Depolitizarea structurilor administratiei publice si eliminarea clientelismului politic

Detalii: Categorie: Administrație publică; Publicat: 02 Iunie 2019; Accesări: 1281

Societatea românească se află într-un continuu proces de schimbare în care toate elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nouă dinamică în încercarea de adaptare la condiţiile prezente, România stat membru cu drepturi depline al Uniunii Europene din ianuarie 2007.

Un sistem democratic este funcţional atunci când economia înregistrează reuşite şi în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea socială.

În această transformare a societăţii româneşti nu se poate face abstracţie de sistemul administraţiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spaţiu administrativ. Prin derularea coerentă şi continuă a procesului de descentralizare, vom putea asista la creşterea calităţii şi eficienţei serviciilor publice, iar administraţiile locale vor răspunde într-o măsură mai mare exigenţelor cetăţenilor şi dezvoltării locale.

Pe termen scurt, administraţiile publice locale şi-au fixat următoarele priorităţi:

ameliorarea furnizării de servicii locale de calitate;
creşterea veniturilor la nivel local;
sprijinirea dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local;
implementarea de măsuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de competenţă

În acest scop, administraţiile publice locale sunt considerate ca unităţi primare ale politicii locale şi ale procesului decizional. Provocare majoră pe termen scurt şi mediu pentru administraţiile publice locale, crearea mecanismelor care să ajute la reformarea administraţiei publice. Acest lucru este necesar atât pentru a face faţă schimbărilor culturale, economice, a putea gestiona fondurile europene, cât şi pentru a pune în practică politicile publice specifice.

Dezvoltarea capacităţii administraţiilor publice locale este strâns legată, pe lângă alte aspecte, şi de creşterea nivelului de pregătire a funcţionarilor publici care deservesc aceste instituţii publice locale. Un rol important în acest proces revine reformei funcţiei publice. Crearea unui corp de funcţionari publici neutru din punct de vedere politic, profesionist şi onest va asigura premisele unei transformări reale a administraţiei publice din ţara noastră. Pe plan mondial, tendinţa ultimilor douăzeci de ani este aceea a globalizării şi dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context, statele naţionale sunt puse într-o poziţie cu totul nouă, în care instituţiile şi sistemele administrative trebuie să fie flexibile, pentru a se adaptata acestor transformări. În acest nou cadru geopolitic creat, administraţia publică centrală şi cea locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economică a unei ţări sau regiuni economice.

In redactarea lucrării de faţă plecăm de la ipoteza că separarea politicului de administraţie constituie una din constantele modelului democratic de administraţie publică şi care, alături de cealaltă constantă şi anume subordonarea, asigură echilibrul modelului occidental de administraţie democratică.

O analiză critică a administraţiei româneşti din ultimul deceniu indică o violenţă şi o agresivă politizare a administraţiei practicată până în prezent de diferite partide politice ajunse la putere, agresivitate ce a generat în practică o disoluţie a administraţiei; apariţia în fapt a unei nonadministraţii prin pătrunderea unor activişti de partid în posturi ce presupuneau o înaltă calificare şi o substanţială experienţă.

Considerăm că fără o administraţie depolitizată, profesionistă, stabilă şi motivată, progresul nu este posibil.

1.1. Politica şi Funcţia Publică

Raportul dintre administraţie şi politică este unul din subiectele cele mai interesante ale dreptului public contemporan.

În ţările occidentale, acest raport îşi trage sorgintea din modelul weberian al administraţiei publice, în care administraţia publică este completă neutră. Se teoretizează consecvent principiul neutralităţii politice[1] a administraţiei, care opreşte administraţia să intervină in sfera politicului şi îi limitează activitatea la transpunerea în practică a politicii decise.

Europa zilelor noastre prezintă un tablou variat, de la ţară la ţară, în funcţie de tradiţii, de particularităţi în ceea ce priveşte raportul funcţionarilor publici cu politica.

Un prim criteriu care relevă aceste raporturi îl reprezintă ceea ce doctrina occidentală numeşte militanism politic[2], sintagmă prin care se evocă dreptul şi capacitatea efectivă a funcţionarilor publici de a se implica în mod activ în politică.

Un al doilea criteriu este cel al posibilităţii recunoscute funcţionarilor de a participa la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost aleşi într-o funcţie eligibilă.

În Regatul Unit, reglementările asupra funcţiei publice îi divizează pe agenţii publici în trei categorii:

O primă categorie este formată din cei care, prin activitatea desfăşurată, pot fi calificaţi ca simpli muncitori, personal de execuţie, care pot participa fără nici o problemă la orice tip de activitate politică, la nivel local sau naţional;
O a doua categorie o formează cei plasaţi la nivel opus celei anterioare, cadrele, cei investiţi cu funcţii de decizie, care nu se pot angaja în nici o activitate politică la nivel naţional, dar pot participa, cu acordul instituţiei din care fac parte, la alegerilor locale;
În sfârşit, o a treia categorie, intermediară, care-i cuprinde pe cei care pot obţine autorizarea de a participa la activităţi cu caracter politic pe plan naţional sau local, fără a putea deveni parlamentari naţionali sau europeni.

