Administrație publică

 Necesitatea controlului judecătoresc asupra activităţii executive

În dreptul occidental activitatea executivă realizată de administraţia publică (de stat) este supusă şi unui control jurisdicţional exercitat fie de instanţe jurisdicţionale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative în Franţa), fie de instanţele de drept comun (în Anglia) sau de jurisdicţiile speciale - din cadrul administraţiei publice întâlnite în toate sistemele de drept.

În România în perioada 1866-1925 instanţele judecătoreşti erau competente să soluţioneze litigiile dintre particulari şi administraţie în baza legii ordinare, iar, ulterior, în condiţiile legii speciale, după adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurtă perioadă de timp au funcţionat ca organe jurisdicţionale pentru litigiile de natură administrativă Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) înlocuite, la rândul lor, prin Curţile administrative (prin legea din 27 martie 1936)[1] organe cu o vastă activitate judiciară[2].

Existenţa contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică în doctrina respectivă prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor faţă de abuzurile rezultând din puterea discreţionară a administraţiei publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai dacă cenzurarea activităţii executive, a actelor administrative, în special, se încredinţează spre exercitare nu administraţiei active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluţionarea litigiilor cu administraţia, respectiv unei jurisdicţii, fie instanţă judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie jurisdicţie administrativă specială dispunând de independenţa necesară soluţionării litigiilor respective[3].

Afirmarea necesităţii protejării individului împotriva abuzurilor administraţiei publice, aşa cum o susţin chiar juriştii occidentali, înseamnă implicit recunoaşterea existenţei încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc şi din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor şi intereselor, eventual lezate, în condiţiile deplinei accesibilităţi, formale şi materiale, la jurisdicţia în materie administrativă.

Cu toate acestea instituţia contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii jurişti occidentali întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separaţiei puterilor proclamat în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere, cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independenţă şi de egalitate care trebuie să caracterizeze raporturile dintre ele.

În ţara noastră, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiinţat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicităţii puterii de stat socialiste, în temeiul căruia toate organele statului, inclusiv cele administrative şi judecătoreşti, se subordonează Marii Adunări Naţionale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, în expunerea de motive a decretului precitat se arăta că “nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuţie de către particulari, iar aceştia să mai aibă dreptul să cheme în judecată statul, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o autoritate subordonată”. Prin Decretul nr. 142/1952 se modifică în mod corespunzător şi dispoziţiile art. 120^1,2 ale codului de procedură civilă care consacrau, până atunci, dreptul instanţelor judecătoreşti de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea acţiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se că un atare control se va putea exercita în viitor numai în cazurile expres prevăzute de lege.

În acest sens, practica judiciară, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea că în ţara noastră contenciosul administrativ a încetat să mai existe, a desfiinţat un număr de hotărâri judecătoreşti prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administraţiei de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se că „în lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdicţional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare”[4]. Instanţele de judecată puteau anula actele administrative doar în cazurile expres prevăzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dacă acesta nu era prevăzut expres pentru respectiva categoria de acte, după cum instanţele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administraţiei de stat să emită anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urmă erau îndatorate să le adopte[5].

Acţiunile care tindeau la desfiinţarea actelor administrative se împărţeau în două categorii[6]. În prima categorie intrau acţiunile (plângerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim încălcat de administraţie fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plângerea adresată de contravenientul persoană fizică la instanţa de judecată împotriva încheierii de aplicare a sancţiunii[7]) sau de parchet (procuratură). În a doua categorie intrau acţiunile numite „populare” recunoscute oricărui subiect, chiar dacă cel în cauză nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, întâmpinarea adresată instanţei de judecată împotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil întâmpinarea împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite a erorilor făcute în listele de alegători[8]) calea de atac judiciară fiind recunoscută oricărei persoane fizice, procuratură, organizaţie obştească, etc.

