Administrație publică

Introducere

În câmpul ştiinţei politice sunt anumite noţiuni, concepte care definesc tipul specific de discurs. Ceea ce se cere reţinut constă în faptul că o serie de termeni folosiţi în limbajul şi comunicarea ştiinţifică nu au aceeaşi semnificaţie cu cei din limbajul comun. Evident, în limbajul ştiinţei politice noţiunile de politică şi putere sunt fundamentale.

1. CONCEPTUL DE PUTERE POLITICĂ

Definirea conceptului de „politic” şi „politică” constituie un demers complex şi dificil tocmai datorită complexităţii şi contradictorităţii „politicului” ca realitate, ca existenţă. Astfel, politicul prezintă o dublă natură:

1. subsistem al sistemului societal (ce cuprinde instituţii, relaţii, mijloace de acţiune şi comunicare etc.);
2. reţea care împânzeşte sistemul societal, stabilind conexiuni (legături) între diferite subsisteme şi niveluri.

În acelaşi timp, politica este atât o formă de activitate a unor grupuri sociale şi indivizi pentru dobândirea, menţinerea sau influenţarea puterii cât şi o formă de organizare şi conducere a unei comunităţi, ceea ce implică instituirea şi menţinerea ordinii interne în cadrul sistemului societal prin exercitarea puterii, precum şi adoptarea, respectiv aplicarea unor programe de măsuri coerente în diverse domenii. Deci, putem distinge între un sens general (lato sensu), care vizează competiţia pentru putere şi exerciţiul acesteia în procesul guvernării şi un sens care se referă la diferite ipostaze particulare, deci la conducerea unor domenii şi dimensiuni ale societăţii – economie, apărare, învăţământ, sănătate, asistenţă socială, relaţii internaţionale (politici).

Într-o formulare sintetică, politica poate fi definită drept o activitate prin care se ajunge la anumite decizii, ce sunt apoi implementate în comunitate. De aici decurg o serie de trăsături esenţiale ale politicii şi anume:

• ca activitate, politica are un caracter procesual şi evolutiv-dinamic;
• presupune mecanisme decizionale specifice, dependente de formele pe care le îmbracă puterea;
• prin aceste mecanisme decizionale, diversitatea de opinii existente într-o societate se converteşte în decizii ce angajează o anumită comunitate (la nivel naţional, subnaţional sau internaţional).

Din toate aceste consideraţii privitoare la complexitatea conceptului de politică, rezultă că esenţa acesteia este problematica puterii.

Robert Dahl remarca 3 erori care se comit frecvent în definirea puterii:

1. supoziţia că puterea ar fi un întreg indivizibil;
2. se confundă puterea cu resursele („banii sunt putere”);
3. confundarea puterii cu posibilitatea de a acorda recompense, privilegii, etc.

În ştiinţa politică, perspectiva instituţională a identificat, ca regulă, puterea ca putere de stat, deci cu forma sa publică, oficială, realizată prin instituţia guvernării, excluzând elementele şi aspectele neinstituţionale sau subiective şi nedelimitând politicul de juridic. Perspectiva behavioristă abordează problema puterii prin presiunea comportamentului – de pildă, Harold Lasswell şi Abraham Kaplan consideră puterea „capacitatea individului sau a unui grup de indivizi de a schimba comportamentul altor indivizi sau grupuri în sensul dorit”.

Ei mai definesc puterea  ca pe „o formă specială a exercitării influenţei”, caracterul său specific constând în aceea că uzează de perspectiva unor sancţiuni în cazul supunerii. Trebuie remarcat faptul că noţiunea de influenţă (sau persuasiune) este extrem de frecventă în caracterizarea relaţiilor politice, în special pentru a defini capacitate unui individ sau grup de interes (fără funcţii oficiale) de a afecta comportamentul şi deciziile celor ce exercită puterea. Perspectiva sociologică defineşte puterea politică drept „ansamblul proceselor şi rolurilor sociale prin care sunt efectiv luate şi executate acele decizii care angajează şi obligă întreg grupul” (Lapierre, J,W). Perspectiva sociologică priveşte puterea ca fenomen macrosocial. Dincolo de tipurile diferite de abordare, puterea este un fenomen de relaţie, anume ca o relaţie de conducere-supunere (execuţie).

