Administrație publică

Ce este administratia publica ?

O definitie a conceptului de administratie publica ar putea fi aceea comform careia ea desemneaza „ansamblul de organe care infaptuiesc, conduc si executa treburile publice”. Cu alte cuvinte, administratia publica este,prin prisma acestei definitii organismul, care in corelatie cu treburile publice are 3 misiuni- de a le infaptui, conduce si executa. Adica organele administratiei publice urmaresc interesul public, sa aplice in practica actiunile necesare mentinerii functionalitatii sistemului.

Dezvoltarea stiintei administrative a cunoscut o evolutie complexa de-a lungul timpului, prezentand particularitati si abordari diferite de la o societate la alta. Realizarea unui acord asupra unei incadrari si definiri clare a stiintelor administrative a fost si este un efort deosebit de dificil in lipsa unui accord asupra:

            -obiectivului, plasat intre studiul stiintei administrative si studiul ansamblului organizatiilor publice

            -metodelor folosite, plasate intre drept, sociologie stiinte politice

            -finalitatilor urmarite plasate intre obtinerea unui model pragmatic de functionare a organizatiilor publice           

Analiza deciziei-arborele deciziei. Atunci cand sunt prezentate ca si studii de caz, spre exemplificarea unei metode problemele sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente,iar probabilitatile diferitelor directii de actiune sunt, de asemenea, specificate de la bun inceput. Totusi, in activitatea de zi cu zi acest lucru se intampla rareori. La prima infatisare, o problema se prezinta ca o aglomeratie de valori inconsistente care concureaza o diferenta intre situatia curenta si cea dorita.. aceasta este combinata cu o senzatie de confuzie a decidentului care intelege treptat, ca trebuie sa gaseasca un curs de actiune care, trebuie sa le satisfaca cel putin partial. In consecinta, un prim pas important este aici, decelerarea alternativelor si valorilor, precum si identificarea optiunilor si obiectivelor. Abia intr-o etapa ulterioara decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferite optiuni precum si de indentificarea modalitatilor de reducere a acestor incertitudini.[1]

            Implicarea cetatenilor in deciziile privind politicile publice: Informare-Consultare-Participare activa

Beneficiile participarii cetatenilor la luarea deciziilor publice este major. Participarea activa a cetatenilor reda faptul ca ei au capacitatea de a discuta si genera optiuni decizionale independente. Acest fapt cere guvernelor sa faca publice programele de guvernare societatii civile si partenerilor sociali pentru a asigura ca decizia finala va fi in concordanta cu cerintele acestora.

1)INFORMAREA: relatia unidirectionala intre guvern si societatea civila prin care cetatenii sunt informati atat pasiv cat si activ despre politicile publice.

2)CONSULTAREA: relatia bidirectionala intre guvern si societatea civila prin care se asigura un feedback al problemelor aparute in luarea deciziilor si modificarea lor.

3)PARTICIPAREA ACTIVA: relatia bazata pe parteneriat in care partea active a societatii civile prin dialog influenteaza deciziile finale sau politicile publice.

Deciziile reprezinta rezulatatul unui efort colectiv. A lua o decizie presupune un proces complet prin care se asuma angajarea fata de un anumit curs de actiune referitor la o problema anume existenta intr-o organizatie.Acest proces presupune alegerea intre mai multe posibilitati de a actiona.In plus,hotararea finala trebuie justificata in functie de anumite criterii de tipul:eficienta,eficacitate,constrangeri legale,imagine publica etc.Ultimele doua criterii sunt importante in special pentru organizatiile din domeniul public,deoarece,spre deosebore de omoloagele lor din sectorul private le sunt supuse mult mai atent influentelor din partea publicului si a domeniului politic pentru motivul ca functioneaza din banii publici.

Probleme cu care se confrunta institutiile publice sunt foarte diverse.Ele pot fi statice sau dinamice,structurate sau nestructurate,manifestate sau latente.Totusi ca prima conditie pentru rezolvarea lor se impune existenta unui set de informatii pertinente si suficiente.Apoi este necesara pregatirea managementului pentru utilizarea eficienta si eficace a acestor informatii.In timp ce managementul de varf se concentreaza pe utilizarea in scop strategic a acestor informatii,nivele intermediare de conducere se concentreaza pe utilizarea lor operationala.[2]

Procesul strategic de luare a deciziei de structureaza pe directia unui ciclu continuu format din urmatoarele etape:DIAGNOZA,PROPUNERE,IMPLEMENTARE.

