Serviciu public este fără îndoială, o noţiune complexă, evolutivă, controversată şi, în acelaşi timp, este o noţiune esenţială pentru dreptul administrativ.
Nici o lege nu a determinat niciodată ce se înţelege prin serviciu public. În legi s-a folosit şi se foloseşte adesea acest termen, fiind considerat o activitate (sau o misiune) şi o structură. De altfel, ceea ce cetăţeanul înţelege prin serviciu public, nu este de fiecare dată, acelaşi lucru cu cel recunoscut de jurisprudenţă. Cetăţeanul are adesea o viziune largă a noţiunii de serviciu public.
Prezentând fundamentele democraţiei, Aristotel a schiţat suma divisio între societatea civilă, care se raportează la interesele private, şi societatea politică, care apără “utilitatea generală” şi “binele comun”.
Noţiunea serviciului public, care era tratată în accepţiunea sa restrânsă, aceea de activitate de gestiune publică, are o dimensiune ideologică şi politică ce explică, în parte, evoluţiile pe care le-a parcurs. La sfârşitul secolului XIX au fost dezvoltate două explicaţii majore[1].
Prima a fost apreciată ţinând seama de mutaţiile statului, mult mai angajat decât în trecut în viaţa economică (revoluţia industrială), în problemele sociale (lupta contra inegalităţii) şi refondarea politică (afirmarea modelului republican). Statul şi colectivităţile locale trebuiau să ţină cont de nevoile colective ale publicului pentru a răspunde idealului de solidaritate socială.
A doua explicaţie formulată a fost necesitatea de a da un domeniu de competenţe mai vast judecătorilor administrativi, în timp ce aceştia deveneau independenţi faţă de administraţie.
Definiţiile unor autori recunoscuţi[2]. Leon Duguit apreciază că “statul nu este o putere care comandă, o suveranitate; este o cooperaţie de servicii publice, organizate şi controlate de către stat.” Roger Bonnard defineşte statul ca fiind “un organism social constituit esenţialmente dintr-un ansamblu de servicii publice.”
În prima jumătate a secolului XX dezvoltarea serviciului public, în număr şi în importanţă, este considerabilă. Persoanele publice devin “giranţii afacerilor colectivităţii”. Se vorbeşte de un declin al serviciului public, vicisitudini şi crize. O serie de decizii care intervin în anii 1955-1960 revigorează această noţiune, făcând din serviciul public elementul major de recunoaştere a activităţii publice: Effimieff - 1955, Societe le Beton - 1956, referitoare la domeniul public, Epoux Bertin - 1956, referitoare la contractele administrative.
În prezent, deşi polemicile doctrinare nu s-au terminat, dezbaterile vizează alte probleme. Dezbateri animate în ultimii ani, în Franţa şi nu numai, s-au purtat în ceea ce priveşte locul serviciului public în construcţia Uniunii Europene.
Noţiunea de serviciu public este dificil de a fi înţeleasă şi definită. Utilizată în câmpuri conceptuale foarte diversificate, este saturată de semnificaţii multiple, care se suprapun şi se intersectează.
Jacques Chevallier identifică trei modalităţi de a percepe noţiunea de serviciu public[3]. În primul rând, serviciul public este o entitate socială, care înglobează diverse activităţi şi structuri plasate sub dependenţa colectivităţilor publice; aparţinând sferei publice, serviciile publice prezintă o serie de particularităţi care interzic orice asimilare cu întreprinderile private.
Al treilea înţeles al noţiunii de serviciu public este acela de operator ideologic. În explicitarea acestei noţiuni, Chevallier precizează că serviciul public “conturează mitul unui stat generos, binevoitor, unic, pentru binele tuturor; serviciul public este principiul axiologic care este ales să conducă gestiunea publică, finalitatea la care tind guvernanţii şi funcţionarii, norma de care depinde legitimitatea activităţii lor.”[4]
Expresia “serviciu public” evocă simultan trei semnificaţii: instituţională, juridică şi ideologică.
