1. NOŢIUNI INTRODUCTIVE

Pentru a-şi îndeplini prerogativele de asigurare a funcţionării regulate şi continue a serviciilor publice, administraţia publică are nevoie de o serie de bunuri mobile şi imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau colectivităţilor locale, alcătuind domeniul administrativ. Pentru a înţelege mai bine problemele legate de parteneriatul public-privat, trebuie să definim câţiva termeni importanţi cum ar fi : domeniul administrativ, domeniul public, domeniul privat şi alţi termeni.

Domeniul administrativ reprezintă totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparţinând unei autorităţi a administraţiei publice, acestea clasificându-se în bunuri proprietate publică şi bunuri proprietate privată. Proprietatea este o instituţie juridică, iar domeniul reprezintă o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietăţii.

Domeniul public reprezintă totalitatea bunurilor publice sau acele bunuri din patrimoniu cultural naţional, care prin natura lor sau potrivit legii sunt afectate unei utilităţi publice, de uz sau interes public, utilizate direct sau în cadrul unui serviciu public şi sunt apărate în scopul conservării lor permanente, în conformitate cu normele dreptului administrativ.

În ceea ce priveşte regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public putem spune că acestea sunt :

• inalienabile, adică nu pot fi înstrăinate deci nu se poate face un act de transferare a proprietăţii atâta timp cât ele sunt afectate interesului general, dar legea prevede că ele pot fi închiriate sau concesionate;
• insesizabile,are în vedere faptul că aceste bunuri nu pot fi supuse executării silite, asupra lor nefiind posibilă constituirea unei garanţii reale, astfel ele nu pot fi grevate de ipoteci, servituţi sau drepturi reale ;
• imprescriptibile, ceea ce înseamnă că ele nu pot fi dobândite de alte persoane prin uzucapiune sau prin afectul posesiunii de bună credinţă asupra bunurilor mobile.  

Dreptul de proprietate publică se poate dobândi fie pe cale naturală, fie prin achiziţii publice sau prin acte de donaţie sau legat acceptate de Guvern, consilii judeţene sau consilii locale după caz şi prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale în domeniul public al acestora. Încetarea dreptului de proprietate publică apare atunci când bunul a fost trecut în domeniul privat sau în cazul în care acesta a dispărut.

Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizări în comun, ci poate face obiectul unor utilizări private în măsura în care acestea sunt compatibile cu destinaţia generală a domeniului public.

            Domeniul privat al unităţilor administrativ teritoriale este alcătuit din bunurile mobile şi imobile care nu sunt afectate unui interes general şi nici unui serviciu public şi de aceea ele rămân supuse normelor de drept privat.

Regimul juridic al utilizărilor private stabileşte că,  acestea nu pot exista decât în urma unei autorizări prealabile din partea celui ce administrează bunul şi întrucât ele reprezintă pentru beneficiarii lor o folosinţă specială, deosebită de cea comună, în acest regim de drept public sunt supuse plăţii unor sume de bani care au în genere caracterul unor taxe, plătite în schimbul unor prestaţii de servicii speciale.

            Parteneriatul public-privat, privit ca act juridic este un contract administrativ, fiind încheiat de o persoană publică şi identificat prin intermediul unui criteriu alternativ şi anume existenţa unor clauze derogatorii de la dreptul comun sau participarea contractanţilor la executarea aceluiaşi serviciu public, care fără deosebire este supus în primul rând principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, dar şi unor principii şi norme din dreptul administrativ.

Pentru existenţa contractului administrativ trebuiau îndeplinite mai multe condiţii, astfel :

• acordul de voinţă între administraţie şi particulari ;
• scopul să fie crearea a noi obligaţii juridice pentru prestarea unui serviciu în chimbul unei remuneraţii ;
• prestaţia să fie destinată funcţionării unui serviciu public ;
• părţile să fi înţeles într-o prevedere concretă să se supună unui regim de drept public ;
• inegalitatea părţilor ;
• dreptul de a lua măsuri unilaterale ;
• aplicarea teoriei impreviziunii.

