- Organizarea administrativă.
- a) Conducere, coordonare şi organizare.
Într-un stat de drept administraţia publică se organizează ca sistem executiv autonom şi democratic, care trebuie să rezolve problemele sociale in favoarea cetăţenilor prin intermediul unor autorităţi alese prin vot direct, egal, secret şi liber exprimat de către cetăţenii dintr-o unitate administativ-teritorială.
Managementul organizării administraţiei trebuie să asigure atât organizarea, cât şi gestionarea eficienta a resurselor existente, să promoveze soluţii inovatoare, să mobilizeze cetăţenii pentru a-şi pune în valoare iniţiativa, experienţa si cunoştinţele ştiinţifice, precum şi dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din acest punct de vedere, organizarea serviciilor publice este un raport social-uman în măsura în care asigură accesul cetăţenilor la adoptarea şi implementarea deciziilor administratiei.
Teoria organizării administrative utilizeaza atît concepte şi principii specifice dreptului public, cât şi elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea şi conducerea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor care furnizează produse, prestează servicii sau execută lucrări de utilitate publică .
Ca urmare, în organizarea administrativă a serviciilor publice, termenul de conducere trebuie definit ca fiind acţiunea exercitată de o autoritate publică asupra furnizorilor de produse şi prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le menţine în starea de funcţionare şi de a le adapta la nevoile colectivităţii.
Managementul administrativ abordează organizarea serviciilor de interes public dintr-o dublă perspectivă:
- sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu zisă a serviciului public cu metode şi tehnici adecvate;
- sub aspect social-politic, referitor la conducerea colectivităţilor umane determinată de forma de guvernământ, de regimul politic şi libertatea economică.
Managementul adminisţrativ presupune a prevedea necesarul de produse şi servicii ce trebuie furnizate cetăţenilor, a organiza şi conduce agenţii economicii sau instituţiile care să furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea altor instituţii şi a controla modul în care aceştia îşi realizează obligaţiile, impuse prin contractele administrative.
Noţiunea de administraţie este mai largă decât administraţia publică, deoarece ea cuprinde şi administraţia organizaţiilor private: asociaţii, fundaţii, societăţi comerciale, cooperative etc. Ca orice activitate umană, atât administraţia publică cât şi administraţia particulară urmăresc realizarea unor interese proprii utilizând anumite mijloace.
Spre deosebire de administraţia privată, administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului general în mod dezinteresat, inclusiv prin prestarea de servicii publice către colectivitatea administrată; spre deosebire de administraţia particulară, administraţia publică emite acte obligatorii fără a cere acordul acelora cărora li se aplică aceste acte; administraţia publică, spre deosebire de cea privată, poate utiliza, atunci când este cazul, mijloace de constrângere.
În organizarea admiistraţiei publice se pot folosi principiile managementului general care, după cum spunea T Levitt, constă în evaluarea raţională a unei situaţii şi selectarea sistematică a scopurilor şi obiectivelor ; dezvoltarea sistematică a startegiilor de atingere a acestor obiective ; gestionarea resurselor necesare ; proiectarea, organizarea, îndrumarea şi controlul raţional al activităţilor necesare atingerii obiectivelor selectate şi, în fine, motivarea şi recompensarea oamenilor care prestează munca.
- b) Organizarea activităţilor specifice.
Pentru început, trebuie precizat faptul că organizarea autorităţilor administraţiei publice într-un anumit sistem depinde de principiile aplicate în sistem: autonomie, centralizare, descentralizare, desconcentrare etc.
Aceasta nu înseamnă că elementele de ansamblu ale unui regim politic nu stimulează sau, dimpotrivă, frînează aplicarea tipului de conducere la nivel local.
Organizarea administrativă a serviciilor, fie că sunt prestate exclusiv de administraţie (servicii publice), fie că sunt prestate de alte persoane (servicii de utilitate publică), presupune un proces determinant, care cuprinde o serie de activităţi specifice:
- analiza nevoii sociale şi stabilirea mijloacelor materiale, financiare, umane şi
informaţionale pentru satisfacerea ei;
- fixarea obiectivelor social-economice pe care trebuie să le realizeze instituţiile şi
serviciile publice;
- evaluarea resurselor umane, materiale, tehnice şi informaţionale de care dispune
colectivitatea pentru alocarea fondurilor necesare realizării obiectivelor;
- elaborarea unei strategii de dezvoltare durabilă prin alegerea metodelor, luarea
deciziei de a acţiona, realizarea şi organizarea sistemului de acţiune (aplicarea deciziilor şi controlul aplicării acestora, precum şi luarea deciziilor de corecţie).
