În prezent, unul dintre cele mai des discutate aspecte referitoare la serviciile publice este descentralizarea acestora, mai precis modalitatea de realizare şi gradul în care se realizează punerea în practică a principiului descentralizării serviciilor publice.
Principiul descentralizării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate a unor activităţi de la nivelul central la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central, sub forma autorităţilor administrative sunt şi vor exista întotdeauna la acest nivel (ele putându-se eventual, comasa sau diviza), întrucât ele exprimă interesul naţional general, la acest nivel, în domeniul respectiv, la care statul nu poate renunţa. Rolul acestor servicii este tocmai de a concepe şi a asigura strategia Guvernului (a statului) în acel sector de activitate, căreia i se subsumează activităţile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare - judeţ, localitate[1].
Sunt servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel naţional, ele exprimând un interes exclusiv naţional şi statal, cum bunăoară este apărarea ţării faţă de o agresiune armată externă, sau siguranţa naţională, politică externă şi altele, care nu pot fi transferate colectivităţilor locale si judeţene, chiar dacă acestea sunt, fără îndoială, interesate a se apăra contra unei agresiuni armate externe[2].
Sunt însă alte activităţi (servicii publice) care pot fi organizate în exclusivitate sau preponderent fie la nivel local (de exemplu transportul persoanelor şi mărfurilor în interiorul localităţilor, repararea străzilor, curăţenia localităţii şi altele), fie la nivelul judeţean (întreţinerea căilor de comunicaţie între localităţi, o aducţiune de apă care interesează mai multe localităţi ale judeţului ş.a.).
Serviciile din categoria celor care se organizează la nivel naţional pot, cel mult să fie “deconcentrate” la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice a serviciului deconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la nivel central[3].
Iată de ce problema descentralizării serviciilor publice, consacrată de Constituţia României şi de Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală este, deopotrivă, o problemă politică, juridică, economică şi socială[4]. Rezolvarea ei în condiţii optime se poate face numai pe baza analizei temeinice a factorilor care o determină şi condiţionează factori care neavând caracter static, trebuie evaluaţi în raport de etapa şi acumulările existente în procesul parcurgerii perioadei de tranziţie către economia de piaţă şi de înfăptuire a Programului de reformă economică şi socială, inclusiv în domeniul administraţiei publice.
Dacă s-ar încerca să se definească pe baza celor de mai sus, ceea ce reprezintă “serviciul public”, s-ar putea spune că acesta este o structură organizatorică, având de regulă personalitate juridică, înfiinţată în condiţiile legii, de către stat, comună, oraş sau judeţ, încadrată cu funcţionari publici si alt personal de specialitate, dotată cu mijloace materiale şi băneşti corespunzătoare, care desfăşoară o activitate sau un complex de activităţi omogene, stabilite prin actul de înfiinţare, în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent a unor interese generale ale unei colectivităţi[5].
Administraţia publică centrală de specialitate, organizată în anumite domenii şi sectoare de activitate, se realizează nu numai de către ministere, ci şi de alte organe, care sunt nu sunt calificat e ca ministere, ci pur şi simplu ca “alte organe de specialitate”.
Aceste organe, din punct de vedere al competenţei lor teritoriale, sunt tot organe centrale - ca şi Guvernul şi ministerele - întrucât atribuţiile care le revin se exercită pe întregul teritoriu al statului. Cu toate acestea, ele se situează pe o treaptă inferioară în ierarhia organelor administraţiei publice centrale, în raport cu Guvernul şi ministerele.
Potrivit art. 60 din Legea 90/2001, dispoziţiile legii privind organizarea şi funcţionarea ministerelor “se aplică în mod corespunzător şi celorlalte organe centrale din subordinea Guvernului”. Ca atare, putem concluziona că şi în subordinea organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului pot fi organizate servicii publice descentralizate[6], întrucât “înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiilor de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea”, se precizează în această lege.
De asemenea, ministerele pot avea în subordine şi organe de specialitate şi instituţii publice sau pot avea în coordonare ori sub autoritate anumite unităţi - regii autonome, agenţii, companii, societăţi comerciale ş. a. Unele dintre acestea sunt finanţate de la bugetul de stat - cazul organelor de specialitate şi al instituţiilor publice, din subordine ministerelor - altele din venituri extrabugetare sau, după caz, atât de la bugetul de stat, cât şi din venituri extrabugetare, funcţie de ceea ce prevede hotărârea Guvernului prin care sunt reglementate.