Deşi frecvent definită ca un raport de dominaţie, puterea nu se identifică neapărat cu aceasta, pentru că în funcţie de regimul politic, totalitar sau democratic – implică utilizarea unor mijloace diferite. 

Astfel, puterea se poate baza pe mijloace de constrângere (fizică sau psihică) şi/sau de manipulare (ca formă de influenţare a unor indivizi, grupuri sau comunităţi în sensul inducerii unor credinţe, atitudini, comportamente, autorii manipulării cultivând la cei în cauză iluzia că acţionează potrivit propriei voinţe). Din contră, puterea poate utiliza mijloace de convingere şi stimulare a participării cetăţenilor la procesul politic.

În vreme ce regimurile politice totalitare recurg în principiu la prima categorie de mijloace (constrângere), stabilind o opoziţie netă (chiar dacă nerecunoscută întotdeauna ca atare) între comandă şi execuţie. În acest caz, relaţia de putere, fiind esenţialmente una de dominaţie. Regimurile democratice instituie raporturi  de interacţiune între agenţii politici, ce au ca reflex caracterul inteşanjabil al rolurilor în procesul exercitării puterii – caz în care raportul de dominaţie nu este atât de pregnant, ceea ce nu înseamnă că lipseşte, el manifestându-se în forme indirecte, mai subtile, ascunse.

Definirea puterii implică şi alte aspecte ce converg tot spre distincţia dintre regimurile politice, cum ar fi de pildă, alternativa dintre concentrarea puterii (totalitarism) şi dispersia puterii (în regimurile democratice). Aceasta se manifestă ca alternativă între mecanismul politic (caracterizat prin existenţa unui singur centru de putere proprie regimurilor totalitare) şi pluralismul politic (caracterizat prin existenţa mai multor centre de putere - specific regimurilor democratice). O altă alternativă se referă la centralizare şi descentralizare, centralizarea excesivă fiind proprie regimurilor totalitare, pe când descentralizarea se realizează în grade diferite în cadrul regimurilor democratice, în funcţie de tradiţii, situaţia politică şi socială.

Complexitatea puterii politice a fost caracterizată de Maurice Duverger ca un fel de Ianus (zeul roman reprezentat cu două feţe opuse – una privind înainte, alta înapoi, ca simbol al veghei totale), prin asta dorind să-i evidenţieze bidimensionalitatea, deci o faţă deschisă, la vedere, ce poate fi văzută direct (transparentă) şi alta ascunsă, accesibilă doar celor ce pătrund în culisele politicului.

Pluralismul politic, propulsând rolul diferitelor grupuri de influenţare a puterii, a amplificat complexitatea politicului şi puterii, conturând ceea ce se poate numi multi-dimensionalitatea puterii politice.

2. LEGITIMITATE ŞI AUTORITATE

Una din problemele esenţiale pentru definirea puterii politice este legitimitatea puterii - obiect de studiu, prin excelenţă, al filosofiei politice şi al sociologiei politice, dar având relevanţă pentru toate ştiinţele politice. „Desemnând fundamentul, temeiul puterii politice, legitimitatea are ca subiect regimul politic, echipa de guvernare sau persoana care deţine puterea” – Maurice Duverger.

Derivată (etimologic) din latinescul „legitimus” (conform cu legea), legitimitatea a fost adeseori identificată cu legalitatea (conformitatea cu legile în vigoare). Dar, deşi legitimitatea presupune în cele mai multe cazuri, legalitatea, ele nu se confundă.

Antichitatea a realizat trecerea de la întemeierea supranaturală a puterii (legitimitate divină) la aducerea în plin plan a forţei tradiţiei (legitimitate cutumiară, a succesiunii în cadrul unei dinastii).

Epoca modernă a conturat, tot mai mult, drept criteriu esenţial al legitimităţii – consensul- care la Cicero, în Roma Antică, înseamnă premisa trăiniciei şi genezei unei forme de guvernământ republicane iar Magna Charta Libertatum (Anglia, 1215) desemna un anumit acord între guvernanţi şi guvernaţi, limitând absolutismul regal.