Etapa diagnoza consta in identificarea starii de fapt in vederea intelegerii necesitatii schimbarii.Etapa elaborarii propunerii consta in crearea unei recomandari,solutii pentru a raspunde necesitatii de schimbare identificata in etapa precedenta.In final,etapa implementarii se ocupa cu aplicarea masurilor necesare pentru a face posibila schimbarea.Acest process strategic de luare a deciziei de desfoasoara in mod continuu si are loc la toate nivelurile organizatiei.

            Perioada cuprinsa intre 1950-1975 a promovat solutia traditionalista conform careia’’cu cat mai multa informatie exista despre o problema sau o situatie,cu atat mai bine’’.Aceasta perioada a pregatit terenul pentru ce a reprezentat ulterior explozia mijloacelor de stocare a informatiilor. Aceasta este perioada cuprinsa dupa 1975,cand s-a cristalizat si dezvoltat abordarea comform careia pentru a avea un proces bun de luare a deciziei este nevoie de cat mai multe computere unde sa fie sticata si prelucrata cat mai rapid cat mai multa informatie.

Ceea ce nu s-a luat in considerare de catre aceste abordari a fost influenta factorului uman  asupra acestor procese.Atat informatia cat si computerele sunt de fapt factori exogeni;deciziile se iau de catre manageri,care sunt supusi influentelor subiective,diverselor valori pe care le acorda lucrurilor din jurul lor sau preferintelor pentru solutiile propuse.Astfel este nevoie sa se acorde o atentie sporita felului in care gandim atunci cand luam deciziile,precum si a felului in care cei din jur gandesc atunci cand iau deciziile.

Ce ne interesează este procesul prin care un individ sau un grup de indivizi  alege un anumit curs de acţiune din mai multe disponibile. Orice activitate a unei instituţii publice se bazează pe o decizie anterioară, modul în care sunt luate deciziile este mai mult decât important. În funcţie de subiectul deciziei şi aria de impact a efectelor, deciziile implică un număr variat de oameni  şi un număr variat de structuri administrative.

Charles E. Lindblom(născut în 1917) professor de economie la Yale, oferă o perspectivă pertinentă privind procesul decisional în cadrul administraţiei publice în eseul intitulat – “The Science of Muddling Through”

Pornind de la scrierile lui Chester Barnard şi Herbert Simon, Lindblom afirmă că în analiza procesului decizional în  sectorul public există două mari modele decizionale.

Primul numit Raţional-Exhaustiv (rational-comprehensive or root method)  şi  se referă la modul classic în care teoreticienii administraţie percep  procesul decizional. Cel de-al doilea intitulat Modelul Succesiv Comparat  - Incremental( successive limited comparison or branch model) conform lui Lindblom prezintă realitatea, modul efectiv în care sunt luate decizile în organizaţiile publice.

EXEMPLU:

Să presupunem ca un funcţionar public este însărcinat cu formularea unei politici privind reducerea inflaţiei. Primul pas ar fi să realizeze o listă de indicatori pe care să-i aibă în vedere: nivelul de şomaj, profitul sectorului privat, rata dobîndei bancare, mecanisme de protecţie a bursei de valori etc.

Pasul doi ar fi să calculeze pentru fiecare dintre indicatorii identificaţi valoarea atribuită de societate şi apoi să realizeze o ierarhie a lor(adică, cum vede societatea fiecare dintre aceşti indicatori/obiective şi care este importanţa fiecăruia). Odată realizată ierarhia, poate trece la identificarea alternativelor de politică pe care le are la dispoziţie şi compararea lor pentru a vedea care dintre alternative conţine cei mai mulţi indicatori/cele mai multe obietive – deci care dintre aceste alternative va aduce cele mai mari beneficii. În următoarea fază va încerca să identifice toate teoriile existente în domeniu pentru a avea cît mai multe informaţii privind fiecare alternativă în parte.  În final va alege acea variantă care maximizează un număr cît mai mare de indicatori/obiective.

