Administrație publică

Controlul administrativ asupra activităţii administraţiei publice locale în Republica Moldova

Pornind de la ideea, că respectarea unui coraport între amploarea interven­ţiei autorităţii de control şi importanţa intereselor pe care le protejează este un fapt, ce derivă din principiul proporţionalităţii şi presupune ca acest control să se limiteze atunci când vizează domeniile proprii de activitate ale administraţiei publice locale la asigurarea legalităţii actelor colectivităţilor locale, menţionăm că, controlul de oportunitate trebuie să cuprindă în exclusivitate doar actele co­le­ctivităţilor locale emise întru realizarea domeniilor de competenţă delegate ace­stora de către stat. Acest principiu mai presupune că autorităţile de control în exercitarea pre­rogativelor sale pentru a ajunge la rezultatul  scontat, trebuie să recurgă la astfel de metode care ar reduce la minimum afectarea autonomiei lo­ca­le. Tot acest principiu conferă po­sibilitate autorităţilor publice locale să reac­ţi­oneze pe cale judecătorească la exercitarea abuzivă a controlului admini­stra­tiv.[1]

Neadmiterea limitării dreptului autorităţii administraţiei publice locale de a administra în mod autonom, în condiţiile legii afacerile ce ţin de propria com­pe­te­nţă este un princi­piu, care reiterează necesitatea respectării principiului auto­no­miei locale şi interzice autorităţilor de control să limiteze dreptul colec­ti­vi­tă­ţi­lor locale la administrarea independentă a domeniilor proprii de competenţă. O astfel de interzicere nu se referă la domeniile de competenţă delegate de către stat colectivităţilor locale.

Controlul administrativ este una din formele de control la care este supusă ac­tivitatea administraţiei publice locale şi care se întemeiază pe normele con­sti­tu­ţionale şi legale referitoare la administraţia publică. Controlul administrativ es­te denumit astfel deoarece acesta este exercitat în cadrul administraţiei publi­ce de către administraţia publică. Întreaga activitate a organelor administraţiei publice locale, este compusă şi realizată prin acte administrative, operaţiuni şi fapte a căror calitate determină eficienţa sistemului de administrare publică lo­ca­lă. Deşi administraţia publică locală are un înalt grad de autonomie, întreaga ei activitate este supusă controlului politic, administrativ, judecătoresc. Anume pentru ca activitatea autorităţilor administraţiei publice locale să fie eficientă este necesar instituirea unor controale asupra actelor, operaţiunilor şi faptelor administrative. Totodată controlul este necesar pentru realizarea deciziei luate de autoritatea publică locală prin aplicarea concretă a actului. Cu ajutorul co­n­t­ro­lului atât statul, cât şi autorităţile administraţiei publice locale urmăresc să asigure verificarea legalităţii actului şi ca prevederile acestuia să fie aplicate co­rect şi să aibă eficienţă, să corespundă cerinţelor reale ale relaţiilor sociale re­g­le­mentate etc.

Controlul este un instrument prin care se determină modul în care acţionea­ză cel chemat să realizeze prevederile actului, precum şi corespunderea acestora cu scopul legii întru exercitarea căreia a fost emis. Însemnătatea controlului se ma­nifestă şi prin faptul că acesta determină rolul actului în menirea de a preveni erorile generate în procesul de aplicare a acestuia şi de a le înlătura atunci când asemenea greşeli există, precum şi de a asigura îmbunătăţirea permanentă a ac­ti­vităţii  administraţiei publice locale, pentru ca aceasta să corespundă cât mai mult nevoilor şi intereselor colectivităţilor locale şi a societăţii în ansamblu. Exe­rcitarea controlului administrativ asupra activităţii autorităţilor administ­ra­ţi­ei publice locale nu este un moft al Guvernului, aceasta este o exigenţă a sta­tu­lui de drept, fiind chemat să asigure legalitatea, ordinea de drept şi respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. Pornind de la faptul că statul îşi realizează funcţiile prin intermediul autorităţilor publice, instituirea acestora în teritoriu devine o condiţie indispensabilă pentru asigurarea funcţionării sta­tu­lui. Administraţia publică este cunoscută ca un instrument al statului absolut ne­ce­sar pentru realizarea unor obiective majore determinate de acesta, ca o acţiune de făurire a unor valori politice stabilite prin acte juridice în scopul satisfacerii in­teresului general. Administraţia publică regăsindu-se în toate sferele vieţii so­ci­a­le, a cărei activitate fiind considerată cea mai utilă pentru societate, mai po­a­te fi definită ca o activitate raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi mi­ni­me.[2] Pentru ca obiectivele puse în sarcina acesteia să fie realizate cu maximă eficienţă administraţia publică este divizată în administraţia publică centrală şi ad­ministraţia publică locală.

Rezultatul activităţii administraţiei publice locale, constă în emiterea actelor ad­mi­nistrative, a căror regim juridic poate fi di­ferenţiat. Astfel actele emise de auto­ri­tă­ţile publice locale întru exercitarea atribuţiilor proprii au un regim juridic special, de­o­sebit de regimul juridic al actelor emise de autorităţile publice locale întru reali­za­rea atribuţiilor delegate de către stat uni­tăţilor administrativ-teritoriale.

