Administrație publică

Descentralizarea fiscală în Republica Moldova

Cursul spre modernizarea sistemului de administraţie publică în Republica Moldova descrie o etapă nouă în dezvoltarea statului de drept, a regimului democratic şi garantării efective a libertăţilor şi drepturilor constituţionale în RM. Din această perspectivă, Concepţia întruneşte motivaţiile, obiectivele şi criteriile necesare pentru crearea unui sistem suplu, eficient şi adecvat obiectivului de modernizare şi europenizare a Republicii Moldova, în contextul implementării Planului de acţiuni UE-RM, şi extinderii UE din 2007 până la frontierele vestice ale RM.

Necesitatea adoptării unei viziuni strategice pentru dezvoltarea sistemului de administrare publică locală şi regională defineşte efortul politic de accelerare a transformărilor interne şi de consolidare a statului de drept, optimizării sistemului de autorităţi publice, definirii mai clare a rolului administraţiei de stat şi locale în societate. Reforma sistemului de administraţie publică locală şi regională completează efortul anterior de elaborare şi implementare a unei Strategii de reformă a administraţiei centrale (2005), identifică principalele obiective de dezvoltare strategică în contextul convenţiilor ratificate anterior în raport cu comunitatea internaţională, valorifică recomandările făcute anterior autorităţilor centrale de către Congresul Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei, estimând totodată efortul necesar constituirii unui sistem modern de administraţie publică în RM.

Descentralizarea contribuie la crearea unui mediu politic şi administrativ compatibil principiului de subsidiaritate. Autorităţile locale descentralizate şi autonome pot contribui mai eficient la combaterea sărăciei, furnizând servicii sociale spre grupurile cele mai vulnerabile, într-o manieră cât mai eficientă, flexibilă şi inovativă. Descentralizarea reprezintă un instrument de mediere a conflictelor, asigurând structuri şi modalităţi de participare democratică la guvernare. Administrarea descentralizată se înţelege şi ca un transfer de sarcini, resurse şi puteri de la stat spre nivelul primar şi intermediar în cadrul unor relaţii de cooperare şi solidaritate.

Creşterea autonomiei financiare a unităţilor administrative-teritoriale de I şi al II nivel de administrare va contribui la sporirea bunăstării populaţiei, utilizarea eficientă a resurselor financiare proprii, perfecţionarea mijloacelor de echilibrare, protecţia legală a autonomiei locale. Se va asigura redimensionarea unităţilor administrativ-teritoriale, modernizarea comunităţilor urbane şi rurale ale ţării pe baze echitabile şi viabile economic, contribuind la consolidarea unui nivel regional de guvernare locală, pe criterii de raţionalitate economică, reprezentare democratică şi solidaritate funcţională. În cadrul acestui proces se va accelera transferul de competenţe administrative şi economice de la nivelul central spre nivelul local şi regional, descentralizarea şi desconcentrarea serviciilor publice fiind evaluate prin criterii şi instrumente de evaluare a gradului de satisfacţie a cetăţenilor faţă de serviciile publice furnizate cetăţenilor.

Astfel, realizarea reformei administraţiei publice în Republica Moldova, în baza unei Concepţii Naţionale clar definite, constituie o prioritate majoră  pe o perioadă anume definită în timp, în decursul căreia administraţia publică locală se va ridica la nivelul standardelor europene, devenind mai eficace, mai transparentă, mai predictibilă, mai adaptabilă şi mai responsabilă în faţa colectivităţilor teritoriale. Concepţia defineşte cadrul strategic pentru dezvoltarea şi accelerarea reformei administraţiei publice locale şi regionale, ca expresie politică a voinţei de modernizare a ţării şi răspunde imperativului de consolidare democratică şi compatibilizare a autorităţilor publice locale, întărirea capacităţii instituţionale a structurilor locale şi regionale din RM. Totodată, Concepţia stabileşte priorităţile majore şi instrumentele necesare pentru întărirea şi consolidarea autonomiei locale; trasează obiectivele pe termen scurt, mediu şi lung în această direcţie strategică, stabilind totodată etapele şi traseul orientativ pentru reforma cadrului normativ şi a practicilor operate de către autorităţile publice locale şi regionale, în temeiul standardelor şi practicilor europene în acest domeniu. Scopul final al acestei reforme este constituirea unei administraţii eficiente şi democratice ca instrument de modernizare a ţării.

