Introducere
Între elementele definitorii ale unui sistem politic naţional – Instituţiile politice şi interacţiunile dintre ele ocupă un loc central. În sensul său cel mai general, instituţia este obiectivarea unor raporturi sociale, fixarea, materializarea lor pentru a asigura o structurare a condiţiilor umane, persistenţa în timp a unui anumit mod de relaţionare a agenţilor sociali.
Aşa cum sublinia Maurice Duverger orice instituţie presupune o anumită structură, un cadru în care se desfăşoară activitatea agenţilor sociali, precum şi un ansamblu de valori, credinţe, de reprezentări colective, în numele cărora se structurează activitatea agenţilor sociali şi o sumă de legi sau norme ce reglementează raporturile dintre oameni, dintre ei şi instituţii.
- Instituţiile politice ale guvernării. Separaţia puterilor
Instituţiile politice sunt structuri formale cu anumite funcţii şi roluri importante pentru colectivitate. Ele au menirea de a obiectiva relaţii politice cu scopul reglementării lor relative stabile. Deci, instituţiile politice presupun:
- anumită structură;
- un anumit tip de activităţi;
- un ansamblu de valori;
- legi şi norme de funcţionare.
Unele concepţii pun accentul pe aspectele structurale (instituţionalismul), altele pe aspecte comportamentale (behaviorismul), dar în determinarea unei instituţii politice esenţiale sunt:
- agenţii politice şi relaţiile dintre ei care se obiectivează într-o anumită instituţie politică;
- anumită bază tehnică;
- anumită structură normativă (prescripţii, norme, reguli)
Obiect de studiu predilect al instituţionaliştilor, problematica instituţiilor politice şi-a dobândit actualitatea ca urmare a procesului de democratizare ce se desfăşoară acum în majoritatea ţărilor lumii. Ţările care parcurg acum acest proces de democratizare se confruntă cu numeroase dificultăţi aferente dezvoltării şi modernizării, a căror depăşire depinde, între altele, şi de capacitatea lor de a alege şi a conferi substanţă acelor instituţii care le sunt cele mai adecvate. Pentru că nu există un set optim de instituţii care pot fi aplicate tuturor ţărilor din toate timpurile, orice reformă instituţională implică în mod necesar luarea în considerare a tradiţiilor, a condiţiilor sociale, precum şi a problemelor cu care se confruntă o ţară sau alta.
Configuraţia actuală a instituţiilor guvernării în sistemele politice democratice reflectă aplicarea unui principiu pe care revoluţiile moderne l-au situat între obiectivele sale fundamentale – dar, care, acum este obiect de controverse.
Separaţia puterilor în stat
Începuturile acestui subiect sunt identificate de regulă în opera lui Aristotel, care diferenţia trei categorii de activităţi ale statului-cetate (polis), anume: - adunarea generală (Agora)
- corpul magistraţilor
- corpul judecătorilor
Aristotel nu a teoretizat însă raportul dintre cele trei categorii de activităţi, acest fapt se va produce în epoca modernă. Teoretizarea principiului separaţiei puterilor în stat va începe în sec. al XVII-lea prin John Locke, dezvoltându-se în sec. al XVIII-lea prin Montesqieu. Conform concepţiei lui Montesqieu, în fiecare stat există trei feluri de puteri:
- legislativă
- executivă
- judecătorească
După el, libertatea – scopul guvernării, în concepţia sa, nu poate fi realizată dacă toate puterile se află în mâinile aceleiaşi persoane, fiind necesar, deci ca aceste puteri să fie încredinţate unor titulari diferiţi.
Vizând limitarea absolutismului monarhic şi punerea în practică a democraţiei reprezentative, , concepţia lui Locke şi Montesqieu şi-au găsit reflectarea în Constituţia SUA şi în Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului, adoptată în Franţa , ca urmare a Revoluţiei de la 1789.
Considerat principiu fundamental al democraţiei moderne, separaţia puterilor a cunoscut apoi evoluţii complexe în privinţa interpretării şi aplicării. De remarcat, pe de altă parte, schimbările în privinţa ponderii fiecărei funcţii şi a instituţiilor aferente. Astfel, dacă iniţial se putea vorbi de o anumită prelevanţă a legislativului, treptat accentul s-a mutat pe echilibrul puterilor, pentru ca acum să se afirme frecvent supremaţia executivului.
Pe de altă parte, principiul separaţiei puterilor a fost pus în discuţie. Primul care a contestat separarea puterilor a fost J.J. Rousseau, care afirma caracterul indivizibil al suveranităţii poporului. El reproşa celor care procedează ca şi „scamatorii” (se referă la Montesqieu): „Ei fac din suveran o fiinţă fantastică, alcătuită din bucăţi adunate la un loc...după ce au tăiat în bucăţi corpul social, printr-un miracol de bâlci, adună la un loc toate bucăţile, nu se ştie cum”.
