Administrație publică

Îmbunătăţirea legăturilor economice şi sociale reprezintă un obiectiv comun al tuturor politicilor Uniunii Europene şi completează politicile economice şi structurale ale propriilor state membre. Instrumentele majore ale politicii sunt îndreptate, în special, spre reducerea diferenţelor. În acest sens, la nivelul Uniunii Europene s-au creat patru fonduri structurale, un fond de coeziune şi fonduri de tip structural:

► Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), creat în 1975, vizează să consolideze potenţialul economic al regiunilor asistate, să susţină ajustarea structurală şi să contribuie la promovarea creşterii utilizării durabile a forţei de muncă. Acest fond susţine iniţiativa productivă, proiectele de infrastructură şi acţiunile de dezvoltare a potenţialului economic propriu al regiunilor, prin intermediul unei cofi-nanţări a programelor operaţionale, a unui ajutor pentru marile proiecte, a subvenţiilor globale, a unei asistenţe tehnice şi a studiilor pregătitoare;

►   Fondul Social European (FSE), creat în 1958 prin Tratatul de la Roma, dar reformat în  1988, are ca principal obiectiv combaterea şomajului de lungă durată şi ameliorarea capacităţii tinerilor de a obţine locuri de muncă. Din 1993, acest fond a sprijinit încurajarea adaptării la mutaţiile industriale, contribuind la finanţarea formării profesionale şi a măsurilor de susţinere a utilizării forţei de muncă, ca şi a celor de ameliorare a sistemului educativ;

►   Fondul European de Orientare şi Garantare pentru Agricultură (FEOGA), creat în 1962 prin Politica Agricolă Comună, are ca obiectiv încurajarea ajustării structurale în agricultură, pe seama măsurilor modernizării producţiei şi dezvoltării regiunilor rurale (secţia orientare);

►   Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP), creat în 1984 pentru a înlocui diferitele instrumente financiare separate, aflate în vigoare din 1976, serveşte la adaptarea structurilor din acest sector;

►   Fondul de Coeziune (FC), creat de Tratatul de la Maastricht, în 1993, are în vedere investiţiile în infrastructura din transporturi şi protecţia/îmbunătăţirea mediului înconjurător în statele membre cele mai sărace (care prezintă sub 90% media PIB/locuitor din Uniunea Europeană). Acest fond asigură o finanţare de până la 80% din costurile proiectelor (restul finanţării fiind asigurate de către statele participante);

►   Fondurile de tip structural urmează aceeaşi metodă de implementare ca şi fondurile structurale, cu deosebirea că acestea se acordă ţărilor candidate la aderarea în Uniunea Europeană. Aceste fonduri cuprind Programele PHARE, ISPA şi SAPARD.

Alte instrumente financiare accesibile pentru dezvoltarea regională: împrumuturi sau garanţii acordate de Banca Europeană de Investiţii, ca sprijin financiar pentru ţările în tranziţie, în special pentru proiecte de infrastructură, care pot fi combinate cu alocaţii de la alte fonduri; alte instrumente financiare comunitare menite să acorde anumite facilităţi pentru dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii; alte instrumente financiare care se alocă programelor de dezvol­tare integrată.

Importanţa fondurilor structurale a crescut vizibil în bugetul total al Uniunii Europene. Până în anul 1999, fondurile structurale şi fondul de coeziune au avut un buget anual de peste 30 miliarde ECU, sau aproape 36% din bugetul Comunităţii, şi al doilea ca mărime, după agricultură, cu 46%. Fondul European de Dezvoltare Regională şi-a adjudecat aproape 50%, Fondul Social European 30% şi Fondul European de Orientare şi Garantare a Agriculturii 20%. în perioada 1994-1999 s-au înregistrat creşteri suplimentare în ceea ce priveşte resursele acestor fonduri, ajungând la un total de 155 miliarde ECU.