Deşi regula generală instituită era inadmisibilitatea controlului judecătoresc pe cale directă împotriva actelor administrative, totuşi instanţele de judecată s-au considerat întotdeauna competente să verifice pe cale incidentală (prin excepţie) legalitatea unui act administrativ şi a cărui ilegalitate era invocată în cadrul unui litigiu pus în mişcare pentru alte considerente decât legalitatea actului respectiv, dar de a cărei rezolvare depindea, într-un fel sau altul, soluţia finală.

Constituţiile din 1948 şi 1952, ca şi legile de organizare judecătorească, precum şi legile de procedură civilă adoptate în perioada aplicării lor, nu conţineau dispoziţii speciale referitoare la controlul judecătoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridică s-a considerat că a corespuns pe deplin acelei etape întrucât împiedica orice tentativă de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicării măsurilor administrative şi politice, operative şi oportune, conform noilor schimbări, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparţinând claselor şi categoriilor sociale înlăturate de la putere şi deposedate economic, în scopul apărării drepturilor şi intereselor lor vătămate prin acte de autoritate.

Prin Constituţia din 1965, s-a consacrat dreptul celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, în condiţiile legii, anularea actului şi repararea pagubei[9]. De asemenea, tot Constituţia mai prevedea[10] că tribunalele şi judecătoriile judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra legalităţii acestor acte. În acest fel legea fundamentală concretiza la nivelul administraţiei controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului.

În dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanţelor judecătoreşti de drept comun o competenţă generală în înfăptuirea controlului jurisdicţional[11] asupra actelor administrative ilegale. La această formă nouă de control judiciar general se mai adăugau alte forme de control judecătoresc special existente la acea dată.

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lărgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate în justiţie şi, totodată, a eliminat numeroasele excepţii restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevăzute de legislaţia anterioară.

În sfârşit, ultima reglementare în materie, legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lărgire considerabilă a cadrului legal de acces la justiţie, în materie de contencios administrativ, prin includerea în sfera acţiunilor judiciare, nu numai a celor vizând vătămarea drepturilor subiective, ci şi a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vătămate, decurgând nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar şi din contracte administrative.

Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituţie revizuită, care permite celui vătămat într-un drept sau interes legitim al său de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei este considerat, alături de alte drepturi, ca formând o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetăţeneşti şi anume reprezentând aşa numitele „drepturi garanţii”. Aceste drepturi specifice sunt de natură procedurală sau procesuală, distincte de alte drepturi fundamentale cu conţinut material dar care se pot realiza, în cazul încălcării lor, prin intermediul „drepturilor garanţii” care, aşa cum rezultă şi din denumirea lor, conferă garanţii juridice ale realizării drepturilor fundamentale cetăţeneşti.

Dacă în unele state instanţele de judecată nu au competenţa de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate „acte de guvernământ” ca expresie a puterii discreţionare a administraţiei publice, dreptul democratic nu susţine ideea că acest control judiciar ar reprezenta un amestec în sfera activităţii executive, încălcându-se principiul specializării organelor de stat. În adevăr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotrivă, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborări şi unui control reciproc între toate organele de stat. În ultimă instanţă, verificarea legalităţii actelor juridice, în general, şi a celor administrative, în special, reprezintă un control al conformităţii lor cu legea, cu principiul legalităţii, în scopul asigurării efective şi complete a supremaţiei legii[12] şi deci a caracterului ei unic.

Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc asupra administraţiei publice

Controlul judecătoresc se desfăşoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activităţi executive a statului. El vizează formele concrete ale acestei activităţi cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operaţiunile tehnico-materiale şi fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiază de norme juridice specifice care reglementează într-un anumit mod soluţionarea litigiului respectiv dedus judecăţii. Astfel, litigiile de natură civilă şi comercială (izvorând din contracte sau din fapte ilicite) se soluţionează după regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de muncă după normele dreptului muncii, etc. În studiul nostru interesează numai modul în care se înfăptuieşte controlului judecătoresc asupra actelor administrative, categorie principală a actelor juridice ale administraţiei publice, şi asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de altă natură ale administraţiei formează obiectul preocupărilor altor ramuri de drept. Pe de altă parte, conform reglementării actuale în vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative şi contractele (administrative) încheiate de autorităţi pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea de lucrări de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi achiziţiile publice. Litigiile de natură administrativă, deşi distincte de litigiile având o altă natură juridică, intră, sub aspect procesual, în categoria litigiilor civile, în sensul larg al noţiunii, prin opoziţie cu cauzele penale, ceea ce nu înseamnă că ele nu se diferenţiază de litigiile civile propriu-zise (în sensul restrâns al noţiunii).