          Încheierea unui contract de parteneriat public-privat, presupune organizarea şi     desfăşurarea mai multor etape de selecţionare a investitorilor eligibili. Prin intermediul anunţului de intenţie şi a documentului ataşat acestuia, care este un document formal publicat de autoritatea publică, se are în vedere demararea unei proceduri de realizare a unui proiect de parteneriat public-privat, prin comunicarea tuturor investitorilor interesaţi descrierea proiectului avut în vedere, a serviciilor necesare, programelor de implementare, cerinţelor de capacitate şi criteriile de selecţie a investitorilor. Procedura de selecţionare a investitorilor eligibili are la bază principiul competiţiei libere între potenţialii investitori, evaluarea lor făcându-se în concordanţă cu un set de criterii precis cuantificabile, stabilit şi aprobat de autoritatea publică, precizat atât în documentul ataşat, cât şi în anunţul de intenţie.

            Comisia de evaluare a scrisorilor de intenţie este obligată să păstreze confidenţialitatea absolută a tuturor informaţiilor şi conţinutului documentelor puse la dispoziţie de investitori. Pe tot parcursul procesului de evaluare, membri acestei comisii trebuie să facă dovada unei probităţi morale şi profesionale absolute, asumată prin declaraţii de confidenţialitate şi de imparţialitate. Procesul de definire a proiectului public-privat şi de selecţie a investitorilor capabili să-l realizeze se desfăşoară în etape, astfel:

1. elaborarea şi aprobarea studiului de prefezabilitate de către autoritatea publică, studiu care cuprinde principalele informaţii tehnice, economice şi financiare ale proiectului;
2. elaborarea documentului ataşat la anunţul de intenţie;
3. constituirea comisiei de evaluare a scrisorilor de intenţie de către autoritatea publică şi numirea ei prin ordin sau decizie, după caz;
4. elaborarea şi aprobarea criteriilor de evaluare, grilelor de punctaj şi a modului de tratare a scrisorilor de intenţie întârziate sau primite nesigilate şi aprobarea lor;
5. publicarea anunţului de intenţie;
6. distribuirea fără plată, a documentului ataşat la anunţul de intenţie;
7. primirea şi înregistrarea plicurilor ce conţin scrisorile de intenţie elaborate de investitorii interesaţi;
8. convocarea comisiei de evaluare şi deschiderea plicurilor ce conţin scrisorile de intenţie în prezenţa tuturor membrilor acesteia;
9. evaluarea scrisorilor de intenţie şi a documentelor anexate la acestea;
10. întocmirea raportului de evaluare, adjudecare şi prezentarea acestuia autorităţii publice spre aprobare;
11. invitarea investitorilor selectaţi la negocierea şi semnarea acordului de proiect.

În ceea ce priveşte comisia de evaluare a scrisorilor de intenţie, printre persoanele numite în cadrul acesteia trebuie să se numere cel puţin un specialist tehnic, financiar şi un consilier juridic specializat în contracte comerciale. În vederea întăririi capacităţii de evaluare a comisiei, autoritatea publică poate decide pentru utilizarea unor agenţi economici sau consultanţi de specialitate, pe bază de contract.

            Rezultatul evaluării şi recomandările propuse de comisie sunt menţionate într-un proces-verbal de evaluare a scrisorilor de intenţie, redactat şi semnat de toţi membrii comisiei şi aprobat de autoritatea publică. Comisia de evaluare îşi încetează funcţionarea odată cu aprobarea raportului de evaluare de către autoritatea publică şi cu semnarea acordului de proiect.

1. Parlagii in lucrarea sa ,,Dicţionar de administraţie publica “ defineşte noţiunea de contract administrativ ca fiind ,,forma specifica a contractului caracterizata prin faptul ca se încheie de o autoritate a administraţiei publice si are ca obiect folosinţa bunurilor din domeniul public sau privat al unităţilor administativ-teritoriale.”

 Ca o completare la afirmatiile de mai sus prof.Antonie Iorgovan in urma efectuarii unor analize asupra contractelor administrative din perioada interbelica, concluzioneaza ca, autoritatea administratiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale contractuale decat altei autoritati a administratiei publice, in conditiile legii, iar particularul le poate ceda oricarei persoane, dar numai cu acordul autoritatii publice.