În tabelul 1.6 se prezintă repartizarea resurselor din fondurile structuralei pe obiective, cumulat în perioada 1994-1999.

Sursa: Frank BoIIen, Ines Hartwing, Phedon Nicolaides, „Fondurile Structurale ale UE dincolo de Agenda 2000” Editura Economică, Bucureşti, 2001, p.36.

În ceea ce priveşte alocarea fondurilor structurale, în perioada 1994-1999, pe cele şapte obiective de dezvoltare regională şi pe cele 15 state membre, din tabel se poate observa că, din punct de vedere al fondurilor alocate, obiectivul 1 deţine ponderea cea mai mare, aproape 2/3 din totalul acestora (respectiv 68%), în timp ce obiectivul 6 deţine cea mai mică pondere (5%).

Referitor la alocarea fondurilor structurale pe obiectivul 1, se poate observa că Spania a primit aproape 28% din totalul alocat pentru acest obiectiv, urmată îndeaproape de Italia, Germania, Grecia şi Portugalia (cu ponderi între 14,5% şi 15,8%). Procentajul destul de mare alocat acestor ţări pentru dezvoltarea regională era de aşteptat, având în vedere că acestea sunt state cu economii mai sărace ale Uniunii Europene (unele fiind „nou” venite) sau state cu economii „dualiste” (Germania   şi   Italia).   De   remarcat   că   state   ca   Danemarca,   Luxemburg, Finlanda şi Suedia nu au beneficiat în această perioadă de finanţări din fondurile structurale pentru obiectivul 1, deoarece ele au fost susţinute pentru celelalte obiective.

Obiectivul 2, care viza transformarea regiunilor grav afectate de declinul industrial, acesta a fost finanţat cu 11,1% din totalul fondurilor structurale, iar ponderile cele mai mari le-au fost repartizate Franţei (24,7%) şi Marii Britanii (29,8%), fiind considerate cele mai afectate de recesiune. Acestea au fost urmate îndeaproape de Spania (15,7%), Danemarca (10,2%) şi Italia (9,5%). Se observă că în această perioadă, Uniunea Europeană, pentru acest obiectiv nu a alocat nimic din cuantumul fondurilor structurale pentru Grecia, Irlanda şi Portugalia.

Obiectivul 3, care viza combaterea şomajului, a fost susţinut cu 9,4% din fondurile structurale, iar din totalul acestora, statele care au beneficiat cel mai mult au fost tot cele care cuprindeau regiuni încadrate în obiectivul 2. Este vorba de: Marea Britanie, căreia i-au fost alocate 26,1%; Franţa, căreia i-au fost alocate 19,8%; urmate de Danemarca (13%), Spania (11,4%) şi Italia (10,2%). De asemenea, şi în acest caz, Grecia, Irlanda şi Portugalia nu au beneficiat de finanţări din fondurile structurale pentru acest obiectiv.

Obiectivul 4, referitor la facilitarea adaptării muncitorilor de ambele sexe la schimbările industriale, acesta a fost susţinut cel mai puţin de către Uniunea Europeană, alocând fonduri structurale în proporţie 1,6%. Totuşi, de aceste fonduri au beneficiat, cel mai mult Franţa (28,5%), Italia (17,8%) şi Spania (16,4%). Ca şi în cazul primelor trei obiective, pentru acest obiectiv nu au beneficiat de sprijin financiar Grecia, Irlanda şi Portugalia, la care s-a alăturat şi Marea Britanie (care a beneficiat însă de fonduri substanţiale pentru obiectivul 3).

Obiectivele 5a şi 5b, care vizează dezvoltarea rurală s-au bucurat, împreună de o finanţare de 9,4% din totalul fondurilor structurale. În cadrul acestora, Franţa a beneficiat cel mai mult (32,1%), urmată îndeaproape de Danemarca (18,25%), Italia (13,2%) şi Spania (8,5%). La fel ca la obiectivele 2, 3 şi 4, n-au beneficiat de finanţări din aceste fonduri Grecia, Irlanda şi Portugalia.