Organizarea serviciilor administrative, reprezintă un sistem de norme şi activităţi care asigură orientarea, îndrumarea, controlul şi realizarea conştientă a intereselor şi cerinţelor cetăţenilor, utilizarea legilor, metodelor şi tehnicilor manageriale aplicate la situaţiile specifice.
Conducerea serviciilor publice de către autorităţi ale administraţiei facilitează cunoaşterea realităţii, dar şi stimularea intuiţiei, a imaginaţiei şi creativităţii funcţionarilor publici, a factorilor de decizie. Prin conducerea exercitată de autorităţile administraţiei publice se reglează sistemul social datorită faptului că acestea asigură corelarea legislaţiei cu fenomenele politice, economice, culturale etc.
Scopul principal al organizării sistemului autorităţilor administraţiei publice este exercitarea prerogativelor puterii publice, de către reprezentanţii colectivităţilor umane, prin aplicarea unor politici publice în interes general cu eforturi materiale, umane şi financiare mici şi cu eficienţă mare.
În sens larg, prin organizare administrativă se defineşte procesul conştient de proiectare, coordonare. şi control al activităţii autorităţilor, instituţiilor, agenţilor economici (publici sau privaţi), în scopul satisfacerii unui interes general sau realizării unor obiective de utilitate publică.
Spre deosebire de procesul organizării unei societăţi comerciale private, în cazul managementului administrativ, organizarea instituţiilor şi serviciilor publice asigură cooperarea dintre actorii politici, sociali sau economici şi canalizează resursele umane, materiale, financiare, tehnice şi informaţionale ale colectivităţii spre dezvoltarea economico-socială.
Prin acţiuni, metode şi mijloace specifice administraţiei, specifice organizarea serviciilor publice asigură soluţionarea unor probleme complexe, care privesc relaţiile dintre autorităţile publice şi cetăţeni, gospodărirea localităţilor şi a domeniului public, satisfacerea intereselor generale şi locale in diferite sectoare ale vieţii social-economice.
c). Implicarea managementului în organizarea administrativă.
În teoria administraţiei publice se utilizează fie definiţii formale, fie definiţii materiale ale sistemului de organizare a administraţiei :
- conform definiţiilor formale, administraţia trebuie interpretată în sens organic, ca ansamblu de autorităţi publice: preşedinte, guvern, ministere, consilii locale, primari şi instituţii autonome locale;
- conform definiţiilor materiale, administraţia trebuie considerată în sens funcţional, ca ansamblu de acte şi fapte administrative prin care se execută legea în mod direct, sau prin emiterea de norme, sau prin organizarea sau prestarea de servicii publice.
Desigur că organizarea administraţiei publice în sistem este posibilă ca expresie a managementului public pe baza unei teorii, a unei metodologii, a unor principii şi tehnici integrate, care să-i confere următoarele trăsături specifice:
- caracterul politic: în cazul managementului public, organizarea administrativă a
instituţiilor şi serviciilor de interes general este influenţată de factorul politic; deciziile adoptate de guvernanţi se transmit « de sus în jos » la toate nivelurile administraţiei publice;
- caracterul complex: complexitatea apare ca urmare a multitudinii sectoarelor public
în care trebuie organizate servicii publice: învăţământ, sănătate, cultură, asistenţă socială, transport public, alimentare cu energie electrică, cu gaze, cu apă şi canalizare, telecomunicaţii, salubritate, drumuri, protecţie civilă etc.
- caracterul de sinteză: în domeniul managementului public se regăsesc concepte,
teorii, metode şi tehnici din alte domenii, care sunt utilizate în organizarea structurilor administrative;
- caracterul integrator: managementul serviciilor publice integrează toate elementele
necesare din domeniile vieţii sociale, economice, cultural-spirituale etc .
- caracterul de diversitate: diversitatea se impune ca urmare a existentei unor instituţii centrale sau locale ale administraţiei publice, cu competenţă generală sau specială.
- Reguli de organizare administrativă
- a) Noţiune.
Termenul de organizare provine de la cuvântul de origine greacă "organon" care înseamnă armonie. Prin organizare se înţelege descompunerea unui fenomen, proces, obiect, în elementele sale cele mai simple, analiza acestora în scopul recompunerii lor sub efect de sinteză, într-o formă perfecţionată.