O altă metodă(modelul incremental) ar fi ca decidentul să aleagă un singur indicator/obiectiv după care să îşi ghideze evaluarea alternativelor  - de exemplu menţinerea preţurilor la un nivel cît mai scăzut. Restul valorilor vor avea o importanţă scăzută sau pur şi simplu nu va ţine cont de ele, deci nu va realiza o ierarhie a indicatorilor/obiectivelor – o valorizare a lor. În faza următoare va încerca să identifice alternativele existente pornind în special de la experienţa precedentă în situaţii asemănătoare. Odată identificate va încerca să le compare însă nu pe baza teoriilor existente ci recurgînd din nou la experienţa acumulată pînă atunci. Va încerca să aducă modificări minore unor politici precedente pentru a se apropia cît mai mult de scopul pe care trebuie să îl atingă în cazul de faţă. În primul rînd va observa ca fiecare alternativă va avea mai multe efecte decît cel urmărit de el. Spre exemplu, o anume politică va oferi stabilitate a preţurilor în detrimentul şomajului, în timp ce alta nu va oferi stabilitate dar va fi antentă cu rata şomajului.

Această a doua metodă combină într-o singură etapă atît alegerea instrumentului potrivit cît şi a valorii determinante. Deoarece deidentul din metoda secundă se aşteaptă să-şi atingă scopul propus doar parţial, el va repeta secvenţa descrisă de mai multe ori încercînd să se apropie cu „paşi mărunţi” de scopul propus - model incremental.

În realitate majoritatea decizilor în cadrul instituţiilor publice sunt luate mai degrabă după modelul secund – Incremental.

Caracteristicile Modelului Raţional-Comprehensiv:

1. definirea cît mai clară a scopului / obiectivelor urmărite, ierarhizarea lor, înainte de a analiza alternativele disponibile.
2. analiza se realizează după modelul „mijloace/instrumente – scop urmărit”(means-end analysis). Prima dată sunt identificate şi izolate scopurile (ends) după care se caută instrumentele necesare pentru a atinge aceste scopuri(means)
3. Se realizează testul „politicii bune” – adică o politică este cu atât mai „bună” cu cît demonstrează a fi cel mai potrivit instrument pentru atingerea scopului propus/obiectivelor propuse.
4. Analiza fiecărei politici este comprehensivă. Fiecare factor relevant este luat în considerare.
5. Întregul proces se bazează foarte mult pe teoriile existente.

Caracteristicile Modelului Succesiv Limitat sau Incremental:

1. Selecţia scopului/obiectivelor şi analiza empirică a  instrumen-telor/mijloacelor necesare nu sunt realizate în mod independent şi distinct, ci sunt interconectate (interconectarea evaluării şi a analizei alternativelor)
2. Deoarece mijloacele/instrumentele nu sunt distincte de scopuri, analiza de tip instrumente-scop urmărit(folosită în primul model) este inadecvată.
3. Testul „politicii bune” reprezintă defapt acordul tuturor decidenţilor privind alternativa analizată(chiar dacă aceasta nu este cea mai benefică şi potrivită pentru scopul urmărit – nu oferă beneficiile maxime)
4. Partea de analiză este limitată drastic:
5. Nu sunt luate în calcul toate efectele posibile ale alternativelor decît cele care sunt cele mai evidente în momentul deciziei
6. Nu sunt luate în calcul toate alternativele posibile, decît cele evidente în momentul deciziei conform cu scopul principal

• Nu sunt loate în calcul toate valorile societăţii/comunităţii pe care o reprezintă instituţia respectivă

Primul model decizional este aplicabil doar în decizile simple care implică un număr redus de variabile care trebuie luate în calcul. În sectorul public însă vorbim despre politici complexe cu scopuri multiple, uneori contradictorii şi un număr mare de variabile care sunt greu de identificat şi izolat. De aceea, majoritatea decizilor în cadrul administraţiei publice se iau conform modelului incremental.

Etapa 1 - Interconectarea evaluării şi a analizei alternativelor

Modelul Incremental interconectează etapa de identificare şi valorizare a indicatorilor/obiectivelor cu analiza şi evaluarea alternativelor. Teoretic, primul model este atrăgător însă în practică este aproape imposibil de aplicat.

