea de control cea mai complexă (chiar şi decât cea efectuată de organele legislative care nu se exercită direct şi se realizează de obicei numai faţă de guvern şi ministere; cea exercitată de instanţe este şi mai restrânsă limitându-se la situaţii concrete, de speţă, referindu-se, de regulă, numai la legalitatea actelor).
De aceea, controlul exercitat de organele administraţiei publice e un control atotcuprinzător, cu rol de autoreglare în sistem, indiferent dacă se realizează din interiorul organului sau din afara lui.
- Controlul intern
Se realizează de funcţionari din interiorul organului. El poate avea caracter general sau specializat. Controlul intern general este consecinţa subordonării ierarhice existentă în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice.
Aşa de exemplu, structurile organizatorice ale fiecărui organ într-o unitate economică sau instituţie bugetară sunt într-un sistem de relaţii de subordonare unele faţă de altele, din treaptă în treaptă, până la organul colegial de conducere (ex: Consiliul judeţean, Delegaţia Permanentă, Preşedinte şi Vicepreşedinţi, Direcţii de specialitate, Servicii, Birouri, funcţionari etc.
Buna funcţionare a organului în ansamblul său se asigură prin conducerea acţiunilor de sus în jos, care se realizează atât prin fapte de execuţie propriu- zisă, cât şi prin acţiuni de control a execuţiei. Primele se realizează de toţi funcţionarii publici, în timp ce acţiunea de control aparţine celor ce deţin funcţii de conducere.
Deci, dreptul de control este un atribut, un apanaj al funcţiei de conducere. El se poate executa individual de către conducător (fie el director, contabil şef, şef serviciu etc.) ca persoană fizică numai asupra funcţionarilor publici din subordinea sa sau de organul colegial de conducere, ca reprezentant al persoanei juridice asupra tuturor funcţionarilor publici (inclusiv a celor ce deţin funcţii de conducere).
El priveşte legalitatea, dar şi oportunitatea actelor şi faptelor celor controlaţi şi are un caracter pemanent, constituind, în majoritatea cazurilor o atribuţie de serviciu a conducătorilor.
Aşa cum am arătat, controlul intern se exercită de toţi funcţionarii publici din interiorul aceluiaşi organ al administraţiei publice asupra celor subordonaţi, din treaptă în treaptă, ierarhic, fie în mod individual, fie în mod colectiv. Aşa de exemplu, într-un minister sau într-o unitate economică mare controlul se exercită după cum urmează: şeful unui birou asupra funcţionarilor din acel birou, şeful de serviciu asupra şefilor birourilor ce compun acel serviciu şi funcţionarilor respectivi, şeful de secţie asupra şefilor de serviciu şi a funcţionarilor ce compun această secţie şi aşa mai departe până la ministru sau la conducătorul de unitate care controlează activitatea tuturor funcţionarilor din minister şi respectiv din unitate, începând de la adjunct şi până la funcţionarul public aflat pe treapta cea mai de jos în ierarhie.
Dacă aceasta este regula generală, trebuie arătat însă că sunt şi activităţi controlate numai de anumiţi funcţionari din interiorul organului administrativ respectiv. Aşa de exemplu, abaterile disciplinare pot fi cercetate şi sancţionate numai de persoane având funcţia de cel puţin şef de secţie. Tot astfel, abaterile de natură contravenţională atunci când sunt constatate şi sancţionate pe calea controlului intern se pot aplica numai de anumite persoane.
Aşa cum vom arăta şi mai jos, asupra anumitor activităţi se exercită în mod special un control şi de către anumiţi funcţionari specializaţi din interiorul acelui organ al administraţiei publice, funcţionari care pot să nu fie superior ierarhic celor controlaţi. Aşa este de exemplu, controlul financiar intern exercitat de serviciul financiar sau de contabilitate, controlul exercitat de serviciul de planificare, personal etc.
Controlul se poate exercita din oficiu sau la cererea ori sesizarea cuiva. În acest din urmă caz poartă denumirea de recurs graţios. El are o importanţă juridică deosebită deoarece este o condiţie prealabilă pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ.
De regulă, controlul intern este cel mai eficient realizându-se operativ, direct, la faţa locului, fără sustragerea executanţilor din activitate.
Înlăturarea neajunsurilor, deficienţelor la această formă de control are loc operativ, de regulă imediat (anulare, suspendare sau executare de el însuşi).
Eficienţa în exercitarea controlului intern depinde de rolul controlorului şi structura organizatorică a unităţii (organului) şi gradul de cointeresare personală a controlorului.
În ce priveşte primul aspect trebuie arătat că organul sau funcţionarul care efectuează controlul nu trebuie să fie în nici un mod implicat în activitatea celui controlat.
Controlorul nu va putea fi niciodată obiectiv şi exigent în condiţii în care el însuşi are o culpă în starea de fapt existentă, făcându-se vinovat direct ori indirect de neregulile existente.
În al doilea rând eficienţa controlului intern este determinată şi de gradul de cointeresare personală a controlorului. Aşa de exemplu, în situaţia ăn care controlorul va beneficia de unele avantaje materiale precum prime, recom- pense, cote-părţi din amenzile aplicate şi despăgubirile stabilite etc., controlorul va depune mai multă stăruinţă în stabilirea corectă a situaţiei de fapt, mani-festând o exigenţă sporită. Desigur, acest grad de cointeresare trebuie analizat de la caz la caz pentru că este posibil ca în fapt să se abuzeze de acest drept influenţând în mod negativ rolul preventiv şi educativ al actului de control.