Semantica politică actuală consideră „Consensul ca reprezentând o anumită convergenţă a opiniei publice, precum şi acordul (parţial sau total) permanent sau provizoriu) al forţelor politice privind valorile esenţiale, scopurile urmărite sau mijloacele prin care acestea pot fi atinse”.

Consensul se deosebeşte atât de unanimitate cât şi de majoritate, presupunând consultări, negocieri, dialog, compromisuri, pentru depăşirea divergenţelor şi identificarea unor soluţii acceptabile de către toate părţile implicate. Deseori consensul apare ca factor de coeziune şi integrare în cadrul unui sistem, ca alternativă la clivajele (rupturile) care produc divizarea critică a societăţii sau la conflictele care ameninţă stabilitatea socială. Concepţia pluralistă este adeptă a consensualismului, relevând rolul consensului atât la nivelul conştiinţei elaborate şi al instituţiilor, cât şi la nivelul opiniei publice difuze (ne-elaborate).

Sunt însă şi puncte de vedere care opun  consensul pluralismului. Astfel, Nicholas Rescher, definind simplist consensul prin ceea ce numeşte „uniformitatea credinţei şi evaluării”, fără a nega toate virtuţile consensului îi opune un pluralism bazat pe diversitate. Această „desacralizare” a consensului îşi are originea în declinul său, începînd cu anii ’70, fenomen pus în relaţie cu ritmul mai lent al creşterii economice, care-i fusese atât de favorabilă în perioada postbelică. De aici rezultă că, având un caracter dinamic, consensul este o stare evolutivă, necesitatea sa manifestându-se cu pregnanţă în anumite perioade, în care se conturează strategii de dezvoltare – aşa cum este cea a tranziţiei spre democraţie şi economia de piaţă din Estul şi Centrul Europei. Acceptând consensul drept criteriu al legitimităţii nu sunt epuizate toate problemele, deoarece rămâne de clarificat modul în care se produce acesta.

Robert Dahl aprecia că guvernările legitime se caracterizează prin acea că asigură condiţiile pentru o largă participare populară, precum şi o anumită regularitate procedurală, îndeosebi prevederi referitoare la conducerea de către cei ce reprezintă majoritatea, respectarea drepturilor minorităţilor sociale, responsabilitatea în cadrul alegerilor.

Numeroşi autori apreciază că indicatorul cel mai relevant al legitimităţii îl reprezintă alegerile populare, libere şi corecte, deţinând puterea în mod legitim numai cei care au obţinut-o prin alegeri.

Deoarece ştiinţa politică nu se ocupă de orice fel de putere, iar problema fundamentală a puterii politice este aceea de a fi ascultată pentru ca scopurile ei reale, declarate sau prezumate să poată fi urmărite şi realizate, considerăm că prima sarcină a ştiinţei politice este aceea de a aborda temeiul sau fundamentul puterii politice, adică legitimitatea ei, cu corolarul său obligaţia politică.

Acesta este planul tipic analizei politice, în care ontologia existenţei şi funcţionării (sau exerciţiului) puterii politice se asociază indiscutabil cu axiologia politică deoarece reperele ascultării comandamentelor puterii şi supunerea faţă de legile ei sunt plasate în lumea valorilor.

De aceea cuplul legitimitate-obligaţie politică instituie o categorie fundamentală a politologiei şi a altor ştiinţe politice.

Termenul legitimas (legitim) apare pentru prima oară doar în texte medievale, pe când adjectivul legitimus (legitimitate), cu sens juridic, dar cu accente politice, apare în latina clasică (Cicero).

„Legitimitatea este un principiu de întemeiere a unui sistem de guvernământ care presupune:

1. conştiinţa guvernanţilor că au dreptul de a guverna;
2. anumită recunoaştere a acestui drept de către guvernaţi;
3. asumarea dublei obligaţii politice (obligaţia cetăţenilor de a se supune şi obligaţia guvernanţilor de a satisface cerinţele supuşilor”

Ovidiu Trăsnea

Deci, limitele obiective ale legitimităţii sunt date de compatibilitatea de interese şi valori între putere şi diverse clase şi categorii sociale sau / şi cetăţeni. Criza de legitimitate îşi are sursa obiectivă în îngustarea nepermisă a acestei compatibilităţi.