Un agent public, care face parte dintr-un grup în care drepturile politice sunt restrânse sau dintr-un grup intermediar, este obligat să-şi dea demisia în situaţia în care intenţionează să devină parlamentar.

Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel al Regatului Unit, care impune alegerea între cariera de funcţionar public în administraţie şi cariera politică[3].

Germania şi Franţa prezintă un specific opus celor evocate anterior.

Ele s-au îndepărtat de la modelul weberian, realităţile contemporane, vădind o legătură între sfera politicului şi cea a administrativului, care merge uneori până la suprapunere şi confuzie[4].

Funcţionarii publici din aceste ţări pot să se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naţionale, singura limitare oficială a activităţii lor politice o reprezintă respectarea datoriei de rezervă, care îi obligă să nu exprime public puncte de vedere privind probleme cu caracter politic. Se impun a fi respectate incompatibilităţile instituite prin lege, a căror menire este să prevină crearea unor stări de conflicte de interese.

În situaţia în care funcţionarul a fost ales în autorităţile pentru care a candidat, are loc o întrerupere a carierei sale (prin detaşare, suspendare etc.) care are mai multe finalităţi:

Îi dă funcţionarului dreptul să revină, la sfârşitul carierei sale politice, la cea administrativă;
Îl ajută să beneficieze de drepturile de avansare şi de pensionare, când este cazul.

Această concepţie a determinat ca în aceste ţări cea mai mare parte a parlamentarilor să provină dintre funcţionarii publici.

Sistemul este oarecum asemănător şi în alte ţări europene, cum ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.

Există şi unele state unde funcţionarii aleşi trebuie să demisioneze din funcţia respectivă, ceea ce atrage o serie de consecinţe:

Teoretic, la încetarea mandatului, poate reveni la funcţia pe care a deţinut-o;
Practic, există riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de funcţionar public în perioada cât exercită cariera politică respectivă.

Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domină totul, inclusiv regimul funcţiei publice, democraţiile occidentale asigură libertatea cetăţenilor de a împărtăşi opiniile politice pe care le doresc şi, corelativ, opţiunile lor politice nu influenţează tratamentul egal de care beneficiază toţi cetăţenii.

Doctrina occidentală contemporană apreciază că există trei elementele de forţă pentru evocarea raporturilor dintre politică şi administraţie:

Impactul politicului în activitatea de selecţie, recrutare şi în cariera de ansamblu a funcţionarilor publici.
Întrepătrunderea între politic şi administrativ.
Puterea de care dispune administraţia asupra sferei politicului.

Cât priveşte primul aspect, este unanim admis că atunci când se vorbeşte despre fenomenul de politizare a funcţiei publice, se are în primul rând în vedere influenţa politicii asupra recrutării şi carierei funcţionarului public.

Cum afirma cu deplin temei Jacques Ziller[5], deşi în statele democratice, de principiu, este interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleşi ca funcţionari publici, apare un paradox. Anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei materii şi este dificil să o facă plasându-se pe o poziţie exterioară propriei concepţii şi propriilor interese.

De aceea, cu accente mai timide sau mai puţin pronunţate, nu putem promova teza inexistenţei oricărei influenţe între care aceste două dimensiuni ale vieţii publice. Mai mult chiar, apar aspecte interesante din analiza fenomenului de influenţare de către politică, a recrutării, distinct de cariera propriu-zisă.

În Belgia, de exemplu, recrutarea şi selecţia sunt complet detaşate de politic, dar cariera funcţionarilor publici este profund politizată. Pe ansamblul Comunităţii Europene se poate constata că recrutarea funcţionarilor nu este, în principiu, politizată, cu excepţia înaltelor funcţii publice care, prin specificul lor, au un caracter politic[6].

Interferinţa dintre politică şi administraţie este cel de-al doilea aspect care prezintă relevanţă în această materie. Din acest punct de vedere, practic întâlnim două mari grupe de state. O primă grupă o formează cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politică absolută îşi trage seva din tradiţiile civil-service-ului britanic, care interzice, inclusiv înalţilor funcţionari, să desfăşoare o activitate politică. O a doua grupă o formează ţările în care interferenţa dintre politic şi administrativ este foarte accentuată, vorbindu-se chiar de o osmoză între ele[7].

Fie că e o osmoză sau izolare, cel de-al treilea element, si anume puterea de influenţă a administraţiei asupra politicii este din ce în ce mai vizibilă în majoritatea ţărilor din Europa Occidentală.

Problema corelaţiei dintre politică şi administraţie este, una din cele mai importante, interesante, vaste, dar şi delicate probleme ale dreptului public.

O analiză riguroasă a ei impune sistematizarea multor aspecte pe care le comportă, selecţia celor mai relevante, eliminând, pe cât posibil, factorul arbitrar şi subiectiv inerent fiecărei activităţi de evaluare umană.

Reforma administraţiei, care caracterizează în prezent toate ţările europene, atât cele cu tradiţie democratică, dar şi cele de curând eliberate de regimul totalitar, conferă noi valenţe modului de analiză a acestei probleme, perspectivei de evoluţie a raportului dintre politică şi administraţie[8].