Repere pentru apariţia Concepţiei naţionale în RM

De la Declaraţia de independenţă a Republicii Moldova (august 1991) şi până în prezent au fost depuse numeroase eforturi de reformare a sistemului administraţiei publice locale. Însă aceste eforturi au fost diminuate de lipsa unei viziuni strategice clare asupra obiectivelor pe termen lung, instabilitatea politică şi administrativă a administraţiei centrale şi situaţiei economice precare a comunităţilor teritoriale. Cauzele care au determinat absenţa acestei viziuni au fost legate, în general, de: lipsa de determinare politică, experienţă redusă în gestionarea unor reforme strategice, criza economică. Există cel puţin 4 etape distincte care au definit agenda de interes legislativ faţă de domeniul administrării publice locale: (1) 1991-1994, (2) 1994-1998, (3) 1998-2002/03, şi (4) 2003-2006. Deşi au urmat mai multe etape şi valuri succesive, reforma administraţiei locale nu a reprezentat o prioritate, pentru că metodele centraliste au prevalat în gestionarea sistemului bugetar, privatizarea şi furnizarea de servicii publice, iar schimbările aşteptate au fost mult prea lente şi fragmentate.

Analiza actelor normative  adoptate în ultimii 15 ani confirmă o evoluţie crispată, în salturi şi regrese, a structurilor prin care funcţionează administraţia publică locală. Cele mai multe schimbări din ultimul deceniu s-au datorat mai mult influenţei externe (restricţii financiare, ratificări de convenţii obligatorii pe plan european, recomandări în urma diferitor monitorizări internaţionale, europene), şi mai puţin internalizării unei necesităţi obiective pentru valorificarea potenţialului descentralizării şi autonomiei locale într-un stat democratic.

Lipsa de reformă a sectorului public, minimalizarea rolului autonomiei locale în sistemul politic, economic, social şi administrativ al ţării, au făcut ca autorităţile centrale din RM să se găsească, de regulă, în defensivă faţă de ideile şi recomandările politice ale CPLRE, sporind, în acest fel, gradul de conflict latent cu interesele obiective ale autorităţilor locale, asociaţii profesionale şi societatea civilă. Absenţa unei viziuni pe termen lung a susţinut o anumită stagnare a dezvoltării locale şi regionale, utilizarea insuficientă a resurselor umane, administrative şi economice de la nivel local pe priorităţile de bază ale modernizării statului, stabilite la nivel naţional.

Această stare de lucruri contribuie la conservarea unor teritorii în care legile aparent nu funcţionează, şi în care procedurile de formulare a deciziilor de interes local, aglomerarea de responsabilităţi administrative fără acoperire bugetară, şi neonorarea de funcţii primare, legate de interesele şi necesităţile colectivităţilor teritoriale, creează condiţiile pentru emigrarea populaţiei din aceste localităţi, trezeşte nemulţimirea justificată a subiecţilor economici, şi contribuie la degradarea şcolilor, punctelor medicale, etc. Fără o reformă integrală a sistemului de administrare publică locală, această stare de lucruri nu poate fi ameliorată de la centru.