    Raportandu-ne la conditiile juridice actual, contractele de parteneriat public-privat sunt reglementate de Ordonanta de Guvern nr. 16 din 24 ianuarie 2002, precum si de Legea nr.470 din 9 iulie 2002 care aproba ordonanta mai sus mentionata.

2. PARTENERIATUL PUBLIC-PRIVAT

Scopul reformei in administraţia publica locala este de a crea administraţii capabile sa asigure un management performant in vederea dezvoltării economice, sociale si organizaţionale in teritoriul pe care îl administrează.

Aceasta se poate realiza prin :

1. dezvoltarea parteneriatului public-privat si identificarea de noi finantatori;
2. implicarea organizatiilor neguvernamentale din teritoriu si din tara;
3. folosirea instrumentelor financiar-bancare in stimularea investitiilor (credite interne si externe, imprumuturi nerambursabile etc.);
4. planificarea si dezvoltarea mecanismului investitional la nivelul judetelor, oraselor si comunelor;
5. perfectionarea mecanismului de stabilire a bugetelor locale;
6. implicarea cetatenilor in actul decizional prin consultarea acestora, atragerea in diferite actiuni (voluntariat).

Principiile care stau la baza dezvoltarii administratiei publice locale sunt:

- stabilirea unor relatii de cooperare si coordonare intre administratia centrala locala si diverse asociatii, investitori si finantatori, in scopul dezvoltarii locale.

- autonomia locala;

- descentralizarea serviciilor publice;

- asigurarea unui management stabil;

- asigurarea transparentei in alcatuirea bugetelor locale, astfel incat cetatenii sa poata supraveghea acest mecanism si totodata sa poata solicita justificarea modului in care au fost cheltuite fondurile;

- scaderea ponderii sumelor alocate de la bugetul de stat si cresterea ponderii veniturilor din impozite si taxe locale prin schimbarea structurii acestora si prin cresterea gradului de descentralizare fiscala.

Cunoastem faptul ca strategia Guvernului privind Planul National de informatizare a administratiei publice, aprobata prin H.G. nr.1007/2001, se afla intr-un amplu proces de implementare, avand o importanta majora pentru succesul reformei din administratia publica centrala si locala.
Guvernul Romaniei acorda o mare importanta tuturor actiunilor ce sunt asociate generic termenului de ‘’e-Administratie’ ’si care reprezinta un ‘’summum’’ al tuturor tehnologiilor si aplicatiilor informatice destinate apropierii administratiei de cetatean si asigurarii transparentei actelor administrative si decizionale.
            Datorita complexitatii procesului este imperios necesara implicarea tuturor componentelor administratiilor publice centrale si locale, a institutiilor publice si serviciilor descentralizate de la toate nivelurile, practic a intregului ansamblu de agentii sau organizatii care exercita functii de furnizare de servicii publice pentru populatie sau pentru agenti economici, prin crearea de parteneriate public- privat si/sau public- privat- mediu asociativ.
           Referitor la problema finantarii proiectelor din sectorul public, Guvernul Romaniei considera semnificativa si benefica implicarea financiara a sectorului privat in derularea de proiecte, cu respectarea riguroasa a normelor legale, aspect ce se are in vedere  aceasta posibilitate in cadrul elaborarii si implementarii unor proiecte inclusiv in domeniul informatizarii administratiei publice. O initiativa laudabila  este  rezolvarea problemelor legate de realizarea sistemului informational judetean integrat prin promovarea unui parteneriat public - privat.

            Rezultatul acestor eforturi trebuie sa-l constituie construirea unei administratii publice eficiente si transparente, al carui patrimoniu informativ, constituit din bazele de date judetene si – prin integrarea acestora – bazele nationale de date, compatibile si interoperabile, trebuie sa reprezinte punctul de plecare in luarea tuturor deciziilor economice si sociale majore. In procesul permanent de reinnoire si dezvoltare, o importanta deosebita trebuie acordata politicilor privind formarea capitalului uman, considerand ca acumularea de noi cunostinte prin pregatire si perfectionare continua – cu precadere in domeniul tehnologiei informatiei - reprezinta o reala valoare economica, o resursa nationala pentru intampinarea noilor provocari de pe noua piata mondiala a fortei de munca.