Epoca pe care o trăim este una a democraţiei, a libertăţii şi garantării reale şi efective a drepturilor cetăţeanului. Ea naşte problema complexă a găsirii unei punţi de echilibru între acest deziderat, pe de o parte, şi dreptul fundamental de asociere politică, precum şi inerenţa unei independenţe a administraţiei faţă de politică, eliminarea aspectelor de patronaj politic, cu consecinţe atât de dezastruoase pe care istoria le-a consemnat prin intermediul lui ,,spoils-system”.

Şi în România, ca în toate ţările fost comuniste, se fac eforturi pentru fructificarea tradiţiilor valoroase şi instaurarea unui regim constituţional şi legal al funcţiei publice, capabil să satisfacă exigenţele statului de drept.

Legea noastră fundamentală instituie pluralismul politic într-o triplă calitate:

De valoare supremă şi garantată în statul de drept, democratic şi social, care este România[9];
De condiţie şi garanţie a democraţiei constituţionale;
De limită de revizuire a Constituţiei.

Ea prevede dreptul de asociere politică, sindicală sau alte forme de asociere ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi stabileşte unele categorii de demnitari si funcţionari publici[10], civili sau militari, cărora le este interzisă asocierea în partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, politiştii, recunoscând posibilitatea ca, prin lege organică sa se stabilească şi alte categorii decât cele prevăzute de textul constituţional.

1.2. Depolitizarea structurilor administraţiei publice şi eliminarea clientelismului politic

Separarea politicului de administraţie constituie una din constantele modelului democratic de administraţie publică şi care, alături de cealaltă constantă şi anume subordonarea, asigură echilibrul modelului occidental de administraţie democratică.

Considerăm ca fără o administraţie depolitizată, profesionistă, stabilă şi motivată, progresul nu este posibil. Măsurile stabilite pentru realizarea acestui obiectiv se cer a fi comentate şi demultiplicate, dată fiind deosebita lor importanţă. Respectarea riguroasă a Statutului funcţionarilor publici constituie condiţia sine qua non în construcţia noului corp de funcţionari publici din administraţie.

În ţările Europei, ca şi la noi, mai toate partidele politice susţin teoretic, teza depolitizării funcţiei publice. În practică, însă, se încearcă instalarea, în special în funcţii importante a clientelei politice.

De altfel, au fost formulate teorii potrivit cărora politizarea administraţiei şi instalarea în funcţii a persoanelor de încredere ar face parte din jocul politic şi că astfel de programe de guvernare nu ar avea şanse de realizare datorită sabotajului pe care l-ar declanşa vechea administraţie.

Este de observat că intervenţia politică în promovarea înalţilor funcţionari, chiar dacă nu este legată direct de politica partidelor de guvernământ tinde să politizeze administraţia şi astfel aduce în prim plan discuţia de natură constituţională potrivit căreia înalţii funcţionari se conduc sau ar trebui să se conducă numai după regulile interne ale administraţiei, menţionate în legi şi statute: neutralitate, obiectivitate, eficacitate etc.

În legătură cu Statutul funcţionarilor publici şi anume, tema privilegiilor sau mai exact, condiţia socio-economică a agenţilor publici este de asemenea mult comentată şi la noi.

Adepţii politizării administraţiei susţin că privilegiile statutare ale funcţionarilor fac din aceştia o castă şi că, în fond, ei trebuie să se supună regimului comun al salariaţilor şi anume, contractul civil şi salarizarea, exclusive pe criterii de performanţă. Teza nu este nouă şi ea a stat la baza desfiinţării Statutului funcţionarilor publici în regimul comunist şi alinierea acestora la regimul general din dreptul muncii.

Adversarii Statutului aduc argumente, cum ar fi acela că este nevoie de un nou stil de a realiza funcţia publică şi că este necesar să se abandoneze tipul funcţionarului generalist, experimentat, dar rutinat, cu atitudine pesimistă şi că trebuie promovaţi specialiştii în toate domeniile administraţiei publice care să pună accentul pe dinamism şi gestiune, care urmează să dobândească mai multă importanţă în economia postului şi prin urmare, se repune în discuţie întreaga structură a serviciului public[11].

Mai mult, se afirmă că acest nou stil presupune, şi chiar necesită un anume angajament al funcţionarului la convingerile politice care au stat la baza elaborării programului ce urmează a fi realizat.

Toate aceste critici care ar putea pune în discuţie măsura în care statutul constituie o modalitate modernă de reglementare a regimului juridic al funcţiei publice şi depolitizarea acesteia, ar putea avea rezonanţă la cei care apreciază că în administraţie sunt prea mulţi cei care gândesc şi care consacră prea mult timp activităţilor tradiţionale, în special pentru redactarea diferitelor note, acte administrative, note de serviciu, circulare etc. şi prea puţini cei care acţionează.

Statutul funcţionarilor publici nu împiedică specializarea funcţionarilor publici, salarizarea acestora pe criterii de performanţă, informatizarea sau introducerea unor metode şi tehnici moderne de management public în vederea creşterii eficacităţii actului de administrare, fie el de autoritate sau de gestiune.