Există motive serioase pentru accelerarea reformei sistemului de administraţie publică locală, plecând de la necesitatea optimizării funcţiilor şi resurselor gestionate în mod autonom  de către autorităţile locale, şi a serviciilor statului gestionat pe plan teritorial local până la aspiraţia de a confirma disponibilitatea ţării de a fi integrată în structurile politice ale Uniunii Europene. Pot fi menţionate în acest sens câteva grupuri de motive care stau la originile acestei iniţiative:

Economice: creşterea economică redusă şi necesitatea mobilizării resurselor locale, implicarea sectorului privat şi a societăţii civile de a condiţiona progresiv funcţionarea unei administraţii publice locale moderne, flexibile şi deschise parteneriatului public – privat;

Sociale: creşterea exigenţelor cetăţenilor faţă de nivelul şi calitatea serviciilor care li se oferă pe plan local, necesitatea de a crea mecanismele şi condiţiile unor servicii furnizate la standardele de civilizaţie şi eficienţă specifice UE, fără a mai accepta ca administraţiile locale să ofere doar ce pot propune în acest moment;

Instituţionale: Apropierea RM de UE se poate produce doar în condiţiile unui stat descentralizat sub aspect politic şi administrativ, în care structurile puternic ierarhizate sunt înlocuite cu sisteme multipolare şi pluraliste de luare a deciziilor, structuri descentralizate, transparente şi flexibile, întemeiate pe supremaţia drepturilor şi libertăţilor civile.

Sprijinindu-se pe forţa principiilor de descentralizare şi autonomie locală, Concepţia de modernizare promovează o abordare sistemică a reformei serviciilor şi atribuţiilor ce aparţin autorităţilor locale. Aceste schimbări pot fi realizate doar într-o perspectivă de lungă durată, într-un proces evolutiv şi deschis, urmărind să transforme nu doar instituţiile, dar şi normele, modelele de comportament şi regulile informale care definesc funcţionarea sectorului public.

Rezultatele aşteptate/impactul asupra dezvoltării locale şi situaţiei APL

Concepţiа de modernizare şi dezvoltare în administraţia publică locală/regională are o influenţă covârşitoare asupra rezultatelor sale, asupra comportamentului actorilor implicaţi, precum şi gradul de rezistenţă sau cooperare a birocraţiei locale, ori a statului, în vederea atingerii obiectivelor strategice ale acestui proces de reformă. Finalitatea acestei reforme o vedem prin realizările pe care obiectivele propuse le vor atinge. Din această perspectivă, scopul concepţiei este de a proiecta în timp, de a gestiona şi a duce la îndeplinire, în mod efectiv, următoarele funcţii strategice ale descentralizării în RM:

Aplicarea în practică a autonomiei locale: Iniţierea unei ample reforme a sistemului de administrare locală şi regională solicită crearea unor instrumente de exercitare efectivă a competenţelor proprii, depline şi neîngrădite, i.e. ceea ce ţine de exerciţiul autonomiei decizionale, financiare, patrimoniale, descentralizarea serviciilor locale, şi garantarea acestui transfer prin garanţii juridice contra unor intervenţii abuzive din partea altor autorităţi publice.

Autonomia finanţelor locale: Stabilirea unui cadru normativ favorabil autonomiei efective a finanţelor locale, ceea ce va întări stabilitatea bugetelor locale, va garanta predictibilitate şi motivaţii pentru creştere economică, pentru mobilizare de resurse şi participare efectivă a comunităţilor la restabilirea obiectivelor de interes public local.

Consolidarea organizării teritorial-administrative: Concomitent cu scopurile descentralizării politice şi financiare în RM, reforma va aborda problema fragmentării şi dezechilibrelor la nivel teritorial. Pe durata tranziţiei se va reduce numărul de autorităţi publice locale de I nivel, consolidându-se în mod categoric şi proporţiile guvernării regionale în RM (de la 32 raioane şi 1 UTAG la 4 – 5 regiuni puternice: Centru, Sud, Nord şi capitala Chişinău). Descentralizarea politică şi administrativă a statului va oferi resurse politice consecvente şi credibile în procesul reintegrării teritoriale şi ameliorării relaţiilor politice cu autorităţile locale din raioanele estice din stânga Nistrului. Crearea de centre de dezvoltare şi cooperare economică reprezintă un obiectiv strategic al reformei APL. Regiunile vor fi responsabile şi de crearea unor fonduri speciale de dezvoltare, atragerea de investiţii, crearea de capacităţi locale. Pe domeniile delegate regiunilor, statul îşi va păstra doar controlul asupra standardelor, compensarea de resurse în cazul în care acestea sunt insuficiente, de reducere sau de creştere a unor servicii furnizate. Pe plan raional vor fi păstrate oficiile teritoriale ale statului cu funcţii de gestionare a serviciilor desconcentrate, controlul de legalitate al actelor APL.