Dacă actele administrative emise întru realizarea atribuţii­lor proprii ale uni­tă­ţilor administrativ-teritoriale pot fi supuse în exclusivitate controlului de lega­li­tate, atunci actele emise întru realizarea atribuţiilor delegate, se supun în mod ob­ligato­riu controlului de legalitate dar şi celui de oportunitate. Raportul dintre legalitatea şi oportunitatea actului administrativ a devenit ulterior o problemă de drept administrativ controversată între autorii români, conturându-se  chiar două cu­rente de gândire distincte. Cercetătorii ce ţin de Şcoala de la Cluj, consideră le­ga­litatea şi oportunitatea două condiţii distincte de valabilitate ale actelor admi­ni­strative[3], în timp  ce acei ce ţin de Şcoala de la Bucureşti concep oportunitatea ca un element al legalităţii, dar nu ca o condiţie distinct şi de valabilitate a actului administrativ, acceptând ideea că judecătorul de contencios administrativ poate să verifice dacă administraţia publică a acţionat abuziv, contrar interesului pu­b­lic, astfel cum rezultă aceasta din legea pe care se întemeiază actul atacat.[4] În timp ce reprezentanţii Şcolii de la Cluj înţeleg oportunitatea ca o condiţie de va­la­bilitate a actului administrativ (iar nu de legalitate) ce exprimă realizarea sa­r­ci­nilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse mate­ri­ale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, cei ai Şcolii de la Bucureşti au definit oportunitatea ca o condiţie a legalităţii actului. În opinia noastră, legali­ta­tea şi oportunitatea nu se exclud şi nu se subsumează reciproc, interferenţa dintre acestea duce însă la asigurarea celor mai bune condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil adecvat situaţiei date.

Actele care se supun controlului de oportunitate trebuie să corespundă atât cu prevederile legislaţiei, cât şi să satisfacă cerin­ţele de oportunitate impuse de auto­ri­ta­tea ierarhic superioară.

Dreptul de a exercita controlul de oportunitate asupra ac­tivităţii organelor ad­ministraţiei publice locale în partea ce priveşte realizarea atribuţiilor delegate de către stat unităţilor administrativ-teritoriale este rezervat Ministerului Admi­ni­s­t­ra­ţiei Publice Locale, organelor administraţiei publice centrale de specialitate, altor autorităţi administrative care acţionează inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din uni­tăţile administrativ-teritoriale potrivit competenţelor ce re­vin acestora în condiţiile legii.

În cadrul exercitării controlului asupra actelor emise de autorităţile admini­s­t­ra­ţiei publice locale în vederea realizării atribuţiilor delegate de către stat uni­tă­ţi­lor administrativ-teri­toriale subiectele controlului de oportunitate controlează atât legalitatea actului, cât şi oportunitatea acestuia, iar în cazul în care subiectul controlului va considera că actul este ilegal sau inoportun acesta va putea mo­di­fi­ca sau revoca actul controlat. Modificarea sau revocarea actului controlat poate fi efectuată în termen de 15 zile de la data primirii actului de către auto­ritatea de co­ntrol.[5]

Aprecierea oportunităţii emiterii actului sau a modului în care se are în ve­de­re soluţionarea problemei este lăsată la discre­ţia autorităţii centrale care intervine în controlul administrativ asupra activităţii organelor administraţiei publice locale. As­t­fel criteriile de oportunitate ce pot determina autoritatea cen­trală să modifice sau să revoce actul emis de autoritatea locală, pot contribui la alegerea căii celei mai eficiente de realizare a scopului urmărit, la alegerea timpului sau momentului emi­terii actului, la atragerea resurselor materiale, financiare, umane şi alte resur­se, la eficienţa termenelor de executare etc. In funcţiile autorităţilor administ­ra­ţi­ei publice centrale de specialitate pe lângă controlul actelor emise intră şi su­pra­ve­­gherea îndeplinirii întocmai şi la timp a atribuţiilor delegate. Se poate întâ­m­p­la că autorităţile publice locale având compe­tenţa de a soluţiona anumite prob­le­me din diverse motive nu-şi onorează obligaţiunile, iar actele care urmează a fi emi­se se emit cu întârziere sau nu se emit în genere. In asemenea cazuri auto­ri­ta­tea centrală sesizează autoritatea locală responsabilă de executarea atribuţiilor co­ncrete şi îi solicită executarea atri­buţiilor avertizând-o despre necesitatea re­s­pe­c­tării cerinţelor legale. însă în cazul în care autoritatea locală şi după avertis­me­n­tul subiectului controlului inactivează autoritatea centrală respectivă poate emite actul respectiv în locul autorităţii inca­pabile de a lua decizia.[6]

În toate cazurile de modificare, revocare sau emitere a unui act în locul auto­ri­tăţilor locale, subiectul controlului de opor­tunitate notifică decizia sa autorităţii administraţiei publice lo­cale în termen de 5 zile de la data adoptării.

La depistarea încălcărilor, organele de control iau toate mă­surile necesare, ad­mise de lege, pentru înlăturarea abaterilor de la normele legale, în limitele co­m­petenţelor lor, iau decizii prin care aplică sancţiuni, sesizează organele de cerce­ta­re pe­nală şi de anchetă penală în cazul constatării elementelor de infracţiune, iau şi alte măsuri prin care influenţează restabilirea ordinii de drept.