Statutul funcţionarilor publici, monopolul funcţiei publice, simbolizează de fapt,o anume concepţie despre funcţia publică şi nu este un regim special. Această concepţie derivă din principiile fundamentale ale statului de drept, mai exact din principiul separării puterilor statului şi care împiedică absorbţia administraţiei de către politic şi transformarea acesteia în executantul docil al puterii politice.

Putem afirma că statutul constituie o barieră în calea politizării serviciului public prin mecanismul contractului civil, opunându-i-se numirea pe funcţie.

Absenţa unei asemenea cariere pentru funcţionarul public şi dezvoltarea practicii contractului civil, ar determina inevitabil politizarea funcţiei publice şi transformarea administraţiei în serviciul deplin al puterii politice şi nu al cetăţenilor care trebuie să fie beneficiarii acesteia.

Una din măsurile ce vor conduce la depolitizarea administraţiei este crearea unui sistem performant de pregătire a funcţionarilor publici[12].

Problema este deosebit de importantă mai ales deoarece în acest moment există o confuzie cvasitotală în acestă privinţă, cu tot efortul financiar făcut de organismele europene care au investit sume apreciabile în proiecte, care practice nu au fost realizate.

Trebuie semnalat că numărul persoanelor care au nevoie de o pregătire adecvată în această privinţă este foarte mare şi se plasează la toate nivelurile administraţiei, de la Guvern la primăriile comunale. Pe de altă parte, această pregătire trebuie făcută de urgenţă. Planificarea pregătirii funcţionarilor trebuie făcută deoarece resursele şi timpul sunt limitate, este nevoie să le concentrăm asupra câtorva aspecte cheie, iar nevoia de a actualiza cunoştinţele funcţionarilor este enormă, date fiind dimensiunea şi volumul informaţiilor.

Resursele de competenţă reală fiind limitate, este nevoie să ne concentrăm asupra câtorva ţinte cheie.

În primul rând trebuie făcută distincţia între[13]:

Know-how[14] (legislaţie nouă, tehnici noi în diverse domenii cum ar fi contabilitatea, finanţarea etc.);
abilităţi ;
atitudini (atitudinea psihologică).

În al doilea rând va trebui să distingem:

pregătirea înainte de angajare;
la recrutare persoanei;
după angajarea persoanei.

Pregătirea trebuie concepută în funcţie de grupurile ţintă specifice care trebuie mai întâi identificate. Spre exemplu se poate stabili grupuri ţintă de profesionişti (jurişti, economişti, ingineri etc.); grupuri ţintă de manageri (de vârf, de nivel mediu şi de bază); grupuri ţintă în funcţie de vârstă sau formate pe criteriul ariei geografice[15].

Foarte important este că toate programele trebuie armonizate astfel încât să se facă aceeaşi pregătire pentru aceeaşi categorie de funcţionari.

Strategia va trebui totodată să stabilească sistemele de monitorizare ale procesului, astfel încât în orice moment la nivelul Guvernului şi ministerelor de resort să se cunoască cine a fost pregătit şi cine mai trebuie pregătit, în ce domeniu şi când. De asemenea, să se urmărească eficacitatea procesului de educaţie şi instruire evaluându-se feed-back-ul.

1.3. Depolitizarea funcţiei publice în România

Reforma administraţiei publice din România este un proces care a însoţit permanent evoluţiile din toate domeniile vieţii publice de după revoluţie. Ritmul şi finalităţile acestor schimbări au fost adeseori departe de necesităţile României pentru a recupera decalajele de competitivitate faţă de ţările din Uniunea Europeană, cunoscut fiind faptul că performanţa administraţiei determină fără echivoc evoluţia economiei, a socialului, dezvoltarea locala şi regională ş.a.

Abordarea strategică şi sistematică a reformei administraţiei publice s-a relansat la începutul anului 2004, când a fost propusă pentru dezbatere publică şi apoi adoptată o strategie comprehensivă[16] privind accelerarea procesului şi focalizarea lui pe un set de trei ţinte majore: funcţia publică, descentralizarea/ deconcentarrea şi procesul de formulare a politicilor publice. Demn de remarcat este faptul că în prima jumătate a anului 2005, strategia a trecut testul continuităţii, fiind amendată şi asumată de noul guvern.

Un element esenţial al reformei administraţiei publice din România îl reprezintă încercarea de profesionalizare a administraţiei publice. În acest sens, depolitizarea aparatului administrativ reprezintă o necesitate.

Politizarea excesivă este în mod evident o piedică în calea unei bune funcţionări a aparatului administrativ, conducând la schimbări mult prea dese în privinţa personalului şi administraţiei, ceea ce generează o lipsă de continuitate şi promovarea unor funcţionari publici neprofesionişti. In ceea ce-i priveşte pe aceştia din urmă, deşi prin Statutul Funcţionarilor Publici li se asigură independenţa politică, mai este mult până la punerea completă în practică a acestui deziderat.