Descentralizarea efectivă a serviciilor publice locale: Derularea coerentă şi strategică a reformei APL va asigura creşterea rapidă a calităţii şi eficienţei serviciilor furnizate pe plan local, astfel încât administraţiile locale să poată răspunde exigenţelor populaţiei şi dezvoltării locale. Furnizarea de servicii locale de calitate va fi ameliorată, ca urmare a creşterii veniturilor colectate la nivel local, în urma susţinerii dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local şi implementarea de măsuri pentru atragerea de resurse externe, investiţii şi parteneriate public-private în zona de competenţă a autorităţilor locale, acestea devenind unităţi primare şi de bază ale politicilor locale şi a procesului decizional. Transferul de competenţe administrative şi politice de la nivelul central spre nivelul local şi regional va fi continuat, cu scopul de a asigura condiţii mai bune de dezvoltare economică, socială, anumite servicii desconcentrate vor fi transmise regiunilor (infrastructura drumurilor naţionale, menţinerea spitalelor, şcolile, etc).

Dezvoltarea echilibrată a localităţilor (oraşelor şi comunelor): Acest obiectiv va fi atins prin elaborarea de politici consistente de dezvoltare urbană, regională şi locală, aplicarea efectivă a conceptului „polurilor de creştere”, şi adoptării unei legislaţii ce asigură strategia de dezvoltare urbană (Legea privind dezvoltarea regională, legea privind bazele şi dezvoltarea teritoriului). Echilibrarea dezvoltării centrelor urbane se va încadra într-o nouă politică a statului de dezvoltare a regiunilor, şi va urma o traiectorie ascendentă de consolidare a unităţilor administrativ-teritoriale de I nivel, conţinând 2, 4 şi chiar 8 sate, ceea ce va raţionaliza costurile administrative, va spori oportunităţile de atragere a investiţiilor şi va asigura mecanisme adecvate de bună reprezentare a intereselor cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor.

Dezvoltarea capacităţilor locale pentru integrarea UE: Urmare a transformărilor de esenţă în sistemul APL şi creării mecanismelor care să susţină asocierea pe termen mediu a RM la UE, autorităţile locale îşi vor crea capacităţile necesare pentru gestionarea de fonduri europene, punerea în practică a bunelor practici şi a politicilor publice. Un rol deosebit îl va juca creşterea nivelului de pregătire profesională a funcţionarilor publici, reforma funcţiei publice şi consolidării, la nivel local, a unui corp de funcţionari publici neutru sub aspect politic, profesionist şi onest, care să asigure premisele unei transformări reale a guvernării locale în RM.

Întărirea democraţiei locale: Democraţia reprezentativă la nivel local va fi întărită prin trecerea la un sistem electoral mixt majoritar-proporţional, şi echilibrarea formării majorităţii în consilii pe baza listelor de partid, prin promovarea candidaţilor independenţi. Schimbarea regulilor de joc electoral va solicita prefaceri instituţionale şi în formatul existent de comunicare şi integrare a cetăţenilor, sectorului asociativ şi de business în luarea deciziilor, transparenţa actului de guvernare, practicarea unor forme democratice de audieri sistematice, cooperarea cu autorităţi locale vecine şi extra-teritoriale, întărirea unor forme efective de solidarizare comunitară.