1.1. Etimologic cuvântul „contencios” provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română modernă[1]. La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo” (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acţiunea de a reclama, de a cere cu insistenţă, de a susţine sau de a pretinde[2], de unde şi derivatele sale substantivale - de dispută sau luptă („contentio”) - şi adjectivale - încăpăţânat, dârz, certăreţ („contentiōsus”).
În limba franceză cuvântul „contentieux” desemnează o împrejurare o situaţie sau un ansamblu de probleme puse în discuţie, discutabile sau litigioase[3], formând obiectul unui proces, aceeaşi semnificaţie având-o şi în limba română contemporană[4].
În terminologia juridică română din veacul XIX şi până în prima jumătate a secolului XX noţiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz, ca urmare a evoluţiei legislative din ţara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă şi judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administraţiei”, pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecinţă a modificărilor legislative de după anul 1989.
1.2. Sensurile juridice ale noţiunii de contencios vizează două planuri principale.
Pe planul dreptului material noţiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părţi şi care nu poate fi soluţionat, în caz de neînţelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfăşurat în faţa unui organ de jurisdicţie competent[5].
Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaţii.
În primul rând, în sens funcţional desemnează activitatea de soluţionare propriu-zisă printr-o procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar faţă de care susţine, în contradictoriu, că legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate[6]. Acest sens este în opoziţie cu procedura necontencioasă (necontradictorie) care urmăreşte realizarea unui drept sau interes neîncălcat, dar şi neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective.
În al doilea rând. în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guvernează soluţionarea litigiilor dintre părţile aflate în conflictul respectiv[7].
În al treilea sens, instituţional-organic prin contencios se înţelege autoritatea sau organul de jurisdicţie competent, anume investit cu soluţionarea unor asemenea litigii sau conflicte.
În acest sens, dar cu o semnificaţie aparte, interesând mai puţin studiul nostru, prin contencios înţelegem serviciul funcţional din cadrul unei instituţii sau societăţi comerciale având ca principală atribuţie promovarea şi apărarea juridică a drepturilor şi intereselor respectivelor organizaţii, precum şi acordarea asistenţei juridice de specialitate acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în faţa organelor de jurisdicţie în cazul litigiilor în care sunt implicate[8]. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios şi juridic atât în cadrul autorităţilor publice cât şi în sectorul public şi privat al economiei.
Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm:
- după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituţional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.;
- după autoritatea în faţa căreia se derulează soluţionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competenţa instanţelor judecătoreşti, şi contencios jurisdicţional, de competenţa unor instanţe administrative ori de altă natură cu totul specială;
- după natura părţilor implicate şi a efectelor soluţiei pronunţate, contenciosul poate fi intern sau internaţional.
1.3. Evoluţia istorică a noţiunii de contencios administrativ în legislaţia română.
Pentru o mai corectă înţelegere a evoluţiei şi sensurilor noţiunilor de contencios administrativ este necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată pe criteriul concordanţei[9] juridice dintre sensul formal cu cel material al noţiunii.
În acest sens contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autorităţile administraţiei publice având ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanţilor soluţionate de către instanţele judecătoreşti (tribunale) administrative având competenţa specială necesară.
Această definiţie relevă caracteristicile tipice ale contenciosului şi anume:
- părţile litigiului sunt particularii şi autorităţile executive;
- obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele şi faptele) administrative;
- cauza acţiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;
- competenţa litigiului revine instanţelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale.
Să analizăm sumar, prin raportarea la această definiţie, evoluţia şi caracteristicile contenciosului administrativ român.
Prima etapă (caracterizată prin existenţa Consiliului de Stat - 1864-1866) este cea a contenciosului în anulare revenind unui tribunal administrativ creat în baza legii organice şi dispunând şi de competenţe speciale[10], după modulul francez.
Cea de-a doua etapă (1866-1905) este caracterizată prin contenciosul în despăgubire bazat pe dreptul comun şi încredinţat instanţelor civile ca un caz particular de răspundere delictuală[11] având drept cauză a prejudiciului actul administrativ iar ca pârât obligat autoritatea executivă, sistem de inspiraţie anglo-saxonă.
Cea de-a treia etapă (1905-1910) vizează contenciosul în anulare încredinţat secţiei de specialitate a instanţei supreme de justiţie.
Cea de-a patra perioadă (1910-1912) este cea a contenciosului în despăgubire (daune) încredinţat tribunalelor de drept comun, ulterior investite şi cu un contencios în constatare (1912-1923).
A cincia perioadă (marcată de Constituţia din 1923 şi de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacră controlul de anulare al instanţelor judecătoreşti superioare (Curţile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vătămătoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despăgubiri, recursul fiind de competenţa instanţei supreme.
În acelaşi timp se mai exercită un contencios paralel special în anulare şi obligarea la despăgubiri vizând actele de putere ale autorităţilor locale ce vatămă drepturi subiective - încredinţat instanţelor administrative (comitete de revizuire, devenite curţi administrative).