Trebuie spus că depolitizarea funcţiei publice nu a fost un element central în cadrul proiectelor de înfrăţire realizate de România. Independent de depolitizarea funcţiei publice, unul dintre instrumentele importante pentru pregatirea unui corp profesionist de funcţionari publici a fost crearea Institutului Naţional de Administraţie, elementul central al proiectului PHARE - RO.0106.02. Potrivit raportului de monitorizare din 2005, activitatea sa prezintă anumite elemente pozitive, înregistrându-se însă o slabă corelare între nevoile reale ale administraţiei şi acţiunile instituţiei.

Politizarea este văzută de cetăţean ca o caracteristică evidentă a aparatului administrativ românesc. Conform unui sondaj realizat în 2007[17], 72% dintre cei intervievaţi consideră că funcţionarii publici sunt vulnerabili la influenţele politice, în timp ce 60% cred că recrutarea lor se face pe bază politică. Este de remarcat în acest sens faptul că, în conformitate cu Statutul Funcţionarului Public, numai înalţii funcţionari nu au dreptul de a fi membri de partid, ceilalti având dreptul să fie înscrisi in formaţiuni politice, dar nu să deţină functii de conducere în cadrul acestora[18].

Un prim pas în acest sens a fost făcut prin depolitizarea funcţiei prefectului, statutul său fiind acum de înalt funcţionar public[19], a cărui independenţă de factorul politic este garantată. În modelul administrativ pe cale să fie elaborat în România, prefectul pare să aibă o importanţă crescută, el fiind reprezentanul guvernului în teritoriu şi având o serie de atribuţii importante în acest sens. Din acest motiv, depolitizarea acestei funcţii constituie o premisă importantă.

Există totuşi în acest sens o dificultate. Prin Legea nr. 340/2004, prefectul este conducătorul serviciilor publice deconcentrate din judeţ. Deşi această lege reprezintă un pas important către depolitizarea funcţiei publice, ea ridică o problemă. Există două tipuri de deconcentrare: orizontală şi verticală.

În cazul primului, conducătorii serviciilor publice deconcentrate îi sunt subordonaţi unui funcţionar public apolitic la nivel local.

În cazul celui de-al doilea, conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt subordonaţi instituţiei centrale. În România se încearcă o combinare a celor două tipuri, serviciile publice deconcentrate fiind dublu subordonate: prefectului şi instituţiei centrale. Acest lucru ridică un semn de întrebare asupra depolitizării serviciilor publice, dat fiind faptul că multe dintre instituţiile centrale îi sunt subordonate unui ministru[20] şi face ca ingerinţele politice la adresa serviciilor publice deconcentrate să fie foarte probabile.

O altă reglementare poate conduce la depolitizarea funcţiei publice in Romania. Printr-o modificare adusă Legii administraţiei publice locale[21] se înfiinţează, la nivelul comunelor, oraşelor şi judejelor, funcţia de administrator public, cu atribuţii de natură managerială. Introducerea acestei funcţii poate însemna înca un pas către depolitizarea şi profesionalizarea administraţiei publice. Totodată, introducerea acestei funcţii este în concordanţă cu necesităţile noului management public. Totuşi, este important de remarcat că trebuie văzut în ce manieră va fi implementată această lege.

O altă latura a politizării administraţiei publice se referă la influenţele exercitate de politic asupra bugetului autorităţilor locale. Această problemă rămâne o constantă a administraţiei româneşti, din cauza modului în care sunt alcătuite bugetele autorităţilor locale. O parte semnificativă dintre acestea se constituie din sume repartizate de la bugetul de stat. De asemenea, repartizarea acestor sume este an de an un proces suspectat de ingerinţe politice. Acest lucru determină consiliile locale şi judeţene să nu fie complet autonome. Deşi Legea finanţelor publice din 2006, care oferă indicaţii precise despre metoda de calcul a unora dintre sumele defalcate, reprezintă un pas către soluţionarea acestei probleme, există încă posibilitatea unor transferuri preferenţiale de la bugetul de stat la bugetul local[22]. Legea 340/2004, prevede ca prefectul este ordonator terţiar de credite.

Un alt pas important spre profesionalizarea administraţiei publice îl poate reprezenta crearea ANFP. Această agenţie, înfiinţată prin Statutul Funcţionarilor Publici, are o serie de atribuţii privind profesionalizarea funcţiei publice, cum ar fi dezvoltarea unui sistem adecvat de recrutare şi de salarizare, precum şi protejarea funcţionarilor publici de ingerinţele politice. Totuşi ANFP nu a avut până în acest moment o activitate foarte bogată. Întărirea capacităţii de acţiune a ANFP a fost unul dintre obiectivele proiectului RO9804.05. Suntem însă încă departe de atingerea acestui ţel, ANFP nereuşind să elaboreze cadrul legislativ privind salarizarea unitară şi avansarea funcţionarilor publici şi nici să elimine ingerinţele politice din activitatea funcţionarilor[23]. De aceea, se poate spune că proiectul, finalizat în 2002, nu a fost un succes semnificativ. Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din 2005 evidenţiază puterea încă limitată a ANFP, lipsită de atribuţii extinse în gestionarea personalului administrativ.