         ExemplE

       Concret, Consiliul judetean Bacau a elaborat si implementat in perioada 2001- 2002 proiectul cu titlul : “Integrare europeana  prin imbunatatirea managementului public “ -o abordare sistemica a structurilor si procedurilor  din administratia publica locala a judetului Bacau, din cadrul programului  finantat  de Uniunea Europeana – Fondul pentru Modernizarea Administraţiei   Publice Locale / PHARE.

Conform cerintelor programului U.E - Fondul pentru Modernizarea Administratiei Publice Locale , proiectul si-a  propus realizarea  urmatoarelor obiective principale :

• Crearea unei structuri organizationale eficiente, adecvata serviciilor furnizate
• Conceperea si implementarea unei strategii de Dezvoltare  a Resurselor Umane
• Optimizarea circuitelor informationale  ale administratiei publice locale   din judetul Bacau,atat pe orizontala cit si pe verticala
• Modernizarea procedurilor de lucru  si alinierea  lor la standardele europene

Pentru implementarea proiectului, Consiliul Judetean Bacau,  care a fost solicitatul si beneficiarul acestuia, a procedat la atragerea a patru  parteneri  din care trei privati, cu experienta in domeniile vizate,  si anume :

CODECS  SA Bucuresti prin Centrul Regional Bacau ,

PROFILE Consulting SRL –Bacau  ,

MICROSISTEM Conect SRL –Bacau si

Administratia Publica a  Provinciei Autonome TRENTO ( Italia)

Activitatile principale prevazute in proiect in vederea atingerii obiectivelor vizate  au fost:

• Analiza si redefinirea posturilor manageriale din Consiliul  judetean
• Organizarea unui program de training la nivel managerial din APL
• Proiectarea si realizarea  unui sistem modern  de comunicare  si transmisii date la nivel judetean, care sa permita integrarea tuturor resurselor hard disponibile in APL
• Realizarea unui manual pentru utilizarea sistemului de comunicare si transmisie si standardizarea modului de prezentare  si transmitere a datelor
• Realizarea unei baze de date la nivel judetean care sa contina informatii de maxim interes pentru functionarii din APL
• Organizare de cursuri si work-shop-uri pentru functionarii din APL, inclusiv manageri,  in vederea cunoasterii modului de functionare  si utilizare a sistemului de comunicare si transmisie

In cadrul proiectului au fost  implicate  Directia de integrare europeana, dezvoltare, comunicare si Directia generala buget –finante  ale Consiliului judetean Bacau.

Ca activitati principale ce au vizat participarea activa a factorilor de decizie ale consiliilor locale municipale, orasenesti  si comunale, care constituie o parte a grupului tinta a acestui proiect,  au fost :

• Organizarea de cursuri si work-shop –uri cu teme specifice de buget ;
• Organizare de cursuri si work- shop -uri  cu teme privind integrarea europeana si dezvoltarea regionala.

Bugetul total prevazut pentru desfasurarea proiectului a fost de aproximativ 78 000  EURO din care 28 000 EURO reprezinta contributia participantilor la proiect iar   50 000 EURO au fost alocati prin programul Uniunii Europene –Fondul pentru Modernizarea Administratiei Publice Locale (PHARE RO 9707.01)

Prin implicarea domeniului privat in activitatea de implementare a proiectului, au fost obtinute urmatoarele rezultate:

• Fluidizarea fluxului de informatii la nivelul APL din judet prin crearea intra-netului (integrate 20 de comune si echipare cu cite un server de sistem pentru reteaua locala si teritoriala);
• Eficientizarea procedurilor de lucru intern (raportare, cautare, lucru pe internet furnizare sau transfer de informatii, arhivare si gestionare electronica a datelor) prin echiparea cu tehnica de calcul moderna (dotare cu calculator si imprimanta, legare la internet si intranet;
• Eficientizarea serviciilor oferite de APL si alinierea lor la standardele europene in vederea obtinerii certificatului de calitate ISO 9000 ;
• Realizarea unui ghid de elaborare a Buget de venituri si cheltuieli pentru colectivitatile locale;
• Optimizarea structurii organizationale a Consiliului judetean;
• Ridicarea gradului de pregatire a functionarilor publici; .
• Echiparea cu un Kit de prezentare multimedia necesara la expuneri in cadrul seminariilor si workshop-urilor.