Organele de control nu pot aplica direct sancţiuni dis­ciplinare funcţionarilor pu­blici sau persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul autorităţilor admi­ni­s­t­raţiei publice locale. Ele prezintă rapoarte persoanelor ierarhic superioa­re, în ca­re se arată încălcările admise de persoanele concre­te. La rândul lor, per­so­a­ne­le ierarhic superioare sunt obli­gate să ia toate măsurile de influenţă asupra ace­s­tora din urmă, inclusiv concedierea din serviciu. De regulă astfel de rapoarte tre­buie să fie transmise primarului sau după caz preşedintelui raionului. în cazul în care cel vinovat de în­călcare este primarul sau preşedintele raionului, raportul se adresează consiliului local sau raional, care pot lua măsuri de constrângere asu­pra lor. Pentru unele categorii de încălcări legislaţia permite sanc­ţionarea di­re­ctă a cetăţenilor, funcţionarilor publici şi persoa­nelor cu funcţii de răspundere de către organele de control în cazul comiterii unor contravenţii administrative. La acestea se referă direct Codul cu privire la contravenţiile administrative care împuterniceşte organele de poliţie, organele de protecţie a mediului, organele vamale, organele financiar-fiscale etc., să aplice sancţiuni administrative persoa­ne­lor pentru abaterile administrative.[7]

În cazul în care subiectul controlului a intervenit iar auto­rităţile publice lo­ca­le nu sânt de acord cu o astfel de interven­ţie, acestea din urmă pot da exp­li­ca­ţi­ile de rigoare şi insista asupra soluţiilor oferite de ele. Totuşi dacă decizia a fost lua­tă de către subiectul controlului de oportunitate, iar autori­tatea admi­ni­s­t­ra­ţiei publice locale nu este de acord cu astfel de decizie şi consideră că aceasta este ilegală, ultima este în drept să atace decizia în instanţa de contencios ad­mi­nistrativ în termen de 30 de zile de la data notificării, încunoştinţând de înda­tă subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia.[8]

În instanţa de contencios administrativ autoritatea ad­ministraţiei publice lo­ca­le poate cere suspendarea de ur­genţă a deciziei subiectului controlului de opo­r­tunitate sau adoptarea altor măsuri provizorii, dacă există perico­lul unor pa­gu­be iminente. Despre măsurile solicitate in­stanţei de contencios administrativ, auto­ritatea administraţiei publice locale comunică imediat subiectului contro­lu­lui de oportunitate care a emis decizia. Această acţiune despre suspendarea ac­tu­lui administrativ sau dis­punerea unor alte măsuri provizorii de asigurare este emi­să de instanţa de contencios administrativ după audierea părţilor vi­zate în termen de 3 zile de la primirea cererii.

În concluzie, problema cu care se confruntă autorităţile publice la reali­zarea controlului de oportunitate este lipsa unei proceduri le­gale detaliate de exercitare a unui astfel de control, prin urmare acesta nu este popularizat devenind astfel un co­ntrol declarativ formal. În ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale cel san­c­ţio­nat va putea reacţiona la acestea în conformitate cu prevederile Codului cu pri­vi­re la contravenţiile administrative.

Varietatea tezelor cu privire la controlul administrativ cunoscute în spaţiul euro­pean, deseori ne pune în dificultate. În doctrina franceză constatăm că aceste con­diţii au fost abordate din perspective diferite: cea a teoriei nulităţii actelor ad­mi­nistrative[9] (a sancţiunilor nerespectării principiului legalităţii), cea a conten­ci­o­sului administrativ[10] (deci a controlului), inclusiv pentru exces de putere, cea a prezentării propriu-zise a condiţiilor de valabilitate a actului administrativ[11] şi cea care presupune o combinaţie între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a sa­n­c­ţi­unilor nerespectării acestora. Fără a intra în detalii, reţinem că teoria actului ad­mi­nistrativ având ca punct de plecare sensul formal-material al noţiunii, a agreat definiţia potrivit căreia această formă juridică a activităţii autorităţii publice co­n­s­tă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul prin­ci­pal de legalitate al instanţelor judecătoreşti. O primă posibilitate de abordare a co­n­diţiilor de legalitate a actului administrativ ar fi aceea bazată pe fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptării şi executării actelor administ­rati­ve) şi realizată printr-o inventariere riguroasă a aspectelor legate de acestea.

Uneori, condiţiile de legalitate a actului administrativ sunt abordate cu ocazia prezentării cazurilor de nulitate a acestuia, considerându-se că examinarea acestor condiţii înseamnă, practic, analiza cauzei nulităţii. Alteori, atât condiţiile de lega­li­tate a actului administrativ, cât şi consecinţele nerespectării acestora sunt cerce­ta­te din perspectiva controlului legalităţii actului, a căilor de atac împotriva ace­s­tuia şi a soluţiilor date instanţele judecătoreşti.

Plecând de la teza, exprimată în literatura de specialitate, în sensul că, de fapt, co­n­diţiile de valabilitate a actelor administrative nu sunt altceva decât aspectele unei singure condiţii ,,care se exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”[12] şi susţinând teza potrivit căreia ele­mentul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea acestuia, vom exprima condiţiile de legalitate a actului administrativ din pers­pec­ti­va raportului stat de drept - principiul legalităţii.