Una dintre reglementările esenţiale pentru profesionalizarea administraţiei publice este o lege coerentă privind salarizarea şi avansarea funcţionarilor publici. De o asemenea lege este nevoie pentru a impune un sistem corect de recompensare a activităţii acestora.

Un alt element important al reformei administraţiei publice îl reprezintă încercarea de simplificare a procedurilor administrative. Birocratizarea excesivă este deseori remarcată de oamenii de afaceri şi specialişti ca o cauză a încetinirii procesului de dezvoltare economică. Spre exemplu, Barometrul Investitorilor Străini arată că 10% dintre cei intervievaţi consideră că birocraţia este principala dificultate cu care se confruntă firma lor[24]. În acest sens, UCRAP a iniţiat o serie de măsuri privind simplificarea unor proceduri administrative, iar în momentul de faţă unele dintre ele au dat rezultate. Este vorba despre înmatricularea autovehiculelor, eliberarea permiselor de conducere, serviciile de apostilare, eliberarea paşapoartelor, eliberarea cazierelor judiciare inclusiv prin transferal serviciului către Instituţia Prefectului. Trebuie spus însă că, în destule domenii, administraţia romanească este în continuare caracterizată printr-o birocraţie excesivă[25].

În concluzie, în privinţa fiecăruia dintre cele trei elemente, măsurile luate nu sunt încă suficiente. Mai mult, chiar dacă au fost inregistrate progrese, ele nu sunt suficiente pentru a vorbi despre o reformă amplă.

1.4. Depolitizarea funcţiei prefecturale

În Programul de Guvernare pe perioada 2001-2004, în Capitolul IX Reforma Administratiei Publice Centrale şi Locale, Dezvoltarea regională, se prevedea la paragraful 9.1.5. ,,Depolitizarea structurilor administraţiei publice şi eliminarea clientelismului politic” ca unul dintre obiectivele reformei administraţiei publice centrale şi locale, pornind de la evaluarea critică a Comisiei Europene asupra situaţiei din România.

Ca viitor stat membru al Uniunii Eurpene, România trebuia să demonstreze că îşi poate întări treptat capacitatea administrativă, acesta fiind unul din criteriile de aderare pe care trebuia să le indeplinească. Rezultatele obţinute până în anul 2004, precum şi direcţiile de acţiune prevăzute în programul de guvernare pentru perioada 2005-2008 (la capitolul 11 – Reforma administraţiei publice, sunt prevăzute « desfiinţarea rolului politic al prefectului», precum şi « depolitizarea funcţiei publice ») au impus actualizarea strategiei sectoriale a Ministerului Administraţiei şi Internelor privind reforma instituţională din perioada 2004-2006 şi aplicarea la nivelul structurilor responsabile a unor noi măsuri care să asigure reforma instituţională proiectată la data integrării României în Uniunea Europeană. La stabilirea priorităţilor s-a avut în vedere pregătirea transformării prefectului si subprefectului în înalţi funcţionari publici şi profesionalizarea acestor funcţii prin programe de formare specializată.

Ca urmare, în perioada aprilie-decembrie 2005 s-a desfăşurat Programul de formare specializată în administraţia publică pentru funcţia prefecturală, organizat de Institutul Naţional de Administraţie cu sprijinul Ambasadei Franţei în România, conform Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor. Acest program a urmărit profesionalizarea pregătirii şi dezvoltarea abilităţilor manageriale ale prefecţilor şi subprefecţilor, în conformitate cu cerinţele funcţiei deţinute, în contextul reformei administraţiei publice şi a integrării europene şi asigurarea unui schimb de bune practici şi experienţă la nivel de intergrupuri şi de extragrupuri, cu profesionişti de un înalt nivel de pregătire din administraţia publică românească şi europeană. Cursanţii programului au urmat şapte sesiuni de formare cu o durata de 3 zile fiecare, iar la absolvire au primit Diploma de Formare Specializată în Funcţia Prefecturală, emisă de Institutul Naţional de Administraţie.

Având în vedere realizarea unei reforme reale prin care administraţia publică din ţara noastră să se situeze la nivelul standardelor europene, şi ţinând seama de necesitatea respectărilor angajamentelor Guvernului României asumate prin Strategia actualizată de accelerare a reformei administraţiei publice cu privire la delimitarea palierului politic de cel administrativ pentru a evita ingerinţele pe criterii politice în actul administrativ local, în temeiul Constituţiei României[26], republicată , Guvernul României a adoptat Ordonanţa de Urgenţă nr. 179/2005[27].

În capitolul III – Drepturile şi îndatoririle Prefecţilor şi Subprefecţilor se modifică art.22 a Legii 340/2004[28] .

În acelaşi Monitor Oficial a fost publicată Hotarârea Guvernului nr.1655/2005 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare în funcţiile publice de prefect şi subprefect, prin care se reglementau condiţiile de participare şi desfăşurare. Examenul s-a derulat în perioada 20-21 decembrie 2005, în organizarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, iar candidaţii care au promovat examenul de atestare pe post ca înalţi funcţionari publici au fost numiţi în funcţiile publice de prefect/subprefect prin decizii ale Primului-ministru.