Tabelul 1.7

Fondurile structurale pe obiective şi state membre, în perioada

2000-2006

Sursa: Frank Bollen, Ines Hartwing, Phedon Nicolaides,, fondurile Structurale ale UE dincolo de Agenda 2000”, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p.47.

Notă: 1*, 2*, 3* = finanţare din fondurile structurale; IFOP* = Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului acordat în afara obiectivului 1; 1**= Programe speciale pentru regiunile suedeze şi irlandeze; 1*** şi 2*** = regiuni ale fostului obiectiv 1 (declarate în perioada 1994 - 1999) care încă mai beneficiază de fonduri structurale, dar care vor fi retrase treptate până la 31 decembrie 2005 sau, în unele cazuri, până la 31 decembrie 2006; 3*= finanţări din fonduri structurale; T*= total sprijin provizoriu şi TG = total general.

În ceea ce priveşte obiectivul 6, care vizează promovarea şi ajustarea structurală a regiunilor cu o densitate a populaţiei extrem de redusă, acesta se adresează Finlandei şi Suediei, care, de fapt, sunt şi singurele care au beneficiat de finanţări din fondurile structurale ale Uniunii Europene pentru acest obiectiv. Astfel, din cei 697 de milioane ECU destinaţi acestui obiectiv, Finlanda a primit 450 milioane ECU (64,56%), restul (247 milioane ECU) fiind alocaţi Suediei (35,44%).

Prin urmare, în perioada 1994-1999, din cele 138.201 milioane ECU fonduri structurale destinate finanţării obiectivelor de dezvoltare regională, rezultă că Spania (una dintre noile ţări membre) a primit cel mai mare sprijin (de 22,9%), urmată de Italia şi Germania, cu ponderi de aproximativ 14%. De cel mai mic sprijin au beneficiat Danemarca şi Luxemburg (cu ponderi de 0,5% şi respectiv 0,1%).

În ceea ce priveşte alocarea fondurilor structurale, în perioada 2000-2006, pe cele trei obiective de dezvoltare regională şi pe cele 15 state membre am constatat că obiectivul 1 deţine ponderea cea mai mare, din punct de vedere al fondurilor alocate (aproape 2/3 din totalul acestora, respectiv 74,1%). De ase­menea, trebuie remarcat că, pe lângă cele trei obiective ale dezvoltării regionale, în această perioadă, Uniunea Europeană alocă o parte din fondurile structurale şi pentru unele programe destinate anumitor regiuni irlandeze şi suedeze sau anumitor programe, cum ar fi cele finanţate din Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului, care se găsesc în afara sferei de acţiune a obiectivului 1.

Referitor la alocarea fondurilor structurale pe obiectivul 1, care în esenţă rămâne neschimbat, se poate observa că Spania a primit aproape 28% din totalul alocat pentru acest obiectiv, urmată îndeaproape de Italia, Grecia şi Germania, cu ponderi între 16,3% şi 14,7%. De remarcat că state ca Danemarca şi Luxemburg nu au beneficiat în această perioadă de finanţări din fondurile structurale pentru obiectivul 1, nici de finanţări pentru foste regiuni ale obiectivului 1, deoarece ele au fost susţinute pentru celelalte obiective. Tot în cadrul obiectivului 1, din cele 135.954 milioane Euro alocate pentru perioada 2000-2006, 0,62% reprezintă sprijin acordat pentru programe speciale care vizează regiunile irlandeze şi suedeze (fostul obiectiv 6), de care, bineînţeles, au beneficiat în proporţii diferite Suedia (41,2%), Irlanda (11,8%) şi, cel mai mult, Marea Britanie (47%), care nu beneficiase de nici un fel de finanţare din fondurile structurale pentru obiectivul 6, în perioada 1994-1999. În privinţa sprijinului acordat în continuare pentru regiuni ale fostului obiectiv 1, de acesta au beneficiat în mare parte Portugalia (34,5%), Irlanda (21,1%) şi Marea Britanie (13,9%). Nu au beneficiat de sprijin pentru fostele   regiuni   ale   obiectivului   1   următoarele   state:   Danemarca,   Grecia, Luxemburg, Austria, Finlanda şi Suedia (acestea din urmă beneficiind de sprijin pentru programele speciale menţionate mai sus).