Marxismul inspirându-se din ideile lui Rousseau, a acceptat separaţia puterilor doar ca diviziune a muncii, dar nu ca distincţie între puteri suverane. Unii specialişti consideră că principiul separaţiei puterilor în stat este un mit, apreciindu-l ca perimat, alţii pledează pentru modernizarea lui, pentru adecvarea la realităţile actuale. Unii teoreticieni apreciază principiul separaţiei puterilor în stat mai mult prin „forţa sa de atracţie” decât prin „valoarea explicativă”, fapt firesc mai cu seamă în situaţia noilor democraţii, unde teama de concentrarea puterii este încă prezentă.
- Instituţiile legislative
Specificul acestor instituţii derivă din faptul că membrii lor sunt reprezentanţi aleşi ai poporului, având, de regulă, şi calitatea de membrii ai unor partide politice. De aici rezultă că între aceştia nu se stabilesc raporturi ierarhice, iar procesul decizional constă, în principal, în negociere / compromis.
Pentru a denumi instituţiile leghislative sunt folosiţi termeni diferiţi: Parlament, Congres, Dietă, Dumă. Istoria Parlamentului a început încă din 1258 fiind însă o adunare a aristocraţilor, convocată de monarh pentru a-l sprijini.
Deşi rolul şi funcţiile esenţiale ale instituţiilor legislative sunt aceleaşi, modul de organizare şi procedurile utilizate diferă. Aproape jumătate din parlamentele lumii sunt bicamerale, deşi această formă de organizare este mai oportună pentru state mari ca dimensiuni şi populaţie (în special în cazul statelor federale). Organizarea bicamerală este menţinută şi în statele mici, deseori pe temeiul temporizării reciproce a celor două camere.
Funcţiile principale ale instituţiilor legislative sunt:
- legiferarea (dezbaterea şi adoptarea legilor);
- selecţia persoanelor din conducerea executivului;
- control asupra executivului (instituţionalizarea responsabilităţii ministeriale).
Una din problemele ce vizează activitatea reprezentanţilor aleşi în instituţiile legislative, este aceea a raporturilor lor cu alegătorii. Deci, este vorba de măsura în care ei pot acţiona independent de alegători. Soluţiile sunt diverse şi complicate. Uneori se pune accent pe independenţa parlamentarilor faţă de alegători, dar cu condiţia conştientizării şi respectării intereselor majore ale acestora. Alţii, dimpotrivă susţin necesitatea identificării şi promovării unor căi optime de exprimare a intereselor alegătorilor.
Relaţia parlamentari-alegători este foarte complexă, pe de o parte, pentru că interesele alegătorilor sunt foarte diverse, uneori chiar contradictorii, iar unii dintre aceştia deţin sau reclamă o poziţie preferenţială pe temeiul că au mai mare forţă de susţinere şi influenţă. Pe de altă parte, în condiţiile în care aproape toţi reprezentanţii sunt membri ai partidelor politice, apar o serie de probleme ca urmare a acestei apartenenţe. Deşi în unele cazuri se acceptă manifestarea independentă a reprezentanţilor, în mod frecvent partidele insistă asupra disciplinei acestora (pe care o tratează ca pe o obligaţie), în special în susţinerea programelor şi politicilor partidelor. În esenţă chiar pe fondul existenţei unei reglementări formale, asigurarea unei reale şi efective reprezentări presupune o continuă echilibrare a intereselor generale cu cele particulare.
- Instituţiile executive
În secolul nostru instituţiile executive deţin locul central în procesul decizional cât şi în aplicarea lor. În general se poate vorbi de un dualism al executivului: pe de o parte, şeful statului (preşedinte, monarh) iar pe de altă parte, guvernul (cabinetul). Aici face excepţie sistemul american, în care preşedintele este concomitent şef al statului şi şef al guvernului (preşedinte şi prim ministru).
Datorită creşterii implicării statului în viaţa socială şi economică şi, deci, a sporirii numărului persoanelor cuprinse în această activitate, între care se stabilesc raporturi ierarhice, a apărut necesitatea distincţiei dintre cei din vârful ierarhiei (cu atribuţii importante în luarea deciziilor) şi masa funcţionarilor, a celor ce alcătuiesc birocraţia, având efectiv calitatea de executanţi. Este însă dificil de stabilit graniţe între cele două niveluri ale executivului. Dincolo de conotaţiile negative consacrate în limbajul comun, birocraţia are un rol important în implementarea politicii guvernamentale, fiind caracterizată de o tot mai pronunţată specializare. Cu toate că sunt numeroase încercările de a o reduce numeric, creşterea birocraţiei apare inevitabilă nu numai la nivel naţional ci şi internaţional.
Deşi din denumirea acestor instituţii decurge în primul rând funcţia lor de a executa, a pune în aplicare deciziile (legile, politicile), în fapt rolul lor de iniţiere de legi (iniţiativă legislativă) s-a amplificat, după cum s-au amplificat şi atribuţiile de coordonare a activităţii economice, sociale, a administraţiei, a politicii externe, ceea ce înseamnă creşterea în ansamblu a rolului executivului.