Doctrina românească a abordat şi ea, diferite teorii privind condiţiile de lega­li­tate a actului administrativ. În perioada interbelică, P.Negulescu a analizat con­di­ţiile de valabilitate a actului administrativ în cadrul teoriei nulităţii, cu accent pe sancţiunile nerespectării principiului legalităţii, iar C.G.Rarincescu s-a aplecat asupra cercetării cauzelor de ilegalitate a actului administrativ. În perioada post­be­lică, M.Anghene a distins ca fiind condiţii de valabilitate a actului administrativ între: competenţa organului administraţiei de stat, respectarea textului legii şi a scopului urmărit de legiuitor, respectarea formei şi procedurii stabilite de lege. T.Drăganu preciza, referindu-se la condiţiile de valabilitate a actelor de drept ad­mi­nistrativ, că acestea ,,nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure con­di­ţii, care se exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dis­po­zi­ţi­ilor legale în vigoare”.[13]

Pe măsura lărgirii şi diversificării preocupărilor cercetătorilor din acest dome­niu atât din ţară, cât şi din străinătate privind condiţiile de legalitate a actului ad­mi­nistrativ, varietatea condiţiilor de legalitate, faptul că de multe ori ele sunt pre­vă­zute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care ace­sta face parte, i-a  determinat pe mulţi autori de drept administrativ să anali­ze­ze tipurile condiţiilor de legalitate. R.Ionescu analizează următoarele condiţii tip de legalitate: a) actul administrativ să fie emis în baza şi în executarea legii; b) ac­tul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sunt su­perioare organului administrativ emitent; c) actul administrativ să fie emis de or­ga­nul administrativ numai în limitele competenţei sale; d) actul administrativ să fie conform scopului legii,ca şi al celorlalte acte normative ale organelor supe­ri­o­a­re organului administrativ emitent; e) actul administrativ să respecte cerinţele le­ga­le referitoare la forma sa; f) actul administrativ să fie oportun.[14]

Altă idee susţine cercetătorul român I.Iovănaş, trecând la condiţii de ,,vala­bi­li­tate” a actului administrativ: 1) actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei sale; 2) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă majoră superioară; 3) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege şi 4) oportunitatea este înţeleasă ca o condiţie de valabilitate de sine stătătoare ca­re poate fi: a) momentul în care este adoptat un act normativ; b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ; c) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi cultură; e) conformitatea actului ad­ministrativ cu scopul legii. R.N.Petrescu enumără ca fiind condiţii de valabi­li­ta­te a actului administrativ: actul să fie emis de organul competent şi în limitele co­m­petenţei sale; să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege; din punct de ve­dere al conţinutului să nu contravină cu Constituţia, legile şi celelalte acte nor­ma­tive în vigoare; să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege.[15]

Analizând aceste cercetări, suntem convinşi că, condiţiile generale de lega­li­ta­te a actului administrativ, la toţi aceşti autori ţin de: respectarea principiului sup­re­maţiei Constituţiei în emiterea actului administrativ; respectarea principiului le­ga­lităţii în adoptarea actului administrativ, forma actului administrativ şi proce­du­ra emiterii să fie cele prevăzute de lege. În aceiaşi ordine de idei, legalitatea  este expresia preocupării pentru ordine, imparţialitate şi securitate juridică pe care tre­buie să le asigure autorităţile publice prin actele lor administrative. Autorii de drept administrativ examinează tipuri ale condiţiilor de legalitate, fiind toţi de acord cu necesitatea legalităţii actului administrativ, legalitatea fiind considerată elementul central al regimului juridic al actelor administrative.

Aceasta întrucât, principiul legalităţii exprimă ansamblul ierarhic şi complex al normelor constituţionale, legislative, reglementare, uneori jurisprudenţiale, sau co­nvenţii internaţionale în cadrul căruia funcţionează exigenţa conformităţii nor­mei inferioare cu cea superioară ei. De regulă, autorii de drept administrativ co­na­ţionali, cercetează principiul legalităţii, în raport cu flexibilitatea acţiunii admi­ni­s­t­rative, precum şi cu limitele obligaţiei de legalitate, uneori atingând tangenţial şi problema sancţiunilor nerespectării principiului legalităţii.[16] În mare parte, ei sus­ţin că, controlul administrativ asupra activităţii autorităţilor publi­ce locale ce se re­feră la exercitarea atribuţiilor proprii este în esenţă un control de legalitate, ca­re se exercită în cadrul sis­temului administraţiei publice. Controlul de legalitate se exer­cită de către autorităţile administraţiei publice centrale asupra actelor auto­rităţilor administraţiei publice locale şi are drept scop asigurarea legalităţii în teritoriile administrate de auto­rităţile controlate. O altă categorie de specia­lişti, fac analiza acestei chestiuni doar cu ocazia examinării în concret a con­di­ţi­i­lor de valabilitate a actului administrativ. Noi suntem ferm convinşi că, studiul principiului legalităţii în raport cu sursele şi cu limitele sale pare să răspundă mai bine exigenţelor statului de drept, precum şi stadiului de evoluţie al dre­ptu­lui administrativ.

De organizarea controlului legalităţii actelor autorităţilor administraţiei pub­li­ce locale este responsabil Ministerului Administraţiei Publice Locale, care exer­ci­tă controlul prin in­termediul structurilor proprii sau prin intermediul direcţiilor teritoriale din subordine.