1. O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative şi a faptelor asimilate acestora cu excluderea operaţiunilor tehnico-materiale, a altor acte şi fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voinţă prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuţii de realizare a puterii de stat - şi nu ca persoană juridică de drept privat (civil), - inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public.
2. Controlul judecătoresc se desfăşoară asupra tuturor autorităţilor administrative centrale, teritoriale şi locale.
3. Controlul judecătoresc vizează verificarea legalităţii actelor şi faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepţional în activitatea instanţelor, ca, de exemplu, în cazul suspendării de către acestea a unor măsuri administrative în litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau în ipoteza unor cauze care ar exclude răspunderea juridică a administraţiei pentru măsurile dispuse[13] (un asemenea caz îl reprezintă forţa majoră).
4. Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv[14], nefiind singura formă de control asupra administraţiei, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicţional exercitat asupra administraţiei şi de alte organe jurisdicţionale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său.
5. Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente şi nu a unor măsuri viitoare, putând fi şi anterior sau concomitent faţă de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desfiinţează.
6. Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicţie în sensul că instanţa de judecată, deşi poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuşi emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuţiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative şi de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotărârea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită totuşi actul administrativ necesar.
7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenţei generale de verificare a legalităţii oricărui act administrativ, cu excepţiile legale, şi a competenţei speciale privind verificarea anumitor acte administrative şi fapte determinate.
8. Controlul judecătoresc se desfăşoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicţional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor şi independenţa judecătorilor, declanşată de sesizarea instanţei de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trăsături includ litigiul administrativ în categoria litigiilor civile în sensul larg al noţiunii. Pe de altă parte, această procedură este complet diferită de cea administrativă caracterizată prin subordonarea faţă de autoritatea de stat precum şi a acesteia din urmă faţă de organele superioare ierarhic.
9. Controlul judecătoresc asupra actelor şi faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorităţi de stat, ale puterii legislative sau ale administraţiei (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluţie posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative.

Se disting în acest sens mai multe ipoteze posibile[15].

O primă ipoteză este aceea în care organul administrativ verificând legalitatea actului pretins vătămător îl consideră ca fiind un act legal ori refuză să se pronunţe cu privire la el sau nu se pronunţă în termen asupra legalităţii lui, ceea ce îl îndreptăţeşte pe reclamant să introducă acţiunea în justiţie, instanţa fiind în drept să verifice legalitatea actului respectiv.

O a doua ipoteză vizează cazul în care în urma verificării administrative prealabile, organul administrativ desfiinţează actul caz în care instanţa nu mai poate fi sesizată deoarece actul administrativ nu mai există. Acţiunea în justiţie fiind fără obiect. Dacă totuşi desfiinţarea actului a antrenat sau nu a putut înlătura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanţa poate fi sesizată.