Prefecţii şi subprefecţii care au parcurs acest program au avut avut la dispoziţie câteva luni pentru a opta între cariera politică şi funcţia administrativă. 39 de prefecţi au ales a doua alternativă, depunându-şi demisia din partidul din care au făcut parte. Prefecţii din judeţele Caraş Severin, Ilfov şi Dâmboviţa - doi liberali şi un democrat - au demisionat, alegând cariera politică. Pentru judeţele Ilfov şi Dâmboviţa au fost numiţi prefecţi la sfârşitul lunii decembrie 2005 prin hotărâre de Guvern, însă ei urmând să mai aibă de trecut concursul de atestare pe post.

Concluzionând putem spune că depolitizarea este cel mai important element al reformei din perspectiva consolidării democraţiei. El vine din nevoia unei reforme reale în administraţia publică, prin separea acesteia de palierul politic, pentru a evita ingerinţele politice în actul administrativ local. De asemeni, prin depolitizare se urmăreşte eficientizarea şi modernizarea acestui segment al administratiei publice. În acest sens, modernizarea şi adaptarea administraţiei publice la realităţile economiei şi societăţii româneşti, va răspunde în timp cerinţelor structurilor similare din ţările Uniunii Europene. Cresterea transparenţei administraţiei publice prin lărgirea asistenţei pentru public ajută la îmbunătăţirea şi armonizarea modului în care cetăţenii şi administraţia înteleg problemele societăţii, a modului în care găsesc posibile soluţii şi permit implementarea mai eficientă a deciziilor pe baza acordului social. Concret, din reacţiile percepute de noi, putem aminti o accentuare a valorificării principiilor care stau la baza relaţiilor interinstituţionale referindu-ne la imparţialitate, obiectivitate, transparenţă, profesionalizare şi orientare căre cetăţean.

Abordând problema depolitizării administraţiei publice şi căutând soluţii în vederea eliminării clientelismului politic accelerării acestui proces considerăm utile următoarele propuneri:

respectarea Legii privind statutul funcţionarului public şi aplicarea consecventă a principiului angajării funcţionarilor publici exclusiv pe criterii de competenţă profesională;
promovarea în funcţii publice numai pe criterii de performanţă şi de moralitate, în spiritul şi pe baza legii;
formarea continuă a funcţionarilor publici ;
gestionarea coerentă şi corectă a carierei funcţionarului public prin salarizare corespunzatoare, stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru în scopul respectării principiului stabilităţii şi continuităţii în muncă;
crearea unui sistem performant - naţional şi regional - de pregătire a funcţionarilor publici şi, respectiv, a persoanelor alese în consiliile locale şi judeţene;

criteriile de evaluare a funcţionarilor publici nu trebuie să mai fie la latitudinea conducerii ierarhice şi politice, aşa cum este cazul în prezent, ci ele se vor baza pe grile de evaluare a performanţelor unităţii administrative, mai ales sub aspectul atingerii obiectivelor şi finalizării programelor sale;
evaluarea performanţelor a funcţionarilor publici să se facă de către servicii de audit extern, inclusiv evaluatori privaţi. Evaluarea individuală a funcţionarilor trebuie să se facă şi pe baza unor chestionare completate de clienţii acestora, atât persoane fizice cât şi juridice;

Statutul funcţionarilor publici prevede existenţa unui dosar profesional al fiecărui funcţionar; acest dosar trebuie să fie public şi să poată fi consultat de orice cetăţean, prin intermediul Internetului. Costurile acestei operaţiuni sunt minime, în condiţiile în care dosarele deja există;

În vederea îmbunătăţirii cadrului legal, analizând legislaţia ţărilor europene putem face următoarele propuneri de lege lata:

scoaterea Institutului Naţional de Administraţie (INA) de sub controlul executivului şi acordarea unui statut asemănător celorlalte instituţii de învăţământ superior, va asigura independenţa acestei instituţii şi va reduce substanţial posibilitatea politizării funcţiei publice;
scoaterea Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) de sub controlul Executivului. ANFP este responsabilă pentru selecţia, evaluarea, promovarea şi urmărirea funcţionarilor publici. Independenţa acesteia poate realiza prin asigurarea resurselor bugetare necesare şi subordonarea directă către Parlament;

Apreciem că administraţia publică reprezintă un proces continuu, o activitate neîntreruptă adaptată permanent la condiţiile dinamice ale mediului social. Pentru recunoaşterea completă a fenomenului administrativ, este necesară cercetarea administraţiei publice în raport cu mediul social, care exercită o influenţă considerabilă asupra structurilor, asupra fenomenelor şi conţinutului activităţilor organelor administraţiei, asupra psihologiei şi comportamentelor individuale şi colective ale personalului administratiei.

Orice administraţie este rezultatul mediului social. Structura şi etica oamenilor, nivelul de dezvoltare economică şi tehnică, puterea politică reprezintă tot atâtea elemente care determină formele de activitate ale administraţiei. A studia administraţia, ignorând aceste date, duce la o simplă descriere a sistemului administrativ şi limitează înţelegerea esenţei sale.