         La nivelul tarii este o preocupare crescanda pentru infiintarea parteneriatelor public- privat, ele reprezentand solutii reale pentru accesarea finantarilor externe.  Exista astfel un numar relativ ridicat de initiative de tip parteneriat public - privat la nivelul judetului Bacau. In prezent exista mai multe consortii de dezvoltare, realizate în special în perspectiva aplicarii la proiecte de finantare. Aceste formule de asociere au dus la rezultate  pozitive, iar cazuistica lor a îmbogatit experienta comunitara, creand si o multime de specialisti în domeniul managementului de proiecte, contribuind la cresterea capitalului uman din zona si acumularea unei expertize (cunoastere deosebita).

          Pe plan mondial, parteneriatul public- privat este deja o notiune foarte cunoscuta si aplicata.  La Conferinta Europeana Euromoney, desfasurata la Barcelona in martie 2003, au fost prezentate idei si tendinte privind Finantarea guvernelor locale si regionale din Europa, punandu-se accent pe importanta instituirii parteneriatelor public- privat.

Astfel, Banca de Investitii Europene (BEI) finanteaza din 1948 proiecte de dezvoltare in Uniunea Europeana, iar in prezent 86% din investitiile bancii sunt indreptate catre tarile U.E. Volumul investitiilor este de 40 mil Є/ an pentru infrastructură si  25 mil Є/ an pentru altele.

Domeniile  prioritare de  investiţii sunt:

• dezvoltare regională;
• protecţia mediului – în special alimentări cu apa;
• informatică şi tehnologie (IT);
• pregătirea ţărilor candidate în perspectiva aderării la UE ;
• politica similară în ţări partenere.

Repartiţia volumului de investiţii este 60% - infrastructură, 30% - IMM, 10 % - industrie. Ca şi noutate în politica băncii, aceasta încearcă să descopere aceleaşi  obiective în ţările candidate, identificând proiecte  multiţară cu mai multe obiective comune atât în domeniul urban (lucrări  publice) cât şi în dezvoltarea economică (lucrări private), cautand sa descopere cat mai multi parteneri publici si privati.

Investiţiile majoritare in cazul parteneriatelor bancii se regăsesc în :  Italia – 216 mil Є, Germania – 148 mil Є, Franţa – 125 mil Є, Spania – 48 mil Є, Ţări nemembre – 22,9 M Є

            Tendinţele  pentru viitor sunt:

• cooperarea cu entităţi regionale şi locale în vederea finanţării acestora pe termen lung;
• obţinerea efectelor catalizatoare în mobilizarea altor surse de finanţare, astfel încât banca să suporte numai 50% din investiţie;
• apropierea proactivă de noi produse ale pieţii ;
• dezvoltarea pieţei de capital la comune ;
• investiţii în sănătate, educaţie;
• securizarea domeniului finanţelor.

Urmare a acumularii experienţei mai multor ţări membre ale UE, se observă presiunea uriaşă  a finanţărilor externe, ceea ce conduce la ideea şi nevoia de unire a administraţiilor publice. Cetăţenii sunt supuşi la o mare presiune financiară datorită finanţărilor pe termen lung şi mediu, de unde rezultă intenţia de a-i ajuta prin atragerea de fonduri pentru infrastructură, mediu, sănătate, altele. Bugetul actual este bazat pe venituri mici, dar cheltuielile sunt foarte mari, ceea ce arată că  este nevoie de investitori  atât din sectorul privat cât şi public, care să fie în stare să suporte nevoile din infrastructură şi celelalte domenii.