A treia ipoteză este aceea în care, după sesizarea justiţiei organul administrativ dispune desfiinţarea actului. Această măsură nu poate împiedica instanţa să-şi realizeze controlul jurisdicţional întrucât prin desfiinţarea administrativă ilegalitatea actului este dovedită, ceea ce uşurează judiciar constatarea nevalabilităţii sale, urmând a se soluţiona, eventual, numai cererea de despăgubiri şi cheltuielile de judecată. Aceeaşi este soluţia şi când desfiinţarea administrativă intervine după pronunţarea hotărârii prin care instanţa respinge cererea de chemare în judecată a celui vătămat prin acte administrative dar înainte de soluţionarea căii judiciare de atac. În această ipoteză instanţa superioară, considerând legalitatea actului administrativ dovedită, se va pronunţa asupra celorlalte capete de cerere. Faţă de această opinie[16] se poate formula rezerva că desfiinţarea actului administrativ de către administraţie, după sesizarea justiţiei, este irelevantă, sub aspectul efectelor actului, şi că atâta timp cât există un litigiu având ca obiect un act administrativ respectivul act se suspendă, fie de drept fie pe cale judiciară, pe durata litigiului astfel încât autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece în caz contrar ar dispune şi cu privire la obiectul acţiunii judiciare în care figurează ca pârât.

Ultima ipoteză este aceea a respingerii acţiunii în justiţie urmată de desfiinţarea actului administrativ dispusă de organele administraţiei. Se consideră că o asemenea desfiinţare nu poate interveni întrucât s-ar înfrânge autoritatea lucrului judecat, a hotărârii instanţei care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ[17]. Considerăm că respingerea acţiunii judiciare nu transformă actul executiv într-un act irevocabil obligând administraţia la menţinerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeaşi categorie ar fi conferită după cum actul a fost sau nu atacat în justiţie, ceea ce legal este inadmisibil, întrucât categoria actelor administrative irevocabile este strict determinată. De aceea administraţia va putea să-şi desfiinţeze actul şi după respingerea unei atari acţiuni în justiţie[18]. Cât priveşte autoritatea lucrului judecat ea nu vizează actul administrativ ci hotărârea judecătorească în sensul că reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la acelaşi act administrativ, pentru aceleaşi considerente şi faţă de acelaşi organ pârât o nouă acţiune în justiţie. Dacă ulterior respingerii acţiunii operează o desfiinţarea administrativă a actului reclamantului va putea introduce o acţiune cu privire la înlăturarea vătămărilor, repararea prejudiciilor care se mai menţin după această desfiinţare ori obligarea pe cale judiciară a administraţiei la luarea măsurilor corespunzătoare ori chiar solicitarea anulării judiciare a măsurii de desfiinţare administrativă a actului.

[1] A. I. Petrescu, „Curţile administrative”, Bucureşti, 1937, p. 35

[2] C. Atanasiu, D. Moldovan, Jurisprudenţa curţilor administrative, Bucureşti, 1937

[3] E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1941, p. 545 - 548

[4] Dec. nr. 2215/1955 în „Legalitatea populară” nr. 1/1956, p. 113; dec. nr. 811/1954 în „Culegere de decizii...” pe anii 1952/1954 vol. I, p. 66; dec. nr. 150/1965 în „Legalitatea populară” nr. 11/1957, p. 1386.

[5] T. Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 252.

[6] idem, op. cit., p. 253-259.

[7] Art. 24 din Decretul nr. 184/1954 abrogat prin Legea nr. 32/1968

[8] Art. 24 din Legea nr. 9/1952 (abrogată).

[9] Art. 35 din Constituţie.

[10] Art. 103 alin. 3 din Constituţie şi art. 2 alin. ultim din Legea nr. 58/1968 pentru organizarea judecătorească abrogată prin legea nr. 92/1992.

[11] T.Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor..., p. 24.

[12] Editorial în „Studii şi cercetări juridice” nr. 4/1967, p. 651, M. Eliescu; Răspunderea civilă delictuală, Ed. Acad., R.S.R., Bucureşti, 1967, p. 72, p. 316

[13] I. Iovănaş, op. cit., p. 304

[14] T. Drăganu, op. cit, p. 25.

[15] I. Iovănaş, op. cit., p. 293-294

[16] I. Iovănaş, op. cit., p. 294.

[17] Idem. op. cit.

[18] I. Santai, „Controlul judecătoresc asupra măsurii desfiinţării actelor de drept administrativ” în „Revista Română de Drept”, nr. 6/1986, p. 32.