Obiectivul 2, care acum vizează sprijinirea transformării economice şi sociale a zonelor care se confruntă cu dificultăţi structurale (care de fapt repre­zintă o restructurare a obiectivelor 2, 3, 5a şi 5b), a fost finanţat în total cu 12,2% din totalul fondurilor structurale (din care 12,2% pentru regiuni ale fostului obiectiv 1), iar ponderile cele mai mari le-au fost repartizate tot Franţei (27,1%), şi Marii Britanii (20,9%), fiind considerate în continuare cele mai afectate de recesiune. Acestea au fost urmate îndeaproape de Danemarca (15,6%), Spania (11,8%) şi Italia (11,2%). Se poate observa că nici în această perioadă, Uniunea Europeană nu a alocat nimic pentru acest obiectiv, din cuantumul fondurilor structurale pentru Grecia, Irlanda şi Portugalia. În privinţa sprijinului acordat în continuare regiunilor fostului obiectiv 1, acesta a fost alocat în mare parte Marii Britanii (26%), Franţei (22,5%) şi Danemarcei (19,33%).

Obiectivul 3, care acum are în vedere sprijinirea adaptării şi modernizării politicilor şi sistemelor de educaţie, pregătire şi încadrare în muncă (reprezentând o mare parte a fostelor obiective 3 şi 4), a fost susţinut cu 13,1% din fondurile structurale, mai mult decât alocarea pentru obiectivul 2. Din totalul acestei alocări, statele care au beneficiat cel mai mult au fost: Danemarca (19,1%), Franţa (19,1%) şi Italia (15,7%). De asemenea, şi în acest caz, Grecia, Irlanda şi Portugalia nu au beneficiat de finanţări din fondurile structurale pentru acest obiectiv.

În ceea ce priveşte sumele alocate prin intermediul Instrumentului Financiar de Orientare a Pescuitului în afara obiectivului 1, putem observa că din cei 1106 milioane Euro, cel mai mult a primit Franţa (20,3%) şi Spania (18,1%).

Prin urmare, din cele 138.201 milioane ECU fonduri structurale destinate finanţării obiectivelor de dezvoltare regională, în perioada 1994-1999, constatăm că Spania (una dintre noile ţări membre) a primit cel mai mare sprijin (de 22,9%), urmată de Italia şi Germania (cu ponderi de aproximativ 14%). De cel mai mic sprijin a beneficiat Danemarca şi Luxemburg (cu ponderi de 0,5% şi 0,1%).

În concluzie, făcând o comparaţie între fondurile structurale destinate finanţării obiectivelor de dezvoltare regională în statele membre ale Uniunii Europene, în perioada 1994-2006, având la bază tabelele 1.6 şi 1.7, putem constata că Spania este ţara care a beneficiat şi beneficiază de cele mai mari sume. La polul opus se situează Danemarca, Suedia şi Luxemburg, care au beneficiat de 0,1- 0,4% din totalul fondurilor structurale pentru dezvoltare regională. De asemenea, se poate observa că obiectivul 1 al politicii de dezvoltare regională a fost întotdeauna cel mai puternic susţinut financiar, beneficiind în perioada 1994-1999 de 68% din totalul fondurilor structurale, iar pentru perioada 2000-2004 planificându-se o alocare de peste 74% din total. Acest lucru scoate în evidenţă faptul că promovarea dezvoltării şi ajustării structurale a regiunilor subdezvoltate continuă să se situeze printre priorităţile politicii de dezvoltare economică a ţărilor membre ale Uniunii Europene.

