Imprumuturile publice presupun derularea următoarelor operatiuni:
- plasarea împrumuturilor publice,
- conversiunea (modificarea dobânzii) si consolidarea imprumuturilor publice (modificarea termenului de rambursare),
- amortizarea (rambursarea) imprumuturilor publice.
Practica financiara a imprumuturilor publice include, ca operatiune initiala, plasarea acestora, care se realizeaza pe baza unor autorizatii legale si care se efectueaza prin urmatoarele modalitati:
- prin subscriptia publica;
- prin intermediul unor consortii (sindicate) bancare;
- prin vânzare la bursa de valori.
- Plasarea imprumuturilor prin subscriptii publice (denumita si plasare nemijlocita) se realizeaza de catre Ministerul Finantelor sau alta institutie specializata a statului, imputernicita in acest sens. In scopul asigurarii plasarii integrale a imprumutului, statul organizeaza o larga publicitate privind scopul, conditiile lansarii si rambursarii acestuia, folosind mediile de informare ce-i sunt accesibile.
Subscriptia publica si varsarea sumelor subscrise se realizeaza la ghisee distincte, din cadrul administratiilor, circumscriptiilor si perceptiilor financiare, precum si la banci, case de economii sau oficii postale sau direct prin functionarii publici abilitati sa colecteze subscrierile si sumele aferente, prin deplasarea lor la subscriitori.
2. Plasarea imprumutului public prin intermediul unor consortii (sau sindicate) bancare presupune ca autoritatea publica emitenta sa solicite si sa accepte ofertele acestor grupuri de banci de a prelua in comision sau de a cumpara toate titlurile aferente imprumuturilor ce urmeaza a fi plasate.
- Plasarea imprumuturilor publice prin vânzarea la bursa de valori a titlurilor emise constituie o modalitate cu aplicabilitate relativ restrânsa si se utilizeaza atunci când statul doreste ca noul imprumut sa treaca neobservat. Aceasta dorinta se poate indeplini cu usurinta, deoarece inscrisurile emise se negociaza si se vând prin intermediul agentilor de schimb, iar cumparatorii nu stiu daca inscrisurile tranzactionate sunt ale unui imprumut vechi (vândute de detinatorii lor) sau ale unui imprumut nou emis de catre stat.
Aceasta modalitate de plasare prezinta avantajul ca este comoda, putin costisitoare si discreta, insa nu poate fi aplicata pe scara larga, deoarece oferta mare de titluri de credit public ar atrage reducerea cursului acestora si, implicit, a randamentului financiar al imprumutului.
Indiferent de modalitatea plasarii lor, titlurile de credit public se emit, de regula, „la purtator", adica fara inscrierea numelui subscriitorului pe ele. Când imprumuturile se lanseaza pentru un numar restrâns de creditori, statul poate emite titluri „nominative", iar sumele imprumutate si dobânzile aferente lor se inscriu in Registrul datoriei publice.
Conversiunea si consolidarea imprumuturilor publice
Pe piata capitalului de imprumut, datorita modificarii raportului dintre cerere si oferta, nivelul ratei medii a dobânzii practicate la imprumuturile publice nu ramâne constant vreme indelungata. Astfel, in perioadele in care rata medie a dobânzii scade considerabil, statul fructifica situatia creata pentru a-si usura efortul financiar determinat de imprumuturile contractate, in conditii mai putin favorabile. In aceasta perioada, statul preschimba inscrisurile unui imprumut vechi cu inscrisuri ale unui nou imprumut emis cu o dobânda mai scazuta. Aceasta operatiune, denumita conversiune, se deruleaza, de regula, in faza de depresiune si la inceputul fazei de inviorare a ciclului economic, deoarece atunci dobânda atinge nivelul minim. Prin conversiune, statul obtine un avantaj financiar, concretizat in reducerea cheltuielilor cu plata dobânzii si, implicit, a serviciului datoriei publice, dar inregistreaza un prejudiciu moral, datorat scaderii credibilitatii sale pe piata capitalului de imprumut.
Datorita instabilitatii financiare, uneori, pe piata capitalului de imprumut se inregistreaza scaderi importante ale cursului titlurilor de credit public, care conduc la situatia ca posesorii acestora sa nu-si mai recupereze integral suma varsata statului la subscriere, in cadrul tranzactiilor bursiere. In aceste situatii, pentru o mentine „nealterat" interesul subscriitorilor fata de imprumutul al carui curs a scazut sensibil, statul poate decide majorarea ratei dobânzii, operatiune inversa conversiunii si denumita arozare.
Daca statul dispune de resurse financiare, si nu doreste sa contracteze noi imprumuturi in viitorul imediat, poate sa profite de pe urma scaderii cursului titlurilor sale, emise anterior si sa le cumpere, la bursa, la un curs avantajos. Operatiunea de rascumparare, astfel realizata, echivaleaza cu o rambursare inainte de scadenta a imprumutului respectiv.