Mutatis mutandis, în teoria administraţiei publice, organizarea semnifică ansamblul de procese prin care se delimitează activităţile specifice fiecărei autorităţi, serviciu sau instituţie publică din sistem, se stabilesc competenţele, sarcinile şi responsabilităţile acestora şi se reglementează relaţiile dintre ele, atât în interiorul, cât şi în exteriorul sistemului administraţiei publice.
În esenţă, organizarea este un proces de diviziune a muncii, de precizare a responsabilităţilor şi stabilire (în caz de nevoie, impunere) a autorităţii. Prin urmare, fiecare autoritate, instituţie sau serviciu public, ca şi fiecare funcţionar în parte, trebuie să ştie cine este, ce trebuie să facă, cine este responsabil şi pentru ce rezultate.
Eficienţa organizării administraţiei nu se poate aprecia decât prin gradul de utilitatea socială a serviciilor pe care le furnizează cetăţenilor, sau a gradului în care autorităţile administraţiei publice realizează interesul general.
Este evident că, în măsura în care o autoritate, o instituţie sau un serviciu public publică are o sferă mai largă de atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, cu atât şi organizarea acesteia este mult mai complexă.
- b) Decizia de organizare administrativă
Esenţa procesului managerial în orice structură organizatorică a administraţiei publice o constituie adoptarea şi aplicarea deciziei administrative. Adaptarea instituţiilor şi serviciilor publice la sistemul de nevoi sociale se realizează prin intermediul activităţilor funcţionarilor publici şi este rezultatul unor decizii administrative de management.
În managementul administrativ, deciziile sunt adoptate (emise) de autorităţile administraţiei publice la nivel central sau la nivel local.
Decizia administrativă defineşte procesul complex de alegere a unei variante de acţiune din mai multe posibile, în vederea realizării unui obiectiv al administraţiei publice prin care este determinată activitatea a cel puţin unei alte instituţii (persoane) din sistemul administrativ respectiv.
Pentru a fi eficientă, decizia de organizare administrativă trebuie să îndeplinească mai multe condiţii: să fie fundamentată ştiinţific; să aibă un caracter realist; să fie oportună; să fie integrată în ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; să fie fundamentată juridic.
- c) Reguli de organizare administrativă.
Principiile şi regulile organizării administrative ca expresie a managementului public reprezintă un ansamblu de norme, principii şi proceduri care stau la baza fenomenelor şi proceselor din administraţia publică.
Principiile, sau regulile nu sunt aplicabile în orice condiţii de loc, de timp sau de persoane; ele necesită o anumită flexibilitate de aplicare, ceea ce implică din partea autorităţilor publice o anumită competenţă, experienţă şi hotărâre. Dintre principiile şi regulile managementului public aplicabile în sfera organizării administraţiei se pot reţine următoarele:
- Regula conducerii unitare;
Conform acestei reguli sistemul este structurat piramidal, ierarhic, astfel că deciziile se transmit din treaptă în treaptă. În acest fel se asigură claritatea obiectivelor de realizat şi modalitatea de asumare corectă a realităţii. Aplicarea acestui principiu are avantajul cunoaşterii de ansamblu a diferitelor procese şi activităţi, a corelaţiilor dintre acestea, precum şi capacitatea de a corecta disfuncţiile în timp optim.
- Regula conducerii autonome a serviciului public;
Spre deosebire de conducerea unitară, prin care se asigură coeziunea întregului, conducera autonomă realizează adaptarea compartimentelor la particularităţile momentului şi timpului: Autonomia corect înţeleasă stimulează iniţiativa managerilor şi întăreşte responsabilitatea lor faţă de actele administrative iniţiate şi executate. Cu cît se aplică mai mult acest principiu, cu atât se asigură mai mult operativitatea şi iniţiativa, în timp ce birocraţia ar fi stopată.
- Regula adaptării ;
Una dintre cerinţele esenţiale pentru organizarea sistemului administraţieri publice este capacitatea de adaptarea rapidă a structurilor sale la schimbările şi din viaţa social-economică. Viaţa socială este supusă unor evoluţii permanente şi continue. Aceste transformări şi evoluţii ale societăţii presupun, capacitate de flexibilbilitate, cunoaştere exactă a situaţiilor concrete şi răspunsuri coerente, rapide, pe măsura desfăsurării evenimentelor.
