1.4.1. Funcţia de repartiţie
Existenţa finanţelor publice are un caracter obiectiv, adică finanţele publice există pentru a servi la realizarea unor obiective precis determinate, la îndeplinirea anumitor sarcini care nu pot fi înfăptuite cu alte mijloace sau pe altă cale.
Misiunea socială a finanţelor publice se înfăptuieşte prin funcţiile pe care le exercită şi anume:
- funcţia de repartiţie;
- funcţia de control.
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice cuprinde două faze, distincte, dar organic legate între ele, şi anume:
- constituirea fondurilor publice şi
- distribuirea fondurilor publice
- Constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii şi redistribuirii P.I.B., între diverse persoane fizice şi juridice, pe de o parte, şi stat, pe de alta. La constituirea acestor fonduri participă, în proporţii diferite, în raport cu capacitatea lor financiară:
- unităţile economice, indiferent de forma juridică de organizare a acestora si de forma de proprietate asupra capitalului social;
- institutiile publice şi unităţile din subordinea acestora;
- populatia;
- persoanele fizice si juridice rezidente in strainatate, dar care realizează venituri în ţara considerată.
Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare imbraca forme diferite, si anume:
- impozite, taxe, contributii la asigurarile sociale şi la alte fonduri speciale, amenzi, penalitati, varsaminte din veniturile institutiilor publice;
- redevente si chirii din concesiuni si inchirieri de terenuri si alte bunuri proprietate de stat;
- venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat si a bunurilor fara stapân;
- imprumuturi de stat primite de la persoane fizice si juridice;
- rambursari ale imprumuturilor de stat acordate;
- dobânzi aferente împrumuturilor acordate;
- donatii, ajutoare, resurse primite cu titlu nerambursabil si alte transferuri primite;
- alte venituri.
Aşadar, constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii şi redistribuirii PIB, între diverse persoane juridice şi fizice, pe de o parte, şi stat, pe de alta.
- Distribuirea fondurilor publice de resurse financiare consta in repartizarea acestora pe beneficiari (persoane fizice si juridice), dupa ce s-au inventariat nevoile sociale (cererea de resurse financiare de la fondurile publice) existente in perioada (anul) de referinta. Datorita faptului ca cererea de resurse financiare este mai mare decât oferta lor, este necesar ca autoritatile publice competente sa trieze si să ierarhizeze cererile organelor centrale si locale in functie de importanta pe care o reprezinta unele in raport cu celelalte.
Distribuirea acestor fonduri reprezinta, de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinatii, si anume pentru:
- invatamânt, cultura, sanatate;
- asigurari sociale si protectie sociala;
- gospodarie comunala si locuinte;
- aparare nationala;
- ordine publica;
- actiuni economice;
- alte actiuni;
- datorie publica.
In cadrul fiecarei destinatii, resursele se defalca pe beneficiari, obiective si actiuni. Aceste fluxuri de resurse financiare se prezinta concret sub forma cheltuielilor pentru:
- plata salariilor si a altor drepturi de personal;
- procurari de materiale si plata serviciilor;
- subventii acordate unor institutii publice si unitati economice;
- transferuri catre diverse persoane fizice (pensii, alocatii, burse, ajutoare etc.);
- investitii etc.
Aşadar, dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice catre diversi beneficiari se realizeaza tot in procesul distribuirii si redistribuirii P.I.B. si care are loc intre stat si diverse persoane fizice si juridice.
Prin urmare, constituirea şi dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar şi neîntrerupt care se realizează cu ajutorul funcţiei de repartiţie a finanţelor şi joacă un rol important în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite.
Distribuirea şi redistribuirea PIB, mijlocite de finanţe, se înfăptuiesc în cadrul aceleiaşi forme de proprietate (prelevări de resurse de la unităţile de stat la fondurile publice şi transferuri de resurse de la aceste fonduri la unităţi de stat) sau cu schimbarea formei de proprietate (prelevări de resurse de la unităţi economice private la fondurile publice şi de la fondurile publice la întreprinderi private) şi de la populaţie către fondurile publice şi de la fondurile publice către populaţie.
Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispozitia statului, in vederea indeplinirii functiilor si sarcinilor sale, se resimte in toate tarile, indiferent de gradul lor de dezvoltare economica, ceea ce confera functiei de repartitie un caracter obiectiv. In schimb, distribuirea acestor resurse are un caracter subiectiv, deoarece depinde de:
- capacitatea organelor decizionale de a percepe si raspunde corect nevoii sociale la un moment dat;
- gradul de dezvoltare economico-sociala a tarii;
- optiunii fortelor politice aflate la putere.