„Problema legitimităţii presupune că nici un guvernământ nu poate funcţiona şi nu se poate menţine în lipsa unui minim de legitimitate. Or, sensul general, fundamental al obligaţiei politice nu este acela de a te supune unei legi oarecare, ci de a accepta sau a refuza de a fi cetăţean, adică membru responsabil al unei comunităţi politice”.                                                   

Ovidiu Trăsnea

Acest accent ne conduce la sublinierea distincţiei dintre: nesupunerea civilă şi obiecţia de conştiinţă.

Obiecţia de conştiinţă constituie rezistenţa sau opoziţia la o lege sau prevedere a sa, lege care contravine valorilor şi normelor unei obligaţii liber asumate şi pe care puterea poate să accepte sau nu.

Dincolo de cazuri frecvent discutate de nesupunere civilă

Ex: Gandhi, Tolstoi, M. Luther King – realitatea politică actuală oferă exemple noi de nesupunere civilă (autoexilul, terorismul politic, disidenţa, etc.).

Nesupunerea civilă este refuzul obligaţiei politice. Asemenea fenomene readuc în actualitate tentativa de a reduce legitimitatea la o condiţie a sa: eficacitatea puterii, adică capacitatea acesteia de a se face ascultată, de a se asigura respectul şi supunerea tuturor membrilor comunităţii faţă de deciziile pe care le ia.

Eficacitatea ar fi în acest caz o corespondenţă statistic ridicată, între sistemul de norme impuse şi acte îndeplinite de cetăţeni. Dar, o asemenea eficacitate presupune o totală indiferenţă faţă de mijloacele utilizate (constrângere violentă, fizică sau simbolică). În acelaşi timp, se introduce supoziţia duratei (longevităţii puterii) ca factor legitimator.

Stabilitatea puterii este considerată şi ea un factor legitimator. Dar, legitimitatea puterii nu poate fi redusă nici la eficacitate (care poate fi doar o condiţie) şi nici la efectivitate (deţinerea efectivă a puterii). Ceea ce este cert constă în faptul că un stat sau un regim politic neputincios nu poate aspira la legitimitate. De aici tendinţa frecventă de a „suplini” eficienţa (apreciată tot mai mult prin rezultatele ei sociale) prin exacerbarea forţei sau prin manipulare.

Există unele tendinţe care reduc legitimitatea la legalitate (pozitivismul juridic). Avem de a face aici cu un dublu reducţionism.

1. legalitatea este redusă la un înţeles strict formal, confundat adesea cu validitatea normei juridice;
2. reducerea condiţiei formale la legalitate (validitate) la sursa normei şi anume voinţa decizională a conducătorului (ceea ce legitimează fascismul, stalinismul).

Deci, trebuie înlăturată concepţia strict formală, de inspiraţie pozitivistă, despre drept şi legalitate. În perioada postbelică, filosofia dreptului a făcut paşi semnificativi în această privinţă. Herbert Hart preciza că „a certifica faptul că o regulă (normă) este juridic validă nu spune încă nimic despre supunere”.

De fapt legitimitatea şi legalitatea încetează să mai fie identice din momentul în care se admite că o ordine de stat poate fi legală, dar injustă, deci ilegitimă. În alţi termeni, legalitatea şi legitimitatea nu pot să se identifice decât dacă legalitatea este garantul liberei dezvoltări a personalităţii umane.

Menţionăm aici faptul că nici consensul nu poate fi fundament al legitimităţii. Legitimitatea desemnează o calitate a puterii şi întemeiază autoritatea puterii. Consensul constituie o atitudine psihologică, un acord informal asupra valorilor pe care se întemeiază un principiu de legitimitate. Deci, consensul priveşte mai mult aspectul funcţional, posibilitatea funcţionării puterii şi mai puţin legitimitatea ei reală, justeţea ei.

Pentru a înlătura orice confuzie între legitimitate şi consens, menţionăm că legitimitatea unui regim politic decurge din identificarea cu un sistem de norme, din atitudinea sa prezumată de a asigura triumful valorilor socialmente dezirabile (dorite).

