Necesitatea cunoaşterii structurii cheltuielilor publice derivă din faptul că aceasta ilustrează modul în care sunt orientate resursele băneşti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, culturale, militare, politice etc. Totodată, analiza în dinamică a cheltuielilor publice trebuie efectuată atât pe total, cât şi pe componente, delimitate pe baza diferitelor criterii (economice, funcţionale, administrative, politice, etc). asemenea criterii se folosesc de către autorităţile finanţelor publice din fiecare stat la elaborarea clasificaţiilor indicatorilor bugetari pe baza cărora se întocmeşte şi se execută bugetul.
În literatura şi practica financiară şi statistică a statelor şi a organismelor internaţionale se folosesc următoarele tipuri de clasificaţii:
- administrativă,
- economică,
- funcţională,
- în funcţie de rolul lor în procesul reproducţiei sociale,
- gruparea folosită de organismele ONU,
- clasificaţii mixte sau combinate.
- Clasificaţia administrativă. Această clasificaţie are la bază criteriul instituţiilor prin
care se efectueză cheltuielile publice: ministere (departamente, agenţii guvernamentale), instituţii publice autonome, unităţi administrativ-teritoriale, etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utilă, deoarece alocaţiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere şi alte instituţii centrale, judeţe, oraşe, comune, etc. Limitele ei constau în faptul că reuneşte cheltuieli cu destinaţii variate şi în plus structura ministerelor şi respectiv subordonarea instituţiilor publice se modifică periodic, ceea ce face cheltuielile publice necomparabile în timp.
Acest criteriu este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare.
- Clasificaţia economică. În cadrul acesteia se folosesc două criterii de grupare:
primul, conform căruia cheltuielile se împart în:
- cheltuieli curente (de funcţionare) şi
- cheltuieli de capital (cu caracter de investiţii) şi
al doilea, care împarte cheltuielile în:
- cheltuieli cu bunuri şi servicii şi
- cheltuieli de transfer.
Cheltuielile curente reprezintă un consum definitiv de PIB şi se reinnoiesc anual. Ele asigură întreţinerea şi buna funcţionare a instituţiilor publice, finanţarea satisfacerii acţiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane şi rambursarea împrumuturilor publice. În cea mai mare parte a lor, cheltuielile publice sunt cheltuieli curente.
Cheltuielile de capital se concretizează în achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată destinate sferei producţiei materiale sau sferei nemateriale (şcoli, spitale, unităţi de cultură, militare, administrative, etc.). Ele duc la dezvoltarea şi modernizarea patrimoniului public.
Cheltuielile cu bunuri şi servicii se deosebesc de cheltuielile de transfer după cum au la bază sau nu o contraprestaţie. Astfel, cheltuielile privind plata bunurilor şi serviciilor cuprind, în general, remunerarea serviciilor, a prestaţiilor necesare bunei funcţionări a instituţiilor publice sau achiziţionării de mobilier, aparatură sau echipamente.
Cheltuielile de transfer reprezintă trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziţia unor persoane juridice (instituţii publice, întreprinderi productive) sau unor persoane fizice (pensionari, şomeri, studenţi, elevi, etc.). Ele pot avea deci caracter economic (subvenţii acordate agenţilor economici pentru acoperirea unor cheltuieli de producţie, stimularea exportului, etc) sau caracter social (burse, pensii, ajutoare sociale, etc.). În buget, transferurile sunt consolidabile şi neconsolidabile. Transferurile consolidabile sunt cele efectuate între diferite bugete. Transferurile neconsolidabile sunt prin esenţa lor cheltuieli de transfer.
- Clasificaţia funcţională foloseşte drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice. Ele reflectă obiectivele politicii bugetare a statului. Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate şi obiective care definesc nevoile publice şi reprezintă obiectivul principal urmărit la examinarea şi aprobarea prevederilor bugetare de către parlament. Instituţiile care funcţionează în diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar conducătorii lor sunt desemnaţi ordonatori de credite bugetare. Conform clasificaţiei funcţionale cheltuielile publice se împart astfel:
- în domeniul social – utilizarea resurselor financiare publice pentru învăţământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret şi sport, refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător,
- susţinerea unor programe de cercetare prioritare,
- în domeniul economic – realizarea unor investiţii şi a unor acţiuni economice de interes public, acordarea de subvenţii, etc,
- asigurarea cerinţelor de apărare a ţării, ordinii publice şi siguranţei naţionale,
- finanţarea administraţiei publice centrale şi locale,
- dobânzile aferente datoriei publice şi cheltuielile determinate de emisiunea şi plasarea valorilor mobiliare necesare finanţării acestei datorii, precum şi de riscul garanţiilor de stat în condiţiile legii.
- Clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale. În
cadrul acesteia, cheltuielile publice se împart în cheltuieli reale (negative) şi cheltuieli economice (pozitive).
În categoria cheltuielilor reale (negative) intră cheltuielile cu întreţinerea aparatului de stat, plata dobânzilor şi comisioanelor aferente împrumutului de stat, întreţinerea armatei, etc. Acestea reprezintă un consum definitiv de produs intern brut.
În categoria cheltuielilor economice (pozitive) se cuprind cheltuielile cu investiţiile efectuate de stat pentru înfiinţarea de unităţi economice, dezvoltarea şi modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri, etc. Aceste cheltuieli au ca efect crearea de valoare adăugată şi reprezintă o avansare de produs intern brut.
- Clasificaţia folosită de instituţiile specializate ale ONU. Aceasta are la bază două criterii principale: clasificaţia funcţională (vezi tabelul nr.1) şi clasificaţia economică (vezi tabelul nr.2).
Tabelul nr.1 Clasificaţia ONU a cheltuielilor publice pe baza criteriului funcţional
|
Cheltuieli publice |
Componentele cheltuielilor publice |
|
Servicii publice generale şi ordine publică |
- preşedinţia sau instituţia regală - organe legislative - instituţii de ordine publică şi securitate - justiţie, procuratură, notariat - alte instituţii de drept public - aparatul administrativ-economic şi financiar cu caracter executiv |
|
Apărare |
- armată - cercetare ştiinţifică şi experienţe cu arme - baze militare pe teritorii străine - participarea la blocuri militare - participarea la conflicte militare - lichidarea urmărilor războaielor |
|
Educaţie |
- şcoli primare, generale, licee - universităţi şi colegii - institute de cercetare fundamentală - institute postuniversitare |
|
Sănătate |
- spitale şi clinici - unităţi profilactice, antiepidemice, etc - institute de cercetări |
|
Securitate socială şi bunăstare |
- asistenţă socială - asigurări sociale - protecţie socială |
|
Acţiuni economice |
- acţiuni în favoarea unităţilor economice de stat şi ale unităţilor private din unele ramuri economice: combustibil şi energie; agricultură, minerit, industrie şi construcţii, transporturi şi comunicaţii; alte afaceri economice - subvenţii pentru export - participarea la organisme internaţionale economice - participarea la societăţi internaţionale economice - cheltuieli de cercetare în domeniul economic |
|
Locuinţe şi servicii comunale |
- locuinţe şi întreţinerea lor |
|
Recreaţie, cultură şi religie |
- spaţii de agrement - instituţii de cult - instituţii şi acţiuni culturale - spaţii de agrement |
|
Alte cheltuieli |
Sursa: Văcărel Iulian, Finanţe publice, EDP, Bucureşti, 2003, pag. 134
Tabelul nr.2 Clasificaţia ONU a cheltuielilor publice pe baza criteriului economic
|
Total cheltuieli publice şi împrumuturi minus rambursări |
Total cheltuieli publice |
- cheltuieli care reprezintă consum definitiv de venit naţional: bunuri şi servicii (salarii, bunuri materiale, servicii, alte achiziţii) - dobânzi aferente datoriei publice - subvenţii şi transferuri curente; transferuri către alte niveluri ale bugetului naţional - formarea brută de capital (investiţii brute, stocuri materiale) - achiziţii de terenuri şi active necorporale - transferuri de capital |
|
Împrumuturi minus rambursări |
- intrări de credite externe (se adaugă) - rate anuale de rambursat (se scad). |
Sursa: Văcărel Iulian, Finanţe publice, EDP, Bucureşti, 2003, pag. 133
În România, cuprinderea în buget a cheltuielilor publice se aliniază la criteriile utilizate în clasificaţiile ONU, folosindu-se următoarele grupări: a) clasificaţia economică; b) clasificaţia funcţională; c) clasificaţia administrativă; d) clasificaţia pe surse de finanţare. (Se va discuta la seminar gruparea cheltuielilor publice în România pe baza criteriilor de mai sus conform Legii bugetului de stat pe anul 2004)