- Instituţiile judecătoreşti
Montesqieu a caracterizat specificitatea „puterii” judecătoreşti prin aprecierea că, în sens politic, ea este „oarecum inexistentă”. De-a lungul istoriei însă rolul instituţiilor judecătoreşti a devenit tot mai complex. Acestea se ocupă cu rezolvarea (soluţionarea) litigiilor care apar în procesul aplicării legilor, dar, în acelaşi timp, în funcţie de prevederile Constituţiei, pot interveni şi în procesul legislativ, fapt ce diferă de la un sistem politic la altul. Dacă în trecut, în modelul parlamentar tradiţional, Parlamentul deţinea supremaţia în procesul de legiferare, în prezent instituţii cum sunt Curţile constituţionale au un rol tot mai mare în verificarea constituţionalităţii legilor.
O caracteristică importantă a regimurilor democratice este independenţa instituţiilor judecătoreşti, în sensul protejării acestora de imixtiuni din alte ramuri ale guvernământului. În alţi termeni, este vorba de protejarea deciziilor judecătoreşti de influenţe exercitate de pe diverse poziţii politice. Dar, într-o lume a interdependenţelor, independenţa nu poate fi absolută, deşi tocmai independenţa poate conferi instituţiilor judecătoreşti un rol important în sistemul politic.
- Sisteme de guvernământ
În cadrul regimurilor democratice raporturile dintre instituţiile legislative şi instituţiile executive au dat naştere la diverse forme de guvernământ. Principalele sisteme de guvernământ sunt:
- sistemul parlamentar;
- sistemul prezidenţial;
- sisteme semi-prezidenţial.
- a) Sistemul parlamentar
Acest sistem de guvernământ vizează orice sistem politic în care există Parlament. În sens strict, el se referă la acel sistem reprezentativ care se bazează pe elaborarea, chiar „fuziunea” executivului şi legislativului, mai precis pe responsabilitatea politică a Guvernului în faţa Parlamentului, ceea ce înseamnă că Guvernul are nevoie de încrederea Parlamentului, urmând să demisioneze atunci când pierde această încredere. În sistemul parlamentar, executivul este divizat: pe de o parte, şeful statului, având puteri limitate, cu caracter mai mult simbolic (monarhul – în Anglia, preşedintele ales de Parlament în Italia), pe de altă parte, primul ministru (şeful guvernului), care împreună cu acesta (Cabinetul), exercită, în cea mai mare parte, puterea executivă.
Cel mai semnificativ exemplu este Marea Britanie, care nu are Constituţie – în sensul unei leji fundamentale, unitare, redactate şi adoptate la o anumită dată – ci se conduce după o colecţie de legi şi după aşa-numitele precedente faptice. Monarhul (regele) nu răspunde din punct de vedere politic în faţa Parlamentului, nu se angajează direct în activitatea de guvernare, actele sale fiind valabile numai dacă sunt contrasemnate de Primul ministru, de unde sintagma „domneşte dar nu guvernează”. Cabinetul (guvernul) se bazează pe majoritatea parlamentară, fiind condus de prim ministru care este lider al partidului ce deţine majoritatea în Camera Comunelor, miniştrii îşi păstrează calitatea de membri ai Parlamentului. După ce s-a format, Cabinetul devine centrul întregului proces de guvernare. Pierderea încrederii Parlamentului atrage după sine demisia miniştrilor sau Cabinetului. Pentru a preveni exacerbarea rolului Parlamentului, monarhul are dreptul de a-l dizolva, dacă se produce un conflict grav între acesta şi cabinet.
- b) Sistemul prezidenţial (modelul „prezidenţialismului pur” din SUA)
Preşedintele concentrează întreaga putere executivă, fiind concomitent şef al statului şi al guvernului. Este ales prin vot universal (chiar dacă indirect, de către membrii unui Colegiu Electoral, aleşi la rândul lor, la nivelul fiecărui stat). Preşedintele numeşte conducătorii ministerelor (departamente), care formează Cabinetul prezidenţial – Casa Albă. Nu există nici o responsabilitate guvernamentală faţă de Congres. Preşedintele nu poate dizolva Congresul.
- c) Sistemul semi-prezidenţial
Îmbină elemente de sistem parlamentar cu elemente de sistem prezidenţial. Franţa este modelul tipic în acest sens. Preşedintele este ales prin vot universal, având prerogative importante: numeşte primul-ministru, poate dizolva Parlamentul. Sistemul de guvernământ adoptat de România prin Constituţia din 1991 se înscrie în caracteristicile sistemului semi-prezidenţial.
Bibliografie
- Alain Monchablon, „Cartea cetăţeanului”, Bucureşti, Humanitas, 1991