Combinarea celor trei semnificaţii ale serviciului public a jucat mult timp rolul de vector al expansiunii etatice: expansiunea gestiunii publice, impusă prin slaba rezistenţă a mecanismelor de reglare economică şi socială, a contribuit la conturarea unui stat capabil să aibă răspuns la toate problemele publice.
Încercând să cristalizeze concepţiile referitoare la noţiunea de serviciu public, în literatura de specialitate pe baza jurisprudenţei Consiliului de Stat s-au formulat două situaţii: în primul caz, o activitate de interes general este asumată de o colectivitate publică sau se desfăşoară în contul acesteia, iar în al doilea caz, un organism care nu are caracter de drept public este investit cu o activitate de interes general[5].
În literatura de specialitate românească se afirmă că noţiunea de serviciu public a redevenit „o noţiune de bază a dreptului administrativ”[6]“
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale, ca forme organizatorice de viaţă şi activitate ale membrilor care le compun, au menirea de a asigura locuitorilor condiţiile necesare de convieţuire - economice, sociale, culturale, de securitate etc. - în mod continuu şi permanent, organizând în acest scop o multitudine de structuri organizatorice, denumite frecvent în actele normative, dar şi în doctrina juridică de specialitate “servicii publice”, pe care le dotează în vederea bunei lor funcţionări cu: mijloace materiale şi băneşti, specialişti etc.
Unele din aceste “servicii publice” se organizează numai de către stat, altele putând fi organizate şi de către colectivităţile locale recunoscute de stat. În primul caz, vorbim de “servicii publice ale statului”, în cel de-al doilea caz de “servicii publice ale comunei, oraşului sau judeţului”, după caz. Profesorul Paul Negulescu definea serviciul public ca “un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă”[7].
Profesorul Anibal Teodorescu sublinia că, serviciile publice se întâlnesc oriunde este o activitate de stat. Se susţine de asemenea că, funcţia executivă a statului se realizează prin servicii publice, iar totalitatea lor formează administraţia. În acest sens, autorul consideră că “serviciul public este serviciul înfiinţat şi organizat de stat sau subîmpărţirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive[8]“. Intr-o altă opinie[9] se consideră că serviciul public este un element esenţial al organizării statului modern, prin serviciu public înţelegând “orice activitate creată pentru satisfacerea unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu concursul forţei publice”. Definit ca activitate, serviciul public are următoarele caracterstici:
1) este o activitate tehnico- juridică;
2) funcţionează regulat şi continuu;
3) este o activitate pentru realizarea unor interese publice;
4) activitate fără a avea ca scop un câştig material;
5) activitate care poate fi supusă unor modificări.
De asemenea, profesorul E. D. Tarangul definea serviciul public ca fiind “orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de importantă încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu”[10] (de exemplu poliţia, învăţământul, justiţia, transporturile pe căile ferate, asistenţa socială).
Astfel, se poate concluziona că noţiunea de serviciu public are două sensuri: un prim sens este acela de organism (organ) iar cel de-al doilea sens este acela de activitate[11].
[1] A se vedea Jaqueline Morand - Deviller, Cours de Droit administratif, Thèmes de réflexion. Commentaires d’arrtes avec corriges, VII-eme édition, Paris I, Sorbonne, p. 454 şi urm.
[2] Citate de Jaqueline Morand-Devillier în Cours de Droit administratif, 1998.
[3] A se vedea J. Chevallier, Le Service Public, Presses Universitaires de Frace, Paris, 1994, p. 3-6.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. Nemira, 1996, p. 83.
[7] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Tipografiile Române Unite, Bucureşti, 1925, p. 621.
[8] Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, pag. 256.
[9] M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei Socec & Co., Bucureşti, 1928, p. 89.
[10] E.D. Tarangul, op.cit, p. 320.
[11] În acest sens, a se vedea A Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, 1994, Al. Negoiţă, Drept administrativ, 1997 ; I. Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti, 1996.