Controlul intern specializat se efectuează de pesoane sau compartimente faţă de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică. Aşa de exemplu în cadrul controlului preventiv şi a controlului financiar intern contro-lorii nu iau măsuri direct, ci propun conducătorului unităţii adoptarea unor măsuri de sancţionare corespunzătoare.
Controlul financiar intern are ca obiect verificarea periodică de fond sau prin sondaj a modului de gospodărire a mijloacelor materiale şi băneşti. El este organizat în cadrul unităţilor mai mari fiind efectuat de compartimente specializate.
Controlul preventiv se exercită asupra actelor şi documentelor ce se referă la mijloacele materiale şi băneşti ale societăţilor comerciale, regiilor autonome sau instituţiilor publice.
El este efectuat de conducătorul compartimentului financiar-contabil sau de către unul sau unii din subordonaţii săi desemnaţi în acest scop, precum şi de către bănci sau organe financiare specializate.
Aşa cum am arătat, cei ce exercită un astfel de control au dreptul de a sesiza conducerea unităţii despre neregulile constatate şi de a propune măsuri de imputare sau de sancţionare. În situaţia când se constată abateri grave ori lipsuri mari în gestiune se impune sesizarea organelor de urmărire penală, potrivit legislaţiei în domeniu.
În ce priveşte procedura folosită în efectuarea acestui tip de control, ea se exercită aşa cum am arătat, de cele mai multe ori din oficiu fiind cunoscută sub denumirea de supraveghere administrativă[1].
Ea se exercită încontinuu, dar şi ocazional asupra actelor juridice ca şi asupra tuturor actelor. În acest mod, în cadrul controlului intern se poate exercita un control preventiv, concomitent şi ulterior, corespunzător celor trei faze principale ale procesului de administraţie: pregătirea, emiterea şi executarea actelor.
Funcţionarii sau subdiviziunile care exercită controlul au drepturile şi obligaţiile stabilite în baza normelor legale de organele şi funcţionarii superiori lor. Astfel cei controlaţi pot fi obligaţi să întocmească şi să prezinte statistici, referate, rapoarte, dări de seamă periodice şi să dea orice date şi informaţii necesare pentru corecta şi obiectiva informare a celui ce exercită controlul.
- Controlul extern
Este exercitat de organele administraţiei publice ierarhic superioare, şi poate fi un control extern general (asupra întregii activităţi a organului controlat) sau un control restrâns numai la anumite probleme din competenţa acestuia.
Organul de control are dreptul să modifice, să suspende sau să anuleze actele neconforme cu legea, emise de organul controlat, dar nu are, de obicei, dreptul să aplice sancţiuni disciplinare celor ce se fac vinovaţi de neregulile constatate. El doar propune conducerii unităţii să aplice aceste sancţiuni.
Când faptele au un grad mare de pericol social, îmbrăcând caracter penal, are obligaţia să sesizeze organele de urmărire penală.
În vederea exercitării controlului ierarhic nu este nevoie de dispoziţii exprese ale legii care să autorizeze, în mod special, organul sau funcţionarul public care efectuează controlul.
Controlul ierarhic se poate exercita din oficiu sau la sesizarea cuiva. El poate avea ca obiect întreaga activitate a celui controlat sau numai o parte a acestei activităţi.
El poate fi concomitent cu activitatea controlată, anterior sau posterior acesteia şi realizată în mod individual sau colectiv.
Controlul extern poate fi exercitat şi de organe care nu sunt ierarhic superioare celui controlat. realizează un control extern general asupra activităţii organelor administraţiei publice având următoarele atribuţii:
- analizează modul în care organele administraţiei publice locale exercită atribuţiile ce le revin potrivit legii în domeniile de care răspund, organizând în acest scop acţiuni de control pe baza unor programe proprii sau din însărcinarea Guvernului;
- sprijină şi controlează activitatea organelor administraţiei publice locale, privind modul de aplicare a Programului de reformă a Guvernului; face analize şi prezintă Guvernului concluzii şi propuneri privind îmbunătăţirea activităţii în acest domeniu;
- controlează şi coordonează, împreună cu organele centrale de speciali-tate, modul în care organele administraţiei publice locale îşi desfăşoară activitatea cu privire la funcţionarea târgurilor, talciocurilor, pieţelor şi oboa-relor şi cea de administrare a cimitirelor;
- controlează modul de organizare de către organele administraţiei publice locale a relaţiilor cu publicul şi stabileşte sau propune, după caz, măsuri de îmbunătăţire a activităţii; rezolvă propunerile, sesizările, reclamaţiile şi cererile ce-i sunt adresate şi care se referă la activitatea acestor organe;
- face propuneri Guvernului pentru numirea şi eliberarea din funcţii a prefecţilor, precum şi ai sectarilor consiliilor judeţene şi al municipiului Bucureşti.
Din cele arătate rezultă că Departamentul pentru Administraţie Publică Locală, deşi nu este un „organ ierarhic superior” pentru toate autorităţile ce-şi desfăşoară activitatea în domeniul administraţiei publice locale, totuşi el exercită un control extern general asupra activităţii desfăşurate de aceste organisme.
[1] Romulus Ionescu, op. cit., pag. 334-335.