In cadrul controlului de legalitate verificarea actelor emi­se de organele ad­mi­nistraţiei publice locale se realizează din punct de vedere al respectării le­ga­li­tă­ţii, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operaţiuni administrative de căt­re serviciul specializat din cadrul aparatului de lucru al direcţiei teritoriale a Mi­ni­sterului Administraţiei Publice Locale, ope­raţiuni ce vizează conformitatea no­r­melor juridice cuprinse în actele administrative controlate, cu prevederile legale în ma­terie. Astfel de operaţiuni stau la baza exprimării punctului de vedere al di­re­cţiei teritoriale cu privire la aprecierea legalităţii actului administrativ cont­ro­lat. Controlul administrativ de legalitate se exercită din oficiu şi la cererea auto­ri­tăţilor administraţiei publice locale, pre­cum şi a persoanelor fizice şi juridice interesate. Controlul administrativ de legalitate include controlul obligatoriu şi co­n­trolul facultativ.[17]

Controlului obligatoriu sânt supuse următoarele acte ale autorităţilor admini­s­t­raţiei publice locale:

1. a) deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi şi al doilea;
2. b) actele normative ale primarului, ale preşedintelui raionului şi ale pre­to­ru­lui;
3. c) actele privind organizarea licitaţiilor şi actele privind atribuirea de tere­nuri;
4. d) actele de angajare şi cele de eliberare a personalului administraţiei publice locale;
5. e) actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întâi şi de peste 300 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;
6. f) actele emise în exercitarea unei atribuţii delegate de stat autorităţilor admi­ni­straţiei publice locale.[18]

Conform art.64, alin.(2) a Legii administraţiei publice locale în care se me­n­ţi­onează că o copie de pe orice act a deciziilor consiliilor locale de nivelul întâi şi al doilea se expediază obligatoriu, din contul emitentului, direcţiei teritoriale co­n­trol administrativ în termen de 5 zile de la semnarea actului. Responsabil de ace­astă obligaţie este secretarul consiliului, care transmite, de asemenea, subie­c­tului controlului administrativ procesul-verbal al fiecărei şedinţe a consiliului în te­rmen de 15 zile de la şedinţă.[19]

Controlul administrativ obligatoriu este exercitat de direc­ţiile teritoriale ale Mi­nisterului Administraţiei Publice Locale, care au următoarele împuterniciri:

• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al deciziilor con­si­liilor locale de nivelul întâi şi ale celor de nivelul al doilea;
• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al actelor nor­ma­tive emise de către primar, preşedintele raionului şi pretor;
• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al actelor privind or­ga­nizarea tuturor licitaţiilor şi actelor de atribuire a terenurilor;
• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al actelor de an­ga­jare şi actelor de eliberare a personalu­lui administraţiei publice locale;
• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al dispoziţiilor ce ţin de cheltuieli sau angajamente fi­nanciare de cel puţin 30000 lei în unitatea ad­mi­nistrativ-teritorială de nivelul întîi şi de cel puţin 300000 lei în unitatea de ni­ve­lul al doilea;
• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al actelor emise în exercitarea unei atribuţii delegate de stat autorităţilor administraţiei publice lo­cale;
• să exercite sub aspectul legalităţii controlul obligatoriu al oricărui act ad­mi­nistrativ (decizie, dispoziţie), solicitat de către consilier (-eri), secretar, pri­mar, persoane fizice sau juridice, precum şi în alte cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare.[20]

Controlul facultativ poate fi exercitat de către direcţiile te­ritoriale ale Mi­ni­s­te­rului Administraţiei Publice Locale, asu­pra oricărui act administrativ care nu fa­ce obiectul controlului obligatoriu. Actele controlului facultativ sânt supuse co­n­trolu­lui în dependenţă de interesele pe care le urmăreşte a le proteja direcţiile te­ri­toriale, de solicitările persoanelor fizice şi juridi­ce precum şi de alte împrejurări subiective şi obiective.

Până la data de 10 a fiecărei luni, secretarul consiliului transmite direcţiei te­ri­toriale control administrativ lista actelor emise de primar sau de preşedintele rai­onului în luna precedentă.

Direcţia teritorială control administrativ poate supune controlului legalităţii ori­ce act care nu constituie obiectul unui control obligatoriu în termen de 30 de zi­le de la data primirii listei menţionate.

În opinia noastră, remodelarea sferei condiţiilor generale de legalitate, pre­cum şi a celei a condiţiilor specifice de legalitate ne-ar îngădui astfel o mai efi­ci­en­tă monitorizare a activităţii autorităţii publice, fără a transforma dreptul ad­mi­nistrativ într-un pilon de rezistenţă în calea performanţei publice ci într-unul al în­crederii şi al securităţii juridice şi sociale. În acest sens, propunem o mărire a sfe­rei condiţiilor de legalitate a actului administrativ, în sensul ca în categoria co­n­diţiilor generale de legalitate să avem în vedere: actul administrativ să fie emis cu respectarea supremaţiei Constituţiei, actul administrativ să fie emis în con­for­mi­tate cu litera şi spiritul legilor; în condiţiile în care există neconcordanţe între pa­ctele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Repu­b­lica Moldova este parte, şi legile interne, actul administrativ să fie emis în baza re­glementărilor internaţionale care au prioritate, cu excepţia cazului în care Con­s­tituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile; actul să fie emis pe ba­za tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; actul să fie emis de organul administrativ numai în limi­te­le competenţei sale; actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.