- Regula acţiunii
Administraţia are o serie de prerogative ale puterii publice (de care cetăţenii nu dispun) în domenii cum sunt ; perceperea de taxe şi impozite, mobilizarea oamenilor în situaţii de urgenţă, preluarea imobilelor prin procedura de expropriere etc. Această putere discreţionară este stabilită prin lege, are amploarea variabilă de la un regim politic la altul, iar rigoarea controlului este diferită. Dar administraţia pub1ică păstrează, întotdeauna o marjă de manevră (chiar dacă ea trebuie să se conformeze legii), întrucât ea se bucură de prerogativa oportunităţii, adică de dreptul de a acţiona acolo unde, când şi cum consideră necesar, sau dacă este necesar, să acţioneze în cazul unor evenimente excepţionale.
- Regula ierarhiei.
Ordinea implică ierarhie şi ca atare administraţia este ierarhizată, divizată pe verticală şi orizontală. Ierarhia administrativă (similară cu ierarhia militară), este un procedeu pentru a asigura coeziunea şi disciplina administraţiei. Această ierarhie permite transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării. Datorită ierarhiei, autorităţile administraţiei publice superioare pot decide restructurarea autorităţilor administraţiei subordonate ierarhic; acest lucru este necesar în virtutea faptului că dimensiunea şi structura instituţiilor şi serviciilor publice se modifică, funcţie de varietatea, dificultatea şi complexitatea sarcinilor sociale .
- Regula legalităţii
Necesitatea respectării legalităţii derivă din caracterul actelor administrative care se emit întotdeauna în conformitate cu legea sau cu un alt act normativ. Organizarea şi funcţionarea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice trebuie, aşadar, să respecte normele juridice existente.
- Eficienţa organizării administrative.
a). Calitatea organizării.
Cel mai important atribut al noţiunii de eficienţă este faptul că ea are semnificaţie pozitivă. Ca funcţie a managementului calitatea este uneori folosită în teoria în administraţiei cu semnificaţia de eficienţă sau de utilitate socială.
În domeniul economic, calitate defineşte totalitatea trăsăturilor şi caracteristicilor unui produs sau serviciu care-i conferă proprietatea de a satisface o cerinţă explicită sau implicită.
Managementul administraţiei publice implică inevitabil anumite calităţi de organizare şi tocmai pentru a asigura eficienţa activităţii acesteia. Calitatea organizării activităţilor specifice administraţiei se regăseşte în standardele ocupaţionale sub forma cerinţelor şi responsabilităţilor ce revin tuturor managerilor şi funcţionarilor.
În Uniunea Europeană s-a generalizat o anumită concepţie cu privire la calitatea organizării administraţiei publice bazată pe patru vectori :
- utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creşterea eficienţei activităţii;
- capacitatea managerilor şi funcţionarilor de a creşte eficienţa serviciilor publice ;
- promovarea factorului uman în politica administraţiei ; resursele umane trebuie să fie motorul performanţei pentru că munca funcţionarilor reprezintă partea de "soft" a unei autorităţi sau instituţii;
- satisfacrea intereselor cetăţenilor în calitate lor de « clienţi » ai serviciilor administrative.
Dacă aceste considerente sunt luate în calcul şi se urmăreşte aplicarea permanentă a acestora în sistemul administraţiei publice se pot obţine că succesele dorite în procesul de introducere a managementului calităţii.
- b) Calitatea personalului.
Pentru organizarea şi funcţionarea serviciilor publice la standarde de calitate ridicate, în managementul resurselor umane teoria administraţiei publice propune implementarea unor măsuri de tipul:
- Asigurarea unui management de calitate al resurselor umane;
Noţiunea de resursă umană se referă la faptul că orice individ se poate perfecţiona profesional dacă i se crează condiţiile necesare. Ar trebui avută în vedere concepţia care pune accentul pe faptul că angajaţii nu sunt o investiţie sinonimă cu capitalul fix sau mobil, ci o sursă de câştig pentru administraţie, dacă li se oferă oportunităţile necesare. Esenţa managementului resurselor umane constă în capacitatea managerilor de a asigura condiţiile necesare pentru ca angajaţii să producă mai mult şi mai bine.