Prima problemă cu care se confruntă modelul raţional este realizarea acordului privind valorile sau scopurile importante, care ar trebui urmărite.

De asemenea o altă problemă este aprecierea valorică a fiecărui obiectiv sau ierarhizarea obiectivelor, mai ales cînd unele din ele sunt conflictuale. A treia problemă sunt circumstanţele în care trebue luată decizia. În unele cazuri anumite valori sunt mai importante decît altele pe cînd în alte situaţii lucrurile se schimbă, şi importaţa fiecărui obiectiv se modifică.

2. Relaţia dintre Scopuri şi Mijloace/Instrumente

Modelul incremental al deciziei nu are la bază o analiză de tipul scopuri urmărite-mijloace potrivite. Acest tip de abordare se potriveşte cu modelul raţional unde odată ce scopurile sunt identificate li se atribuie o valoare, sunt ierarhizate după care în funcţie de această ierarhie sunt identificate alternativele şi este aleasă alternativa care atinge în cea mai mare măsură scopurile stabilite.

3. Testul Politicii „Bune” („Good Policy”)

În modelul raţional testul se poate realiza atîta vreme cît toţi decidenţii cad de acord atît asupra obiectivelor care trebuie atinse, importanţei lor şi apoi asupra alternativei care este în stare să ofere cele mai multe beneficii ţinînd cont de obiectivele stabilite. Dar am văzut deja că consensul asupra obiectivelor este extrem de greu de obţinut datorită contradicţiilor care apar între acestea. Iar fără o diferenţiere clară a acestor obiective nu putem analiza alternativele, deci testul „politici bune” este imposibil de realizat în practică după relaţioa scop-mijloc. În cazul modelului incremental lucrurile sunt mai simple. Politica cea mai bună este politica asupra căreia se poate obţine consensul indiferent de obiectivele urmărite.

4. Analiză non-exhaustivă

În cazul organizaţiilor publice, care urmăresc interesul general, politicile au un caracter vast şi general astfel este imposibil de luat în considerare toţi factorii şi toate efectele pe care le poate produce o politică – fie din lipsa informaţiei necesare, lipsa capacităţii de analiza a unei cantităţi mari de date, lipsa resurselor. În cazul modelului incremental se realizează o simplificare a analizei.Această simplificare se realizează prin limitarea numărului de politici care urmează a fi analizate şi comparate.Această înlăturare a unor alternative duce la o utilizare mai eficientă a resurselor, deoarece resursele sunt cheltuite pentru analizarea acelor politici care au cele mai mari şanse de a fi adoptate.

5.Succesiunea comparaţiei - reajustare continuă

Ultimul element distinctiv în modelul incremental este faptul analiza alternativelor împreună cu alegerea politici se realizează într-o succesiune cronologică. Politicile nu sunt făcute „odată pentru totdeauna”; procesul e continu, ele sunt reajustate permanent.

Critici:

• Pot fi omise unele politici/alternative „bune” din simplul motiv că ele nu decurg din experinţa şi informaţiile acumulate anterior
• Nu sunt luate în calcul toate obiectivele – pot fi omise obiective importante pentru comunitate
• Modelul nu e performant atunci cînd se doresc schimbări drastice/majore
• Singura metodă de testare a alternativei(testul politicii bune) este obţinerea aordului. Apar situaţii în care decidenţii cad de acord asupra unor alternative care nu urmăresc interesul public(corupţie).[3]

Cadrul legal in Romania pentru relatia administratie publica-parteneri sociali este redata de legea numarul 544/ 2001 privind liberul acces la informatiile de interes public si de legea 52/2003 cu privire la regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparentei decizionale in cadrul autoritatilor administratiei publice centrale si locale.

            Prin aceste doua legi se asigura accesul liber si neîngradit al persoanei la orice informatii de interes public, sa sporeasca gradul de responsabilitate a administratiei publice fata de cetatean, ca beneficiar al deciziei administrative, sa stimuleze participarea activa a cetatenilor in procesul de luare a deciziilor administrative si in procesul de elaborare a actelor normative

Conform legii 544/2001 Autoritatile publice sunt obligate sa dea din oficiu publicitatii un raport periodic de activitate, cel putin anual, care se publica în Monitorul Oficial al României.