Dacă se acceptă existenţa serviciilor publice descentralizate în subordinea organelor de specialitate din subordinea ministerelor, trebuie să acceptăm existenţa lor şi în cazul organelor de specialitate aflate în coordonarea ori sub autoritatea ministerelor. Chiar dacă, în esenţă, înfiinţarea acestor servicii publice descentralizate pare ilegală, opinie împărtăşită de altfel şi de profesorul Mircea Preda[7], în practică acestea există. Prezentăm, în continuare, câteva exemple de servicii publice ale unor organe de specialitate în coordonarea ori sub autoritatea ministerelor: Compania Naţională “Apele Române” S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului - are în subordine sistemele judeţene de gospodărire a apelor; Societatea Comercială de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice “Electrica” S.A. Bucureşti şi Societatea Comercială de Distribuţie a Gazelor Naturale “Distrigaz Sud” S.A. Bucureşti, precum şi Societatea Naţională a Petrolului “Petrom” S.A. Bucureşti, aflate sub autoritatea Ministerului Industriei şi Resurselor - au în subordine sucursale judeţene considerate, în practică, servicii publice descentralizate; Compania Naţională “Poşta Română” S.A., la care Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiilor îndeplinesc atribuţiile pe care statul român le are în calitate de acţionar - are în subordine oficiile judeţene de poştă; Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., aflată în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei - are în subordine agenţii judeţene; Regia Autonomă “Registrul Auto Român”, sub autoritatea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei - are în subordine reprezentanţe judeţene.
Necesitatea organizării unui serviciu public se impune numai atunci când realitatea socială evidenţiază o nevoie generală, comună unei colectivităţi recunoscute de stat, cu alte cuvinte numai atunci când se poate constata existenţa unei cerinţe sociale mai de amploare, indiferent sub ce forma va funcţiona acest serviciu (la nivel naţional, descentralizat sau local). Rezultă că nu este suficientă, pentru organizarea unui serviciu public, existenţa unui interes (singular) al unei persoane sau grup restrâns de persoane, ci a unei colectivităţi constituite şi recunoscute de stat. Constituirea serviciului public se realizează însă în drept numai dacă voinţa autorităţilor abilitate de lege a-l înfiinţa este exprimată ca atare prin norme juridice.
Aşadar, serviciul public, ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general şi de voinţa autorităţilor publice care decid la ce moment şi în ce modalitate se va satisface acest interes. Serviciile publice poartă denumiri diferite, ca de exemplu, secretariate, agenţii, institute, administraţii, secţii, oficii, spitale, şcoli, regii autonome, societăţi. Indiferent de denumirea pe care o poartă, ne vom afla fi în prezenţa unui serviciu public, dacă sunt întrunite următoarele condiţii[8]: este înfiinţat în scopul satisfacerii cerinţelor membrilor societăţii, de către stat, judeţ sau comună, înfiinţarea s-a realizat prin acte de autoritate, activitatea lor se desfăşoară în realizarea autorităţii de stat, fiind dotate cu atribuţii, puteri şi competenţe de a satisface interesele publice, generale, sunt persoane juridice, având toate drepturile şi obligaţiile specifice acestora, mijloacele materiale sunt asigurate prin subvenţii bugetare, fie din venituri proprii, şi desfăşoară o activitate continuă.
În practică, există o diversitate de servicii publice, organizarea lor fiind determinată de specificul domeniilor în care se înfiinţează şi diversitatea cerinţelor colectivităţilor, ce pot fi clasificate după o serie întreagă de criterii, cum ar fi: întinderea interesului ce se doreşte a fi satisfăcut, natura sau domeniul de activitate al serviciilor publice, regulile juridice aplicabile, (un regim administrativ - când serviciile publice sunt organizate şi funcţionează ca autorităţi administrative sau ca structuri organizatorice aflate sub autoritatea acestora şi un regim mixt, de drept administrativ şi de drept privat - când serviciile publice sunt concesionate în baza unui contract administrativ), modul de organizare (autorităţi administrative, instituţii publice, regii autonome, asociaţii şi fundaţii). Acestea iau fiinţă în strânsă legătură cu diversitatea atribuţiilor statului modern, fiecare realizând o atribuţie sau numai o latură a acesteia, în vederea realiza atribuţiilor statului în domeniul executării legilor, a hotărârilor judecătoreşti, asigurarea ordinii şi liniştii publice, securitatea statului, precum şi nevoia de a satisface interesele de instruire, cultură, sănătate etc. Serviciile publice care sunt create de stat, prin care se realizează sarcinile puterii executive, sunt numite servicii publice administrative.
[1] M. Preda, Tratat de drept administrativ partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 125.
[2] Mircea Preda, op.cit., p. 454.
[3] Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p. 103.
[4] Dacian Dragoş, Consideraţii teoretice privind noul cadru legal de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 1(6)/2001, p.123.
[5] Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p. 99.
[6] Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 115-116.
[7] Mircea Preda, op.cit., p. 171.
[8] În acest sens a se vedea V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, şi I. Alexandru, Administraţia Publică, Lumina Lex, Bucureşti, 1999.