In acest sens, se impune :

• colaborarea mai stransa dintre primarii şi Consiliile Regionale în vederea identificării mai concrete a surselor de venituri din taxele pe care le plătesc cetăţenii şi a direcţiilor în care pleacă acestea;
• participarea activă a administraţiilor locale şi regionale la bugetele naţionale.

            In unele regiuni ale Spaniei, o jumătate din domeniul sanitar şi învăţământ au managementul privat, aceste institutii avand  o calitate dovedită extraordinar de înaltă, ceea ce arată că sectorul  public – privat se impune  în aria infrastructurii mari (autostrăzi, metrou). Veniturile si fluenţa cash-flowului trebuie să  genereze planuri de creştere a capitalului public – privat.

           Un exemplu  de succes este cel realizat pe baza parteneriatului public- privat din regiunea Lombardia (Italia).  In luna octombrie 2002 s-au emis acţiuni în valoare totală de 1 milion $ pe piaţa globală. 50% din acestea au fost vândute în SUA, restul  în principal în Europa, după o companie susţinută în Europa, Asia şi SUA. Acesta este primul caz  din piaţa de capital  când o emisiune din Italia a avut un rating cu mult mai mare decât cele suverane deja pe piaţă.

Administraţia publica şi domeniul privat din Lombardia au considerat, ca şi cei din Catalania, că acest domeniu este o provocare. Deja din noiembrie 2002, s-a dovedit că încercarea lor a fost un real succes.

          Încă din 1994, Lombardia a promovat  proiecte multi-anuale  (1994–2004) care asigurau stabilitatea în Regiune. Administraţia a contribuit la investiţii în primii 2-3 ani, apoi managementul a fost preluat în majoritate de domeniul privat.

          Alt exemplu de succes al parteneriatului public- privat a fost cel dat din zona  Amaroussion (Grecia), locul de desfăşurare a Olimpiadei 2004.

      Administraţia publica a investit 22 mil Є pentru achiziţia  terenului necesar de 120 000 m² şi se preconizează venituri de 75   125 mil Є prin dezvoltarea parteneriatului public- privat, urmand sa rezulte un beneficiu de 50   100 mil Є.

      Pentru achiziţionarea terenului, securizarea procedeelor de vindere şi identificarea oportunităţilor de finanţare şi dezvoltare a satului olimpic, s-a apelat la Banca SUA “ Bear Stearns” care este  calificată în astfel de operaţiuni .

Elementele cheie ale politicii de finanţare multidimensională pentru o autoritate locală medie care s-au evidentiat sunt :

• cooperarea cu instituţiile financiare;
• întărirea financiară a autorităţii locale.

Factorii care au asigurat succesul operatiunii sunt:

• economia locală puternică;
• transparenţa;
• concesiile politice;
• regulile financiare locale;
• asigurarea factorilor de risc potriviţi.

        O dovada a intelegerii pe plan mondial a avantajelor parteneriatelor public- privat este Casa de Depozite si Prestari (CDP- Italia), unde în ultima perioadă, 40% din împrumuturi au fost contractate de administraţia publică locală şi comunităţile de munte, iar 10% de provinciile din Italia, Casa acordand împrumuturi pentru transport, şcoli, universităţi.

Regiunile din Nord şi autorităţile locale continuă să participe la fondurile de dezvoltare ale:

• Italiei de Sud – 30 % din taxe locale
• Italiei de Centru – 23 % din taxe locale

• Cele mai importante împrumuturi de grant ( nerambursabile) au fost acordate Regiunilor din Sud – in proporţie de 40%.
• Urmare a creşterii masive a activităţii CDP din ultimii 2- 3 ani, se impune un sistem interactiv fundamental între deciziile politice ale Administratiei Publice Locale şi CDP, după următorii paşi :

   Diferenţa între infrastructura medie şi mare este gradul de implicare a domeniului privat şi parteneriatul public- privat.

         Parteneriatul public-privat in administratia publica reprezinta un real factor de succes in vederea atingerii dezideratului: “Administratia locala – cat mai aproape de nevoile cetateanului”.