Principiile care stau la baza legii 52/2003 sunt urmatoarele:
a) informarea in prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaza sa fie dezbatute de autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si asupra proiectelor de acte normative;
b) consultarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite, la initiativa autoritatilor publice, in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c) participarea activa a cetatenilor la luarea deciziilor administrative si in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmatoarelor reguli:
1. sedintele autoritatilor si institutiilor publice care fac obiectul prezentei legi sunt publice, in conditiile legii;
2. dezbaterile vor fi consemnate si facute publice;
3. minutele acestor sedinte vor fi inregistrate, arhivate si facute publice, in conditiile legii.

            [4]

            Rezultatele unui studiu de caz realizat la initiativa Centrului de Resurse pentru Participare Publica (CeRe). Obiectivele studiului sunt:

• Descrierea si analizarea practicii consultarii publice in Romania (incluzand si analiza legislativa).
• Analizarea modalitatilor concrete de consultare publica (analiza de proces).
• Formularea de recomandari pentru imbunatatirea practicii consultarii publice in Romania.

Studiul de fata surprinde caracteristicile procesului de consultare publica, depasind analiza limitata a efectelor legii 52/2003 (Legea privind transparenta decizionala in administratia publica).

     Este urmarita separarea procesului de consultare publica  de elementele contextului socio-politic si, pornind de aici, sa sugeram solutii pentru a creste calitatea proceselor de consultare.[5]

Problematica participarii publice si consultarii cetateanului in decizia de politica publica.

     Interesul guvernelor pentru promovarea participarii cetatenilor la luarea deciziilor de politica publica este relativ nou.Dezvoltarea acestui interes la nivel international a avut loc pe fondul crizei institutiilor politice,deficitului de consens intre partidele politice si liderii politici,slabirii capacitatii statului de a rezolva singur toate problemele societatii.Guvernele,dar si organizatiile private,initiaza din ce in ce mai mult procese formale de consultare in domenii de politica publica din sfera economica si sociala si asistam la o crestere a dialogului intre diversi actori sociali in exteriorul institutiilor politice traditionale.

     Romania,nu face exceptie de la aceste tendinte de crestere a interesului pentru consultare si participare publica.In ultimii 6 ani se inregistreaza o dezvoltare a formulelor institutionale si non-institutionale de dialog social si conultare publica.Incepand cu 2001 apar si in Romania elemente de legislatie si un cadru instituional care reglementeaza practica si consultarea publica.Aceste elemente se dezvolta de fondul reformei guvernarii si a reformei administratiei publice si a dezvoltarii societatii civile.

     Consultarea si participarea publica pot fi definite ca implicarea cetateniilor in managementul deciziilor si oferta de servicii publice.Consultarea si participarea au loc atunci cand cetatenii si autoritatiile publice au nevoi indentificate de consultare/participare si cand exista mecanisme create pentru a sustine consultarea/participarea.Mecanismele cunoscute de consultare/participare publica includ:audieri publice,intalniri publice,forumuri cetatenesti,grupuri consultative,diverse tipuri de sondaje de opinie,focus-grupuri,utilizarea mijlocelor electronice de comunicare,publicatii ale administratiei publice etc.

Consultarea si participarea autentica apar atunci cand cetateanul este implicat in decizia de politica publica,se exprima liber fata de un guvern responsabil si este implicat in producerea de servicii publice(prin mecanisme de contractare,implicarea in stabilirea de standarde pentru servicii,activitati de evaluare).

     Primul nivel de implicare publica se refera la informare,aceasta are loc numai in cazul in care procesul de elaborare de politici publice este suficient de transparent ca cetatenii sa obtina informatiile de care au nevoie  pentru a putea evalua in ce masura guvernul isi respecta promisiunile.Al doilea nivel se refera la consultare,un set de activitati care permit cetatenilor sa ofere feedback cu privire la optiunile de politica publica,in diverse stadii ale pricesului de decizie.Al treilea nivel se refera la participarea activa,care permite catanilor sa devina parteneri in luarea deciziilor in politica publica,Participarea presupune ca cetatenii sa participe la fixarea obiectivelor de politica publica,sa isi poata exprima opinia lor in legatura cu diversele optiuni de politica publica,sa propuna strategii de implementare.