Deseori, apelarea frecventa, de catre state, la imprumuturi pe termen scurt, destinate acoperirii deficitelor financiare temporare, conduce, in multe cazuri, la acumularea unei datorii publice de amploare, care poate sa depaseasca marimea resurselor financiare alocate, in anul respectiv, pentru rambursarea acestor imprumuturi.
In aceste cazuri, pentru a iesi din impas, statul procedeaza la consolidarea datoriei sale ajunse la scadenta, adica la preschimbarea inscrisurilor imprumuturilor exigibile imediat sau pe termen scurt (de pilda bonurile de tezaur) cu inscrisuri ale unor imprumuturi pe termen mediu sau lung (obligatiuni, titluri de renta s.a.) sau fara termen (cum sunt titlurile de renta perpetua).
Desi, in prima instanta, promovarea operatiunii de consolidare usureaza sarcina financiara a statului (prin reducerea cheltuielilor publice impuse de rambursarea datoriei publice scadente in anul curent sau/si in anii imediat urmatori), efortul financiar total legat de imprumuturile consolidate sporeste, deoarece:
- pe de o parte, prelungirea termenului de rambursare genereaza o crestere a sumei totale a dobânzilor datorate pentru imprumutul respectiv;
- pe de alta parte, pentru acoperirea riscului asumat de subscriitori in privinta deprecierii banilor plasati in efecte publice, statul trebuie sa accepte cresterea ratei dobânzii.
In prezent, operatiunea de consolidare se practica atât pentru imprumuturile publice interne, cât si pentru cele externe. Consolidarea imprumuturilor publice externe este specifica tarilor in curs de dezvoltare si slab dezvoltate care au contractat datorii fata de strainatate si pe care nu le pot onora, permanent, la scadentele initiale, datorita lipsei sau insuficientei resurselor valutare. Consolidarea datoriei externe se poate realiza numai cu acordul expres al creditorilor straini si cu conditiile impuse de acestia.
In general, operatiunea de consolidare a imprumuturilor publice este avantajoasa pentru banci, deoarece acestea, pentru preschimbarea inscrisurilor imprumuturilor pe termen scurt cu inscrisuri ale imprumuturilor consolidate, incaseaza comisioane importante.
Când guvernul nu doreste sa informeze opinia publica asupra dificultatilor financiare cu care se confrunta, in locul unei consolidari fatise, acestea realizeaza o consolidare deghizata, prin achitarea imprumutului ajuns la scadenta cu banii obtinuti din imprumuturi nou contractate. Aceasta masura este oportuna daca sunt indeplinite urmatoarele conditii:
- imprumuturile pe termen scurt detin o pondere relativ scazuta in totalul datoriei publice;
- dezechilibrul bugetar este de dimensiuni mici, iar persistenta sa in timp de scurta durata;
- subscriitorii consimt sa-si plaseze, in continuare, disponibilitatile lor banesti in astfel de inscrisuri.
O altă operaţiune o reprezintă amortizarea (rambursarea) imprumuturilor publice.
Statul isi stinge obligatiile banesti fata de creditorii sai, care au subscris la imprumuturile publice plasate anterior, prin operatiunea de amortizare (rambursare).
Aceasta operatiune consta fie in rambursarea efectiva a capitalului imprumutat, fie in rascumpararea titlurilor publice scadente, de la posesorii lor.
Dupa regimul sau, stabilit prin contractele de imprumut, amortizarea imprumuturilor publice poate avea caracter obligatoriu sau facultativ, astfel:
- amortizarea obligatorie, se aplica in cazul imprumuturilor publice cu termen, in cazul carora statul s-a obligat, in mod expres, ca la anumite termene si in anumite modalitati, sa ramburseze sumele imprumutate;
- amortizarea facultativa, este specifica imprumuturilor publice perpetue, in cazul carora nu este prevazuta, in mod expres, obligatia statului de a le rambursa; in cazul acestor imprumuturi, atunci când conditiile ii sunt favorabile, statul isi poate stinge obligatiile financiare, integral, fata de posesorii inscrisurilor.
Din punctul de vedere al momentului rambursarii, imprumuturile publice sunt:
- amortizabile integral la o scadenta unica;
- amortizabile esalonat, in rate anuale (egale sau inegale).
Indiferent de tipul imprumutului public, rascumpararea la bursa se poate realiza:
- fie direct, de catre stat, prin intermediul Ministerului Finantelor;
- fie indirect, prin intermediul bancilor mandatate de stat sa efectueze astfel de operatiuni.
Rambursarea imprumuturilor publice se efectueaza pe seama:
- fondului special de amortizare a datoriei publice;
- resurselor prevazute in buget cu aceasta destinatie;
- excedentelor bugetare.
Imprumuturile publice se pot amortiza nu numai prin rambursarea acestora, ci si prin depreciere monetara, incapacitate de plata a statului sau prin repudierea datoriei publice.