Specificul condiţiei legitimităţii puterii se afirmă în faptul că exprimă o cerinţă cu caracter permanent, care leagă într-o sinteză organică imperative morale, juridice şi politice.

Legitimitatea puterii nu este o simplă normă ci reprezintă

Reţinem faptul că legitimitatea continuă să fie un termen de referinţă în aprecierea modului de exercitare a puterii, în absenţa unei legitimităţi reale, ordinea publică poate fi menţinută numai prin coerciţie.

Autoritatea este asociată puterii legitime. Cuvântul autoritatea provine din latinescul „auctoritas” („forţă de convingere”), fiind utilizat uneori şi astăzi pentru a defini acele relaţii dintre conducător şi condus care se desfăşoară într-un mod opus constrângerii, deci prin convingere.

În sens general, autoritatea desemnează capacitatea unei instituţii sau a unei persoane de a obţine din partea unei comunităţi sociale, respectul, ascultarea şi supunerea faţă de deciziile şi acţiunile sale.

De remarcat că autoritatea nu este numai un fenomen ci se manifestă în diferite domenii şi sub diferite aspecte: autoritatea părinţilor în familie, autoritatea profesională, autoritatea morală, religioasă etc.

Specific autorităţii politice este faptul că se referă la comunitate în ansamblul său. Se fac diferenţieri între autoritatea instituţională şi autoritatea personală. În cazul autorităţii instituţionalizate, această autoritate apare ca putere instituţionalizată, fiind greu de făcut o distincţie dintre sensul politic şi cel juridic (ex. Parlament, Preşedinţie, Guvern, Administraţie publică, Autoritate judecătorească).

Autoritatea personală derivă din calităţile unei persoane ce deţine funcţie politică, ceea ce impune distincţia dintre autoritatea funcţională (conferită de funcţie) şi autoritatea persoanei (ca titular de funcţie). Trebuie semnalat faptul că secolul nostru se caracterizează printr-un proces de personalizare a puterii, nu în sensul monopolului absolut asupra puterii pe care o deţine o persoană, ci în acela al identificării de către o comunitate a valorilor, aspiraţiilor sale cu o anumită persoană (ex. personalităţilor charismatice, când un partid este votat nu atât pentru programul său, cât mai ales pentru valorile şi aspiraţiile simbolizate de liderul său).

Una dintre cele mai influente abordări ale autorităţii politice a fost cea realizată de Max Weber, care distingea între

*autoritatea tradiţională (bazată pe respectul faţă de tradiţie, faţă de datini practicate vreme îndelungată);

*autoritatea charismatică (harismatică), conferită de „neobişnuitul har al unei persoane (charisma), adică de înzestrarea sa strict personală şi de încrederea celorlalţi în calităţile sale, în eroismul, clarviziunea sau talentele sale de conducător”;

*autoritatea legală conferită de credinţa într-un stat legal, întemeiat pe reguli raţional elaborate, aceasta fiind proprie omului de stat modern.

Datorită sociologului german (Weber) termenul „charismatic” s-a consacrat ca determinând atributul unei personalităţi care se bucură de o autoritate populară excepţională, cu precizarea că nu se asociază întotdeauna cu ipostaze pozitive (Hitler, de pildă, a fost considerat un conducător charismatic).

Autoritatea nu contravine democraţiei, dimpotrivă, slăbirea autorităţii determină disfuncţionalităţi ale sistemului democratic, care pot duce la criză de autoritate sau anarhie.

Ceea ce contravine democraţiei este autoritarismul, adică absolutizarea autorităţii în sensul utilizării unor mijloace de constrângere.

Bibliografie

1. Max Weber, „Politica, o vocaţie şi o profesie”, Bucureşti, Editura Anima, 1992.
2. Francois Chatelet, Evelin Pisier, „Concepţiile politice ale secolului XX”, Bucureşti, Editura Humanitas, 1994.
3. Jakub Karpinski, „A.B.C.-ul democraţiei”, Humanitas, 1993.
4. Ovidiu Trăsnea, „Ştiinţa politică. Studiu istorico-epistemologic”, Editura politică, Bucureşti, 1970.