Interpretarea practica a legislatiei din domeniu

(544/2001,  52/2003)

-sa faca publice toate proiectele de decizii si actele normative

-analizarea tuturor recomandarilor primite de la public

-organizarea de audieri publice la solicitarea ONG-urilor sau institutiilor publice

-intalnirile consiliilor locale sunt deschise publicului,in afara situatiei in care consilieii voteaza cu sedinta inchisa  (legea mentioneaza situatiile in care aceasta este permisa)

-agenda si procesul verbal(inclusiv votul fiecarui consilier)ale intalnirilor consiliului local trebuie facute publice.

     Toate celelalte activitati prin care publicul poate fi consultat in procesul adoptarii politiclor publice sunt optionale.

Studiu de caz-‘’Agentia de protectie a mediului SUA’’(US Environmental Protection Agency-EPA)

     Agentia de protectie a mediului din SUA a publicat in registrul federal o teorie(‘’Public Involvement policy’’) in vederea implicarii publicului in procesul sau decizional.Atat angajatii cat si managerii din agentie vor implementa aceasta politica care va genera cea mai buna cale pentru aigurarea acestui obiectiv.Aceasta politica se bazeaza pe sapte etape:

1.planificarea bugetului pentru implicarea publicului in activitati

2.indetificarea persoanelor interesate si direct afectat de aceste hotarari

3.asigurarea unui suport financiar si tehnic

4.accesul cetatenilor la informatie

5.indrumarea publicului spre activitatile desfasurate

6.utilizarea inputului pentru a asigura un output pentru societate

7.evaluarea implicarii publicului in activitati

Scopul acestei teorii este ca implicarea societatii sa devina o parte integranta din politicile EPA si chiar sa imbunatateasca procesul de luare al deciziilor pentru agentie.

            Numeroase programe EPA aduc oportunitatile implicarii publice ca o conditie superioara,spre deosebire de cerintele primare ale organizatiei,care recunosc eficienta implicarii publicului in luarea deciziilor.Criticii proiectului de implicare publica spun ca desi angajarea societatii in luarea deciziilor poate fi un lucru bun,uneori poate avea consecinte negative,aducand unele procese la nivele anterioare.EPA a format un grup auxiliar bazat pe dezvoltarea recomandarilor care implementeaza noile politici sa imbunatatesc calitatea serviciilor generale EPA.Acest grup are trei subcomitete care rolul de a informa,evalua si adresa problemele catre agentie.Este esential succesul acestor politic pentru ca EPA sa incurajeze si sa suporte in contiunuare acest gen de decizii.

Notiunile ce stau la baza activitatilor din structura interna sunt:training,accesul la informatie si evaluarea.Desi obiectivele si activitatile dezbatute in acest document sunt concentrate in interiorul organizatiei EPA,aceasta planuieste sa faca o baza de date si un pachet de servicii,oportunitati de pregatire profesionala si evaluare a  instrumentelor disponibile pentru  partenerii EPA si a publicului in viitorul apropiat.Prin politica de implicare a publicului si implementarea activitatilor bazate pe teoria prezentata,agentia intentioneaza sa obtina si sa administreze:

-inbunatatirea activitatilor EPA

-eforturi de mobilizare a publicului mai consistente

-cresterea increderii societatii

-decizii imbunatatite

-amelioararea modului inca care societatea intelege politicile EPA

Din acest studiu de caz este reiese ca publicul nu este suficient de prezent in procesul decizional din aministratia publica. O dovada in acest sens, este faptul ca in SUA, agentia nationala de protectie a mediului incearca sa implice cetatenii intr-o problema delicata in acea zona,chiar cu riscul de a lua unele decizii ineficiente din punct de vedere material dar care aduc o buna imagine agentiei.

In administratia publica luarea deciziilor este un proces complex care trebuie sa tina cont de multi factori, dar in principal trebuie sa aiba in vedere buna cooperare cu cetatenii si societatea civila prin intermediul partenerilor sociali deoarece scopul in sine al administratiei este de a servi cetateanul, iar prin implicarea cetateanului in luarea deciziilor acest fapt este cel mai bine realizat.