In practica imprumuturilor publice, cele mai multe din rambursarile si platile de dobânzi datorate se bazeaza pe valoarea nominala a titlurilor de imprumut. De aceea, in cazul deprecierii monetare, imprumuturile neprotejate prin indexare se pot stinge treptat, pe seama inflatiei. In aceasta situatie, efortul financiar al statului se usureaza cu diferenta dintre valoarea nominala a capitalului rambursat si a dobânzii platilor si valoarea reala actuala a acestora, care este mult mai scazuta fata de momentul lansarii imprumuturilor. Deoarece in contractul de imprumut nu s-a prevazut modalitatea de solutionare in cazul unei deprecieri monetare, subscriitorii nu pot formula, ulterior, pretentii fata de stat, pentru pierderea suferita ca urmare a inflatiei.
Când moneda in care s-a contractat imprumutul se apreciaza, se inregistreaza efecte diametral opuse celor prezentate mai sus.
In cazul imprumuturilor publice externe, daca acestea sunt exprimate in moneda nationala a tarii creditoare, deprecierea acesteia atrage dupa sine micsorarea poverii reale a datoriei tarii debitoare. Daca imprumutul este exprimat in moneda tarii debitoare, prin deprecierea acesteia, efortul financiar al debitorului scade, iar tara creditoare inregistreaza o pierdere.
In concluzie, in cazul imprumuturilor externe, tara debitoare este avantajata atunci când moneda in care angajeaza imprumutul se depreciaza si, invers, se impovareaza atunci când are loc o apreciere a acesteia.
Un stat poate sa ajunga in stare de insolvabilitate (de incapacitate de plata) din cauze economice si/sau politice. Cauzele economice se manifesta in perioadele de recesiune si criza, iar efectul acestora se concretizeaza intr-o reducere considerabila a veniturilor bugetare, astfel incât statul nu-si mai poate onora o mare parte din datoriile sale.
Cauzele politice sunt generate de eventuale razboaie in care statul este angajat, de infrângerea in razboi, de izolarea totala sau partiala a tarii in cadrul comertului internationale, de anumite conflicte interne grave care dezorganizeaza instituţiile statului.
Statul care ajunge in stare de incapacitate de plata poate solicita creditorilor sai sistarea temporara a serviciului datoriei publice, respectiv o amânare a onorarii acestuia. Aceasta amânare poarta denumirea de moratoriu si se obtine printr-o hotarâre pronuntata de o instanta jurisdictionala specializata. Daca datoria publica este de provenienta externa, moratoriul trebuie sa fie insotit si de un acord de consolidare al acestei datorii, prin care se reesaloneaza platile necesare stingerii obligatiilor financiare fata de creditorii externi.
In perioada de moratoriu, creditorii interni si externi ai statului nu au alta posibilitate decât aceea de a se multumi cu promisiunea statului de a plati, in decursul unei perioade de timp, o parte din datoria restanta cu titlu de arierate financiare, in timp ce restul datoriei se anuleaza printr-o intelegere expresa sau tacita.
Deoarece moratoriile au efecte negative pe termen lung asupra reputatiei statelor, solutia recurgerii la obtinerea lor este una de ultima instanta, când:
- se inregistreaza deficite mari in balanta de plati externe;
- rezervele valutare ale tezaurului si rezervele de aur ale statului se reduc foarte mult;
- economia este in „colaps", iar exporturile sunt nesemnificative sau inceteaza.
In secolul XX, ca modalitate de stingere a datoriei publice s-a manifestat si repudierea acesteia de catre unele state. Repudierea datoriei publice are motivatii de ordin politic si consta in refuzul expres si explicit al unui stat de a-si mai onora obligatiile de rambursare a capitalului imprumutat si de a plati dobânzile aferente acestuia.
Repudierea poate fi adoptata de catre Guvern si vizeaza o datorie contractata pe piata interna sau/si externa de un guvern predecesor. Astfel, in urma Marii Revolutii Socialiste din octombrie (1918), guvernul sovietic a repudiat datoria publica mostenita de la guvernul tarist. De asemenea, dupa cel de-al doilea razboi mondial la fel au procedat si guvernele Cehiei, Republicii Populare Democrate Coreene si ale altor tari in care au fost instaurate regimuri comuniste.
Prin urmare, repudierea datoriei publice nu este determinata de insolvabilitatea statului debitor, ci de vointa politica a celor aflati la putere, care nu mai recunosc angajamentele financiare asumate anterior, de catre alte autoritati publice, pe care le considera nelegitime. Impotriva statelor care repudiaza obligatiile financiare asumate prin imprumuturi externe, statele creditoare adopta o serie de masuri de natura politica, economica si chiar militare, pentru a le constrânge sa-si reia platile impuse de creditele externe angajate.
In categoria acestor masuri se includ:
- presiunile exercitate pe cale diplomatica;
- blocarea disponibilitatilor banesti ale statelor debitoare aflate in conturile acestora deschise la banci cu sediul in statele creditoare;
- instituirea unor obstacole tarifare si netarifare in cazul importului unor marfuri din statele debitoare;
- interzicerea incheierii unor noi acorduri de imprumut cu persoane sau autoritati din statele creditoare s.a.
Finalitatea acestor masuri o constituie acceptarea de catre statele debitoare a negocierii unor noi conditii si termene pentru achitarea arieratelor lor financiare externe.