Aşa cum am precizat şi în paragrafele precedente, atât fondurile structurale, cât şi fondul de coeziune sunt destinate ţărilor membre ale Uniunii Europene; ţările aderente beneficiază de fonduri de tip structural.

Aceste fonduri vor fi alocate în urma unor proiecte de dezvoltare regională, care, pentru a fi mai eficiente, trebuie să pornească de la o analiză socio-economică a zonei/regiunii, de la strategii şi propuneri de finanţare (respectiv cât la sută din valoarea proiectelor respective va fi acoperită din fonduri structurale şi cât la sută va fi acoperită din resurse proprii), de la durata de aplicare, şi, nu în ultimul rând, de la ceea ce s-a considerat că este cel mai important - efectul realizat din punctul de vedere al ridicării nivelului de dezvoltare în zonele/regiunile respective, prin implementarea acestor proiecte.

În privinţa ţărilor candidate, principalele fonduri de tip structural destinate ajutorării acestora sunt PHARE, ISPA (destinat dezvoltării infrastructurii transporturilor şi protecţiei mediului înconjurător) şi SAPARD (destinat restructurării agriculturii şi dezvoltării mediului rural). Dintre cele trei fonduri, cel care prezintă o importanţă mai mare este PHARE. Acest fond acoperă în prezent 13 ţări din Europa centrală şi de est.

În perioada 1994-1999, prin intermediul PHARE s-au alocat 6,7 miliarde euro, având la bază 15 sectoare de dezvoltare. Dintre acestea cele mai importante au fost: infrastructura (care viza energia, transportul şi telecomunicaţiile); dezvoltarea sectorului privat şi asistenţa pentru afaceri; educaţia, formarea profesională şi cercetarea; protecţia mediului şi restructurarea agriculturii.

Pentru perioada 2000-2006, bugetul PHARE alocat s-a mărit la 10 miliarde euro, iar priorităţile pentru această perioadă sunt: creşterea şi dezvoltarea infrastructurii instituţionale; susţinerea investiţiilor; dezvoltarea resurselor umane; susţinerea turismului.

Referitor la principiile finanţării, repartizarea cheltuielilor politicii structurale din interiorul statelor membre se face de către Comunitate, dar aceste cheltuieli nu sunt finanţate 100% din fondurile structurale. Cota maximă de intervenţie a acestor fonduri este în general de 75% în regiunile din obiectivul 1 şi de 50% în alte părţi. O cotă de 85% este alocată în cazuri excepţionale în cele mai sărace ţări membre. O contribuţie de la statele membre demonstrează că măsurile finanţate prezintă priorităţi reale de cheltuială pentru ele şi sunt corect executate.

Regulile fondurilor cer ca alocaţiile Comunităţii Europene să aibă impact adiţional. Cu alte cuvinte, acestea nu trebuie să rezulte din capacitatea statelor membre de a face economii în propriile planuri de cheltuieli, ci trebuie să conducă la eforturile extra de dezvoltare. Această regulă de cofinanţare trebuie să fie aplicată ţinând cont de condiţiile macroeconomice în fiecare stat membru şi de eforturile private de a reduce deficitele bugetare excesive.

Fondul de coeziune diferă de fondurile structurale, el fiind creat în mod special pentru a uşura povara cheltuielilor publice ale investiţilor structurale necesare în ţările membre cele mai sărace (în 1994 - Grecia, Portugalia, Irlanda şi Spania). Prin urmare, fondul de coeziune va ajuta ţările membre mai sărace să-şi îndeplinească scopul, respectiv să reducă deficitul bugetar naţional, aceasta fiind şi una din precondiţiile de participare la moneda unică europeană. În acest caz, cota de intervenţie a fondului de coeziune este de 80-85% şi nu există nici o regulă de cofinanţare.