- Antrenarea salariatilor;
Antrenarea, ca secvenţă distinctă a procesului de management,cuprinde decizii şi acţiuni prin care se asigură participarea salariaţilor la stabilirea şi realizarea obiectivelor prin luarea în considerare a factorilor ce-i motivează. Suportul economic al antrenării îl reprezintă, aşadar, motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea o sistemului categorial de interese economice ale participanţilor la furnizarea şi prestarea de servicii publice. Motivarea angajaţilor din administraţie, indiferent dacă sunt functionari publici sau nu, presupune corelarea recompenselor, sau a sanctiunilor materiale si moral-spirituale, cu rezultatele efectiv obtinute din realizarea obiectivelor. Motivarea poate avea următoarele caractere:
- pozitivă, cand prioritare sunt recompensele materiale si/sau moral-spirituale ;
- motivarea negativă, cand, pe intrervale scurte de timp, sanctiunile sunt prioritare;
- complexă, adică să cuprindă recompense, ori sancţiuni, atât materiale, cât şi moral spirituale, în proporţii care să faciliteze manifestarea potenţialului personalului;
- diferenţiată, în sensul că dimensionarea şi acordarea de recompense sau sancţiuni să se realizeze funcţie de specificitatea persoanei, specificitatea colectivului din care aceasta face parte şi specificitatea situaţiei la care se referă. În acest fel se creează premise favorabile pentru atenuarea şi, ulterior, eliminarea caracterului colectivist sau populist de motivare;
- gradată, adică să urmărească satisfacerea diverselor categorii de nevoi specifice individului, de la nevoi de nivel inferior la cele de nivel superior.
c). Calitatea activităţii.
Dacă acceptăm ipoteza că problema calităţii activităţii unei organizaţii depinde de funcţionalitatea ei, atunci trebuie să acceptăm şi concluzia că eficienţa administraţiei depinde de reducerea sau eliminarea disfuncţionalităţilor ei. În acest sens, calitatea activităţii administraţiei depinde de modul în care managementul reuşeşte să înlăture următoarele elemente de disfuncţionalitate:
- criteriile de tip colectivist în acordarea recompenselor materiale;
- lipsa resurselor financiare pentru plata la termen şi în cuantumul previzionat a salariilor;
- insuficienţa motivaţiei pentru participarea funcţionarului la realizarea obiectivelor;
- erorile de comunicare a sarcinilor (misiunilor) între manageri şi executanţi;
- folosirea metodelor populiste ca soluţii pentru evitarea unor stări conflictuale.
- Calitatea
Teoria administraţiei publice, pe baza sintezei cercetărilor ştiinţifice din economie, sociologie, politologie, informatică şi statistică matematică, propune o serie de metode care pot duce la obţinerea unor efecte benefice în activitatea administraţoiei publice, cum ar fi:
- stimularea creşterii economice şi a eficienţei activităţilor industriale, comerciale, turistice, agricole etc.;
- promovarea organizarii raţionale strcturilor organizatorice şi iniţiativa în adoptarea deciziilor;
- selectarea şi ierarhizarea valorile colectivităţilor umane conform condiţiilor de legalitate, de oportunitate şi utilitate socială;
- reglarea fenomenelor sociale în mod obiectiv şi limitarea efectelor deformatoare ale subiectivismului persoanelor de decizie;
- aplicarea metodelor, tehnicilor şi procedeelor ştiinţifice în scopul depistării, măsurării şi evaluării proceselor care devin obiect al conducerii, eliminând amatorismul sau aprecierea subiectivă a situaţiilor;
- evaluarea corectă a influenţelor generate de factorii perturbatori.
Bibliografie
PARLAGI, A.P. Teoria administraţiei publice, curs, Universitatea Nicolae Titulescu,2008
ALEXANDRU, I. Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, SNSPA, 1992
ANDRONICEANU,A. Management public, Editura Economică, Bucureşti,1999
BOCHENSKI, J.M. Ce este autoritatea ? Editura Humanitas, Bucureşti, 1992.
GRIGORESCU, V. Managementul relaţiilor publice şi corespondenţa economică,
Editura Strategic Management, Bucureşti, 1993.
MURARU, I. Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, &TĂNĂSESCU, S. 2002
PARLAGI, A.P. Teoria administraţiei publice, curs, Univeristatea N.Titulescu, 2008
PARLAGI, A.P. Dicţionar de administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti,2004
PROFIROIU A, & Bazele administraţiei publice, ed- a III-a, Editura Economică,
POPESCU I. Bucureşti, 2005.