În sfârşit, există şi contenciosul jurisdicţiilor administrative speciale cu caracter derogator atât prin autoritatea de soluţionare (de exemplu Curtea de Conturi) cât şi prin materia vizată (contabilitatea banilor publici).
A şasea perioadă (1948-1965) caracterizată prin eliminarea contenciosului general ca regulă în sistemul de drept şi instituirea excepţională a contenciosului special în materii anume prevăzute (contravenţionale, electorale, etc.).
A şaptea perioadă (ce a debutat prin Constituţia din 1965 şi Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor administrative ilegale şi în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plină jurisdicţie afectat însă prin numeroase excepţii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.
A opta perioadă marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi de adoptarea actualei Constituţii caracterizat prin:
- instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare şi în obligarea la măsuri executive pentru vătămarea drepturilor subiective precum şi acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plină jurisdicţie;
- încredinţarea competenţelor de soluţionare instanţelor de judecată de drept comun în condiţiile instituirii a două grade de jurisdicţie (inclusiv a unei singure căi de atac);
- existenţa paralelă a contenciosului special al instanţelor judecătoreşti;
- menţinerea jurisdicţiilor administrative speciale în materie de contencios şi controlul judiciar al instanţelor de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar.
Astfel, Legea nr. 29/1990 conferă o semnificaţie aparte noţiunii de contencios administrativ, într-adevăr, dacă în sens material - funcţional prin acesta înţelegem litigiile în care cel puţin una din părţi trebuie să fie o autoritate administrativă (pârâtă)[12], în sens instituţional formal - organic, soluţionarea litigiului revine instanţelor judecătoreşti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanţe speciale, chiar dacă în cadrul lor funcţionează secţii (colegii) specializate[13].
Prin adoptarea Constituţiei lucrurile s-au complicat şi mai mult întrucât cerinţa ca partea pârâtă din litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut[14] fiind înlocuită cu cea de autoritate publică, punând sub semnul întrebării însăşi fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparţine executivului, revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă[15], iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vătămarea poate afecta şi un interes legitim nu numai un drept subiectiv.
Noua şi ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă, dă o definiţie legală contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentând activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice.
Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiţii şi sensuri în care s-a ţinut, mai mult sau mai puţin, seama, de evoluţia legislativă şi constituţională sau de orientările practicii judiciare în materie[16], mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă[17], şi chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente[18] litigiilor de contencios administrativ.
Menţinându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal - procesual ca fiind activitatea instanţei de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluţiona un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, şi vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică şi prin care se urmăreşte recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător[19], acordându-se, după caz, dauna materiale sau/şi morale.
În sens organic - funcţional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanţelor judiciare investite special cu soluţionarea încălcările de lege săvârşite de autorităţi publice prin măsuri şi atitudini administrative vătămătoare.
În lumina acestor considerente vom reţine ca trăsături ale contenciosului administrativ român actual următoarele:
- existenţa litigiului soluţionat de instanţe judecătoreşti de drept comun în temeiul unor prevederi speciale, devenite, în perspectivă, tribunale administrativ – fiscale, respectiv secţii la curţile de apel, inclusiv la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de contencios administrativ şi fiscal;
- cauza litigiului constă în încălcarea legii sau/şi vătămarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (măsură) administrativ(ă) sau atitudine executivă de nesoluţionare în termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitări, inclusiv încălcarea clauzelor contractelor administrative;
- obiectul litigiului îl reprezintă anularea măsurii administrative contestate sau obligarea la o măsură executivă[20], după caz, acordarea de despăgubiri sau/şi de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative;
- una din părţile (participantele) în litigiu este autoarea măsurii contestate având calitatea de autoritate publică ce exercită, în principal sau în secundar, atribuţii de putere executivă ori parte contractantă, având o astfel de calitate într-un contract administrativ.
În sfârşit, obiect al unui litigiu în contencios îl poate forma şi un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziţii publice (art. 80/2 ori Ordonanţa de Urgenţă nr. 60/2001 privind achiziţiile publice).
1.4. Formele (categoriile) de contencios administrativ
Un prim criteriu de clasificare se poate face după obiectul acţiunii, adică după ceea ce se urmăreşte prin exercitarea ei în care sens distingem contenciosul în anulare şi contenciosul în obligare.
Primul este exercitat faţă de un act administrativ urmărindu-se desfiinţarea lui pentru că încalcă legea sau/şi un drept subiectiv sau interes legitim (de pildă, un act de demolare a unei construcţii, de destituire dintr-o funcţie publică) uneori urmărindu-se doar o desfiinţare parţială a actului sau o modificare a acestuia[21], indiferent că se mai cere sau nu şi obligarea autorităţii pârâte la emiterea unei măsuri solicitate sau la plata despăgubirilor[22].
Contenciosul în obligare este acela în care instanţa obligă administraţia la emiterea unui act juridic, adeverinţe, certificat sau orice alt înscris pe care executivul refuză nejustificat să-l elibereze sau nu se pronunţă în termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizând această împrejurare.
Faţă de legea actuală a contenciosului se impune şi precizarea că acţiunea în anulare sau în obligare poate viza şi materia contractelor administrative.
Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face după calea (modalitatea) procesuală de iniţiere a acestuia în contencios pe calea acţiunii directe şi pe calea acţiunii indirecte.
Primul are ca obiect o cerere de chemare în judecată a unei autorităţi publice în scopul anulării unui act administrativ sau obligării la emiterea ori încheierea lui, iar cel de-al doilea (excepţia de ilegalitate)[23] se declanşează incidental într-un litigiu pus în mişcare în faţa justiţiei pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vătămător de drepturi subiective sau interese legitime, însă la un moment dat, într-un asemenea proces, una din părţi sau dintre participanţi invocă în apărarea sa, pentru a combate pretenţiile sau apărările formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazează acesta din urmă.
Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face după sfera de cuprindere şi sistemul legal al acţiunii judiciare în contencios general, întemeiat pe Legea nr. 554/2004, şi un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la actul precitat, vizând situaţii deosebite, de exemplu, în materie electorală, contravenţională, etc.
În sfârşit, după natura încălcării produse distingem contenciosul obiectiv vizând ilegalitatea unui act[24] a cărui anulare se urmăreşte şi contenciosul subiectiv când prin acţiunea judiciară întemeiată pe vătămarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmăreşte, anularea actului indiferent de legalitatea lui.
Precizăm că toate aceste clasificări, ştiinţifice şi didactice, nu sunt incompatibile între ele, deoarece, de exemplu, o acţiune în contencios poate fi introdusă în temeiul Legii nr. 554/2004, urmând anularea actului administrativ sau obligarea la măsuri executive, după cum excepţia de ilegalitate se poate invoca într-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativă sau la un act individual similar, indiferent că a încălcat legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim.
[1] Dicţionar de neologisme, Ediţia a II-a, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p. 179
[2] Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1962, p. 171.
[3] Dictionnaire du français contemporain, Larousse, 1971, p. 287.
[4] Dicţionar explicativ al limbii române, Editura Academiei, Bucureşti, 1975, p. 190.
[5] Dicţionar enciclopedic român, vol. I. Editura Politică, Bucureşti, 1962, p. 775.
[6] Dicţionar de drept procesual civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1983, p. 398.
[7] T.Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168-169;
- Santai, „Noţiunea, definiţia, evoluţia şi formele contenciosului administrativ român”, în „Revista de drept public” nr. 1/2, 1999, p. 15-20
[8] Dicţionar explicativ..., op. cit., p. 190.
[9] Asupra coincidenţei a se vedea aspecte de drept comparat relevate de A. Iorgovan, în Drept administrativ, tratat elementar, vol.II, Editura Hercules, 1993, p. 153.
[10] C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, p. 33.
[11] I. Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997, p. 120.
[12] Menţionăm că în practica judiciară s-a conferit un sens foarte larg noţiunii-de autoritate administrativă incluzând barourile de avocaţi şi Uniunea Avocaţilor din România (dec. nr. 227/22 iunie 1992 a C.S.J.S. cont. adm., în D.C.S.J., 1990-1992, p. 555), Asociaţia Generală a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi (dec .nr. 65/19 ianuarie 1993 a C.S.J.C. cont. adm., în D.C.S.J. 1993, p. 258)
[13] V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Partea Generală, Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 277.
[14] A. Iorgovan, op. cit., p. 238
[15] În mod curios, practica judiciară nu s-a reorientat radical sub regimul noii Constituţii, nerevenind asupra practicii anterioare pentru a exclude administraţiile nepublice de la controlul contencios (a se vedea privitor la Baroul de Avocaţi dec. nr. 1844/22 noiembrie 1996 a C.S.J.S. cont. adm. în C. Crişu, Şt. Crişu, Repertoriu de practică şi literatură juridică 1994-1997, Editura Argessis, 1998, p. 122.
[16] A. Iorgovan, op. cit., p. 153, V. Prisăcaru, op. cit..., p. 122.
[17] Aşa ar fi, de exemplu, atributul prefectului de a ataca în justiţie actele administrative ilegale ale autorităţilor locale conform Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 (art.135/1).
[18] Aşa este cazul excepţiei de ilegalitate a actelor administrative.
[19] T. Drăganu, Introducere in teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168.
[20] Litigiul poate avea şi un alt obiect, dar prin invocarea excepţie de ilegalitate a unei măsuri administrative se tinde la zădărnicirea apărării întemeiate pe ea prin înlăturarea măsurii pe care se bazează.
[21] V. Prisăcaru. op. cit., p. 278.
[22] V. Prisăcaru exclude într-un asemenea caz acordarea de despăgubiri, idem, op. cit. p. 278.
[23] Pentru detalii a se vedea C. Gh. Tarhon, Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi controlul jurisdicţional indirect al legalităţii actelor administrative, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p. 113-224, 286
[24] Actul poate fi şi normativ în optica Instanţei Supreme (dec. nr. 662/16 sept. 1994 a C.S.J.S. cont. adm. în Repertoriu de jurisprudenţă şi doctrină română 1989-1994, vol. I, Editura Argessis, 1995, p. 58 - 59.