Alocaţiile Comunităţii permit nivelurilor de investiţii sa crească în regiunile asistate, dar au, de asemenea, un efect realocativ al tiparelor de cheltuieli, respectiv respectarea principiului adiţionalităţii, ceea ce înseamnă că o anumită prioritate trebuie acordată măsurilor structurale din bugetele statelor membre, dacă vor să beneficieze de alocaţiile comunităţii.

Priorităţile pentru asistenţa Comunităţii sunt negociate în parteneriate între Comisie şi statele membre, pe baza ultimelor planuri multianuale. Programele mult mai detaliate (pe 3-6 ani) sunt aprobate pe baza propunerilor primite, de jos în sus. Pentru regiunile din obiectivul 1, programele caută să stabilească o balanţă cât mai apropiată de investiţiile din infrastructurile de bază (transport, telecomunicaţii, apă şi energie), investiţii productive (în special pentru întreprinderile mici şi mijlocii) şi investiţii în capital uman (educaţie şi pregătire). Proiectele sunt aprobate în Comitetele de management descentralizate.

În cadrul statelor membre, parteneriatul implică autorităţile locale şi regionale care depind de structurile administrative din fiecare stat. Sunt, de asemenea, implicaţi şi partenerii non-guvernamentali. Din punctul de vedere al Comisiei, descentralizarea în planificare şi execuţie contribuie, în general, la eficienţa măsurilor structurale: măreşte transparenţa acţiunilor de cofinanţare a Uniunii Europene; răspunde mai bine la priorităţi locale şi exploatează sprijinul local pentru a le duce la bun sfârşit. Aceasta nu înseamnă desigur că, planuri naţionale, organizate şi aflate în desfăşurare, nu-şi au locul aici.

Comisia europeană poate lua iniţiativa, într-o proporţie limitată a fondurilor, în cazuri referitoare la cooperarea peste graniţă în scheme de dezvoltare, care nu sunt prezentate în planuri naţionale sau în cazuri unde apare o nevoie specială pentru un efort suplimentar, spre exemplu promovarea diversificării forţei de muncă în zonele care se confruntă cu masive pierderi de slujbe în anumite sectoare. Crearea programelor rămâne totuşi un proces esenţial.

În acelaşi timp, se constată că Uniunea Europeană caută să furnizeze o apropiere cât mai corectă a planificării la un nivel european mai larg, pe de o parte, prin eforturi de a furniza informaţii şi analize pentru planificatorii regionali şi naţionali, şi, pe de altă parte prin eforturi de a promova o dezvoltare mai echilibrată în teritoriu, ca întreg. Preocupările în acest domeniu vizează, în special, o dezvoltare mult mai raţională a structurii urbane a Uniunii Europene, a mediului înconjurător şi o abordare mult mai coordonată pentru planificare şi privatizare a reţelei transeuropene în transport, energie şi telecomunicaţii.

De-a lungul timpului, în vederea reducerii disparităţii regionale şi a reducerii şomajului, fondurile structurale furnizează, de asemenea, o oportunitate de a aduce o importantă contribuţie la solidaritatea în alte regiuni ale Uniunii Europene: solidaritatea cu viitoarele generaţii prin îmbunătăţirea mediului înconjurător, precum şi promovarea egalităţii între sexe.

O condiţie fundamentală a finanţării fondurilor structurale este aceea ca toate măsurile să respecte legea Comunităţii, precum şi legea mediului înconjurător. Este vorba în special de evaluările impactului asupra mediului înconjurător, unde sunt cerute anumite tipuri de proiecte şi reguli speciale, care se aplică în zonele desemnate de interes deosebit sau prezintă o importanţă specială referitoare la mediul înconjurător. Totuşi, aceste zone trebuie să respecte regulile de aplicare a ajutorului primit de la fondurile structurale.