În concluzie, actul administrativ emis trebuie să fie conform interesului pub­lic ocrotit de lege, să fie necesar într-o societate democratică, să fie proporţional cu situaţia care a determinat emiterea lui şi să nu fie discriminatoriu. 

Întru realizarea noilor prevederi ale Legii nr.436/2006 privind administraţia publică locală, Guvernul instituie prin Hotărârea nr.1060/2006 direcţiile terito­ri­a­le control admini­strativ ale Ministerului Administraţiei Publice Locale, se­diile acestora fiind plasate în oraşele reşedinţă în care îşi desfăşoară activitatea. De menţionat este că aceste direcţii teritoriale n-au fost instituite în conformitate cu structura administrativ-teritorială, ci potrivit principiului regionalizării, care inc­lu­de în raza de deservire a acestora mai multe raioane.[21]

Direcţiile teritoriale se organizează şi funcţionează ca subdiviziuni ale Mi­ni­sterului Administraţiei Publice Loca­le, desconcentrate în teritoriu şi au meni­rea să reprezinte şi să apere interesele naţionale în teritoriu, precum şi să în­dep­li­nească prerogativele acordate de legislaţie în ceea ce priveşte controlul asupra legalităţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi şi de ni­velul al doilea pe teritoriul în care acestea au fost instituite şi îşi desfăşoară ac­tivitatea. In acest scop direcţiile teritoriale sânt chemate să contribuie la rea­li­za­rea strategiei şi obiectivelor cuprinse în programul de activitate al Minis­te­ru­lui Admini­straţiei Publice Locale în teritoriul unde îşi desfăşoară ac­tivitatea.

După adoptarea sau emiterea actului administrativ ce face obiectul contro­lu­lui obligatoriu, copia acestuia se remite di­recţiei teritoriale a Ministerului Admi­ni­straţiei Publice Locale. Copia actului se remite obligatoriu din contul emiten­tu­lui în termen de 5 zile de la semnarea lui. Responsabil de remiterea actului este se­cretarul consiliului, care transmite, de aseme­nea direcţiei teritoriale şi procesul verbal al fiecărei şedinţe a consiliului.  Procesul verbal se remite în termen de 15 zi­le de la şedinţă. După transmiterea actelor ce fac obiectul controlului obli­gatoriu secretarul consiliului până la data de 10 a fiecărei luni, transmite direcţiei teritoriale a Ministerului Administraţiei Publice Locale lista actelor adoptate de primar sau de preşe­dintele raionului pentru luna precedentă. Actele cuprinse în listele transmise pot constitui obiectul controlului obligato­riu al direcţiei teri­to­ri­ale şi se supun controlului legalităţii în termen de 30 de zile de la data primirii listei de către direcţia teritorială.[22]

Controlul legalităţii actelor administraţiei publice locale poate fi exercitat şi la cererea autorităţilor publice locale. Ast­fel, consiliile locale de nivelul întâi şi doi pot solicita direcţiei teritoriale să verifice legalitatea oricărui act adoptat de auto­ri­tatea executivă în cazul în care consideră că acesta este ilegal. De asemenea primarul, preşedintele raionului sau secretarul consiliului local în cazul în care co­nsideră că decizia consiliu­lui local este ilegală, pot solicita direcţiei teritoriale efectuarea unui control al legalităţii.

Solicitarea controlului se efectuează printr-o cerere adresată direcţiei teritoria­le, care se depune în termen de 30 de zile de la data emiterii actului. Cererea tre­buie să fie argumentată şi să conţină trimiteri la prevederile actelor legislative şi normative ce se consideră a fi încălcate prin emiterea actului administra­tiv de că­t­re autoritatea administraţiei publice locale.

Direcţia teritorială a Ministerului Administraţiei Publice Locale este obligată să examineze cererea şi în termen de 30 de zile de la primirea ei, va lua decizia pri­vind declanşarea proce­durii de control conform legislaţiei sau va respinge cererea cu indicarea motivelor şi încunoştinţarea solicitantului.[23]

Direcţia teritorială a Ministerului Administraţiei Publice Locale, poate su­pu­ne controlului legalităţii actele autorităţi­lor administraţiei publice locale la ce­re­rea persoanelor fizice şi juridice care se consideră vătămate într-un drept al său pre­văzut de lege printr-un act administrativ emis de autorităţile administraţiei pu­b­lice locale. Adresarea persoanelor vătămate se depune la direcţia teritorială în te­rmen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului şi conţine tri­miteri la prevederile legislaţiei pe care petentul consideră că au fost în­călcate.

Direcţia teritorială a Ministerului Administraţiei Publice Locale, în acest caz va proceda similar adresărilor autorităţilor administraţiei publice locale. In cazul re­fuzului de a declanşa controlul petentul nu este lipsit de dreptul de a sesiza di­rect în instanţa de contencios administrativ pentru a-şi soluţiona problema.