Pe măsură ce creşte volumul fondurilor publice, sporesc şi posibilităţile autorităţilor publice de satisfacere a nevoilor sociale. Minusul de resurse înregistrat de plătitorii de impozite şi taxe devine plus de resurse pentru beneficiarii de alocaţii bugetare pentru investiţii, întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor, subvenţii pentru unele întreprinderi şi respectiv pentru beneficiarii de pensii, burse, ajutoare pentru populaţie. de vreme ce la scară naţională volumul resurselor prelevate la fondurile publice este egal cu cel al resurselor distribuite de la acestea, s-ar putea crede că redistribuirea mijlocită de finanţele publice nu influenţează procesul reproducţiei sociale, nu modifică proporţiile în economia naţională. În realitate, chiar în condiţiile egalităţii dintre prelevări şi distribuiri, au loc importante mutaţii între sferele de activitate, între ramurile şi subramurile economice, între sectoarele sociale, între zonele geografice şi între membrii societăţii. Aceasta pentru simplul motiv că persoanele fizice şi juridice care beneficiază direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice, nu sunt aceleaşi cu persoanele care au participat la constituirea fondurilor publice. Chiar dacă unele persoane sunt şi plătitoare şi beneficiare, între sumele cedate statului şi cele primite de la acesta, sub formă de bani, servicii sau avantaje în natură, nu există o corespondenţă. Resursele prelevate la fondurile publice se depersonalizează şi nu se mai poate stabili ce destinaţie au căpătat impozitele încasate de la persoana x sau de la întreprinderea y.
- Functia de control
Functia de control a finantelor publice este indeplinita concomitent cu functia de repartitie, dar are o sfera de manifestare mult mai larga decât aceasta, deoarece vizeaza, pe lânga constituirea si repartizarea fondurilor financiare publice, si modul de utilizare a resurselor. Intre cele doua functii ale finantelor publice exista raporturi de interconditionare. Aceasta interconditionare se manifesta prin faptul ca repartitia ocazioneaza controlul, iar controlul sau nevoile de control determina un anumit mod de mobilizare si alocare a resurselor prin repartitie.
Necesitatea functiei de control a finantelor publice decurge din faptul ca fondurile de resurse financiare publice apartin intregii societati si ca acestea materializeaza o buna parte din P.I.B.
Controlul statului are o sfera larga de manifestare, cuprinzând toate domeniile vietii sociale care tin de sectorul public si anume: activitatea economica, cultural-educativa, de ocrotire medicala, de asigurari sociale de stat, de aparare nationala, de mentinere a ordinii publice, de protectie sociala, de promovare a relaţiilor cu celelalte state ale lumii s.a. Ca urmare, controlul îmbracă forme diferite, se realizează de organe diferite şi foloseşte instrumente diferite.
Chiar dacă nu în toate cazurile controlul statului favorizează luarea de măsuri care adaugă un plus de valoare patrimoniului public, el împiedică adesea irosirea avutului public, previne efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune sau ineficiente, contribuie la repararea prejudiciului adus avutului public, la instaurarea ordinii şi disciplinei în gestionarea banilor şi a altor valori publice.
Controlul financiar vizează următoarele aspecte:
- modul de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor de resurse financiare publice,
- păstrarea integrităţii şi a bunei gestionări a patrimoniului public,
- încasarea integrală şi la timp a creanţelor statului,
- onorarea plăţilor datorate de către stat terţilor.
Controlul financiar se exercita in toate fazele reproductiei sociale, astfel:
- a) in faza repartitiei, urmareste:
- provenienta resurselor care alimenteaza fondurile publice si destinatia acestora;
- nivelul la care se constituie aceste fonduri;
- titlul cu care se mobilizeaza si cel cu care se repartizeaza catre diversi beneficiari;
- gradul si modul de redistribuire a fondurilor financiare publice intre sferele de activitate, sectoarele sociale, membrii societatii si intre diverse regiuni si zone geografice;
- modul de asigurare a echilibrului intre necesarul de resurse financiare si posibilitatile de procurare etc.
Controlul financiar nu se limitează la faza repartiţiei, ci se extinde, în amonte de aceasta, asupra producţiei, iar în aval, asupra schimbului şi consumului.
- b) in faza productiei, controlul financiar urmareste productia realizata in sectorul public;
- c) in faza schimbului, in sectorul public, controlul urmareste daca produsele obtinute in unitatile economice cu capital de stat se realizeaza ca marfuri, daca oferta corespunde cererii si daca preturile marfurilor, stabilite prin mecanismul pietii, acopera cheltuielile de productie si circulatie si un anumit profit;
- d) in faza consumului, controlul financiar vizeaza atât consumul productiv al unitatilor economice cu capital de stat (gradul de valorificare a materiilor prime si a materialelor, rentabilitatea diferitelor produse, cursul de revenire la export etc.), cât si consumul final al institutiilor publice (de invatamânt, sanatate, cultura, aparare nationala etc.).
In tara noastra, controlul financiar se exercita de organe specializate (ale Curtii de Conturi, ale Ministerului Finantelor Publice, organe specializate ale ministerelor, departamentelor, ale autorităţilor publice locale, garda financiară, etc.).