[1] Jean-Marie Auby, Bon, Pierre, Droit administratif des biens : domaine, travaux publics, expropriation pour cause d'utilite publique, Dalloz, 1995, citat de Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 45.

[2] Jacques Ziller, Administrations comparées, Montchrestien, Paris, pp.451- 458, citat de Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 45.

[3] Verginia Vedinaş, Ghencea Flavia, Drept administrativ european comparat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2006, p. 90.

[4] Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 46.

[5]Jacques Ziller, Administrations comparées, Montchrestien, Paris, pp.451-458, citat de Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 47.

[6] Liviu Coman Kund, Administraţia publică la nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul romanesc, Ed. Didactică si Pedagogică, Bucuresti, 2005, p.108.

[7] Ioan Alexandru, Drept Administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p.40.

[8] Mihai Păunescu, Managementul public în România, Ed. Polirom, Bucureşti, 2008, p. 170.

[9] Constituţia României din 31/10/2003 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I Nr. 767 din 31/10/2003. Articolul 1 (3) România este stat de drept, democratic si social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetatenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.

[10] Vezi Legea Nr. 188/1999 din 08.12.1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care a fost republicată în Monitorul Oficial, Partea I Nr. 365 din 29.05.2007.

[11] Ioan Alexandru, Criza administraţiei-teorii şi realităţi. Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p.193.

[12] Verginia Vedinaş, Ghencea Flavia, Drept administrativ european comparat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2006, p. 57.

[13] Ioan Alexandru, Politică, administraţie şi justiţie, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 85.

[14] Cuvântul ,,Know-how” poate fi definit ca - ansamblu al informaţiilor şi al experienţei privind un nou proces tehnologic şi modul de exploatare al unor utilaje noi, Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de Lingvistică ,,Iorgu Iordan”, Ed. Univers Enciclopedic, 1998, p. 589.

[15] Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, pp.216-220.

[16] Cuvantul are următoarea definiţie în DEX. Comprehensiv -Ă, comprehensivi, -e, adj. (Livr.) Care înţelege repede şi just; inteligent, pătrunzător. – Din fr. compréhensif, lat. comprehensivus. Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de Lingvistică ,,Iorgu Iordan”, Ed. Univers Enciclopedic, 1998, p. 246.

[17] Sondajul a fost realizat de IRSOP în ianuarie 2007. El indica o profunda necunoaştere de catre cetăţeni a rolului funcţionarului public. Rezultatele acestui sondaj se află pe www.anfp-map.ro.

[18]Este de remarcat în acest sens că funcţii importante, precum cele de conducere ale unor agenţii, sunt considerate a fi la nivel de funcţionar public, nu de înalt funcţionar public. Din acest punct de vedere, se pune şi problema mai largă a incompatibilităţilor. În legislatia romanească se înregistrează mult mai puţine astfel de incompatibilităţi, spre deosebire de legislaţia ţărilor occidentale, aceasta apărând relativ recent în legislaţie.

[19] Concomitent, printr-o modificare adusă Statutului Funcţionarilor Publici, înaltilor funcţionari publici nu li se mai permite să facă parte dintr-un partid politic.

[20] Conducătorii instituţiilor centrale (agenţii etc.) sunt funcţionari publici, dar nu înalţi funcţionari publici, putând fi deci, conform reglementărilor în vigoare, membri de partid.

[21] Legea administraţiei publice Nr.215/2001 cu modificările şi completările ulterioare a fost republicată în Monitorul Oficial Nr. 123 din 20 februarie 2007.

[22] A se vedea Legea privind finanţele publice locale, Legea Nr. 273 din 29/06/2006, publicată în Monitorul Oficial, Partea I Nr. 618 din 18/07/2006.

[23] Un element relevant poate fi şi faptul că activitatea ANFP nu este prea vizibilă. Conform analizei de imagine realizate de această instituţie, prezentă pe site-ul său, în anul 2006 activitatea ei a fost reflectată în doar 50 de articole.

[24] Barometrul a fost realizat de Gallup România în 2005. Trebuie remarcat faptul că birocraţia ocupă primul loc printre dificultăţile remarcate de investitori. Numai 3 % dintre cei intervievaţi consideră coruptia principala problemă. Rezultatele acestui barometru se pot consulta pe www.gallup.ro.

[25] Un indicator relevant în acest sens este cel realizat de Banca Mondiala şi International Finance Corporation, care plasează România pe locul al 48-lea în privinţa usurinţei de a face afaceri, doar pe locul al şaptelea între cele zece ţări foste comuniste acum membre ale UE.

[26] Constituţia Romaniei, republicată, art.115 alin.4 prevede că ,, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai în situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amânata, având obligatia de a motiva urgenta în cuprinsul acestora”.

[27] Ordonanţa de Urgenţă Nr. 179/2005 pentru modificarea si completarea Legii Nr.340/2004 privind Instituţia Prefectului, publicată in Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 1142/16.12.2005.

[28]Art.22 al Legii 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectul prevede : ,,Prefectul şi Subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia publică”.

Administrație publică