După primirea actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale di­re­cţia teritorială le supune controlului de le­galitate. In cadrul acestei proceduri fu­n­cţionarii direcţiei te­ritoriale pot solicita autorităţii administraţiei publice fu­r­nizarea, copiilor tuturor documentelor şi alte informaţii necesare, să audieze fac­to­rii de decizie, persoanele fizice, reprezentanţii persoanelor juridice, cerându-le explicaţii asupra circumstan­ţelor ce prezintă interes pentru obiectivitatea şi pleni­tu­dinea controlului administrativ. In cadrul exercitării controlului au­torităţile ad­mi­nistraţiei publice locale şi funcţionarii acestora sânt obligaţi să permită accesul în clădirile lor şi ale subdivizi­unilor, să răspundă la întrebări, să dea explicaţii şi să prezinte documente la solicitarea funcţionarilor subiectului controlului admi­ni­strativ.[24]

In timpul exercitării controlului funcţionarii direcţiei teri­toriale nu pot da or­di­ne directe funcţionarilor administraţiei publice locale. Orice solicitare a docu­me­ntelor trebuie să fie adresată autorităţii locale vizate, iar transmiterea lor va fi efec­tuată de secretarul consiliului în termen de 10 zile de la solici­tare. In cazul în care în cadrul exercitării controlului de lega­litate se depistează elemente compo­ne­nte ale unei infracţiuni direcţia teritorială este obligată să sesizeze organele de drept informând despre acest fapt şi Ministerului Administraţiei Pu­blice Locale.

Dacă direcţia teritorială în cadrul exercitării controlului de legalitate ajunge la concluzia că un act emis de autoritatea ad­ministraţiei publice locale este ilegal, no­tifică despre aceasta autorităţii locale emitente, solicitându-i modificarea sau ab­ro­garea actului ilegal. Notificarea direcţiei teritoriale este expusă în formă de se­si­zare, care se face în termen de 30 de zile de la data primirii copiei actului sau a ultimului document, ori a unei informaţii suplimentare, necesare constatării le­ga­lităţii actului.

Autoritatea locală notificată de direcţia teritorială este obli­gată să modifice sau să abroge actul contestat în termen de 30 de zile de la data primirii sesizării. în cazul în care o astfel de obligaţie revine consiliilor locale acestea examinează se­sizarea direcţiei teritoriale la şedinţa următoare după primirea sesizării. în cad­rul examinării actului contestat autoritatea pu­blică locală, ori este de acord cu ob­i­ecţiile direcţiei teritoriale şi modifică sau abrogă actul, ori respinge argumentele direcţiei teritoriale şi îşi menţine poziţia.[25]

În cazul în care autoritatea locală emitentă şi-a menţinut poziţia sau nu a re­e­xa­minat actul contestat în termenul stabilit, direcţia teritorială poate sesiza ins­ta­n­ţa de contencios admi­nistrativ în termen de 30 de zile de la data primirii noti­fi­cării refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestat, iar în cazul în care autoritatea locală emitentă nu a luat nici o atitu­dine - în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului în cauză.

Declanşarea exercitării controlului de legalitate de către direcţia teritorială nu conduce la întreruperea efectelor juridi­ce a actelor administrative supuse con­t­rolului, acestea putând fi executate fără restricţii. Intrarea în vigoare a actelor ad­­ministraţiei publice locale nu este condiţionată de controlul legalităţii lor nici măcar în cazul în care controlul legalităţii lor este obligatoriu, fapt ce poate ge­ne­ra un şir de probleme, ce ţin în special de provocarea unor daune atât per­so­a­ne­lor fizice şi juridice, cât şi interesului public, daune rezultate din emiterea ac­telor ilegale. Dacă persoanele fizice şi juridice pot reacţiona direct la încălcarea drepturilor lor, atunci in­teresele statului sunt apărate doar de direcţiile teri­to­ri­a­le. In asemenea situaţii utilizând procedura de control existentă actele admini­st­ra­tive emise de autorităţile administraţiei pu­blice locale pot fi executate într-o anumită perioadă de timp, iar cele individuale pot fi şi consumate. Pentru preîn­tâ­mpinarea unor astfel de situaţii, direcţia teri­torială a Ministerului Admini­st­ra­ţi­ei Publice Locale, în cazul în care consideră că actul poate avea consecinţe gra­ve şi în scopul prevenirii unei pagube iminente, aceasta va putea omite procedura prealabilă şi imediat după primirea actului pe care îl consideră ilegal, va sesiza di­rect instanţa de contencios admi­nistrativ, anunţând imediat autoritatea locală emi­tentă. Odată cu sesizarea instanţei de contencios administrativ, direcţia teri­to­ri­a­lă a Ministerului Administraţiei Publice Locale, poate cere acesteia suspendarea ac­tului contestat sau dispunerea unor alte măsuri provizorii de asigurare.

În astfel de situaţii instanţa de contencios administrativ în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide asupra sus­pendării actului şi/sau dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate de direcţia teritorială a Ministerului Administraţiei Pu­blice Locale după audierea părţilor vizate.

Examinarea în fond a actelor administraţiei publice locale solicitate cu con­t­ro­lul legalităţii în faţa instanţei de contencios administrativ se efectuează potrivit pre­vederilor legii conten­ciosului administrativ şi a altor acte normative.[26]

În concluzie, efectuarea controlului este un proces minuţios şi responsabil, de care depinde calitatea şi eficienţa unei asemenea activităţi. Pentru a nu admi­te diverse practici şi modalităţi în efectuarea controlului, se stabilesc anumite re­guli recomandări, de care trebuie să ţină cont cel care organizează şi efec­tu­e­a­ză controlul. Controlul administrativ apare ca un element necesar, impus de stat asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale pentru a îmbunătăţi calitatea activităţii acestora şi nu în scopul de a limita această activitate sau de a face abuz.

Bibliografie

Codul cu privire la contravenţiile administrative

Legea Republicii Moldova privind administraţia publică locală, nr.436-XVI din 21 decembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35/ 116 din 9 martie 2007.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direcţiile teritoriale de control administrativ ale Ministerului Administraţiei Publice locale, nr.1060 din 14 septembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.150-152/1145 din 22 septembrie 2006.

Apostol-Tofan D. Legalitatea actelor administrative. - Bucureşti: ALL Beck,1999.

Creangă I. Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Prob­le­me şi soluţii. - Chişinău: Bons Ofices, 2006.

Drăganu T. Actele de drept administrativ. - Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1989.

Iorgovan A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei de stat. - Bucureşti: Ne­mi­ra, 1989.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol.II. ed.a III-a. - Bucureşti: ALL Beck, 2002.

Lazăr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept com­pa­rat. - Bucureşti: ALL Beck, 2004.

Moreau J. Droit administratif. - Paris: Presses Universitaires de France, 1989.

Negulescu P. Tratat de drept administrativ. - Iaşi: Polirom, 1996.

Preda M. Tratat elementar de drept administrativ român. - Bucureşti: Lumina Lex, 1996.

Prisăcaru V. Tratat de drept administrativ român. Partea generală. ed. a III-a. – Bu­cureşti: Lumina Lex, 2002.

Rivero J., Waline J. Droit administratif. 16-e ed. - Paris: Dalloz, 1996.

Tarhon V. Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi cont­ro­lul jurisdicţional indirect al legalităţii actelor administrative. - Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1967.

Teodorescu A. O nouă concepţie a actelor de Guvernământ. Teoria legalităţii. – Bu­cureşti, 1989.

Zubco V., Pascari A., Creţu Gh. Contenciosul administrativ. - Chişinău: Car­ti­er, 2004.

[1] Negulescu P. Tratat de drept administrativ. - Iaşi: Polirom, 1996, p.48.

[2] Iorgovan A. Drept administrative şi ştiinţa administraţiei de stat. - Bucureşti: Nemira, 1989, p.59

[3] Teodorescu A. O nouă concepţiune a Actelor de Guvernământ. Teoria legalităţii. - Bucureşti, 1989, p.34.

[4] Apostol-Tofan D. Legalitatea actelor administrative. - Bucureşti: ALL Beck, 1999, p.210

[5] Creangă I. Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Probleme şi soluţii. – Chi­şinău: Bons Offices, 2006, p.27

[6] Tarhon V. Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi controlul juris­dic­ţi­o­nal indirect al legalităţii actelor administrative. - Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1967, p.115.

[7] Codul cu privire la contravenţiile administrative

[8] Zubco V., Pascari A., Creţu Gh. Contenciosul administrativ, - Chişinău: Cartier, 2004, p.12.

[9] Lazăr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat. – Bucureşti: ALL Beck, 2004, p.94

[10] Rivero J., Waline J. Droit administratif, 16-e ed. - Paris: Dalloz, 1996, p.98.

[11] Moreau J.  Droit administratif. Presses Universitaires de France. - Paris, 1989, p.200.

[12] Drăganu T. Actele de drept administrativ. - Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1989, p.107.

[13] Prisacaru V. Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. III-a. - Bucureşti: Lu­mi­na Lex, 2002, p.122.

[14] Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a III-a. - Bucureşti: ALL Beck, 2002, p.48.

[15] Ibidem, p.62.

[16] Zubco V., Pascari A., Creţu Gh. Contenciosul administrativ, - Chişinău: Cartier, 2004, p.13.

[17] Lazăr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat. – Bucureşti: ALL Beck, 2004, p.95.

[18] Creangă I. Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Probleme şi soluţii. - Chişinău: Bons Offices, 2006, p.31.

[19] Legea Republicii Moldova privind administraţia publică locală, nr.436-XVI din 28 decembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35/116 din 9 martie 2007, art.64 alin.(2)

[20] Lazăr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat. – Bucureşti: ALL Beck, 2004, p.95.

[21] Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direcţiile teritoriale de control admi­ni­s­trativ ale Ministerului Administraţiei Publice Locale, nr.1060 din 14 iunie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.150-152/1145 din 22 septembrie 2006, pct.1.

[22] Preda M. Tratat elementar de drept administrativ român. - Bucureşti: Lumina Lex, 1996, p.142.

[23] Creangă I. Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Probleme şi soluţii. - Chişinău: Bons Ofices, 2006, p.33.

[24] Zubco V., Pascari A., Creţu Gh. Contenciosul administrativ. - Chişinău: Cartier, 2004, p.15.

[25] Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direcţiile teritoriale de control admi­ni­s­trativ ale Ministerului Administraţiei Publice Locale, nr.1060 din 14 septembrie 2006. // Mo­ni­torul  Oficial al Republicii Moldova nr.150-152/1145 din 22 septembrie 2006, pct.5.

[26] Ibidem, pct.8.