Tipurile documentelor de politici publice

1. Procesul decizional este întrepătruns de diverse politici publice, care sînt materializate în documente de politici publice, acte normative şi legislative. Pentru a intra în esenţa procesului de planificare a politicilor publice, care este un proces esenţial al actului decizional, este necesar de a înţelege care sînt documentele de politici publice în baza cărora se efectuează planificarea şi care este legătura dintre acestea. Astfel, sistemul actual de politici publice este caracterizat prin existenţa a cinci tipuri de documente de politici publice distincte, dar în acelaşi timp interconexe, şi anume:

• Concepţia,
• Strategia,
• Programul,
• Planul de acţiuni.
• Propunerea de politici publice.

2. Fiecare document de politici publice, are o structură şi o menire proprie, deşi există şi similitudini, care se explică prin relaţia ierarhică dintre acestea.
3. Concepţia este documentul de politici publice care stabileşte viziunea de ansamblu şi principiile de bază ale dezvoltării ţării pe termen lung. De obicei concepţia este urmată de o strategie, deşi poate fi succedată şi de un program.
4. Concepţia are următoarea structură:
5. introducere (indicarea deciziilor care au dus la elaborarea concepţiei, părţile implicate în elaborarea documentului);
6. analiza situaţiei (descrierea problemei în evoluţie şi a cauzelor acesteia);
7. obiective (descrierea situaţiei la care se doreşte să se ajungă).
8. Strategia este un document de politici publice pe termen mediu (3-5 ani) şi lung (6 şi mai mulţi ani) care defineşte politica Guvernului într-un sector sau mai multe sectoare sau domenii de politici publice şi descrie mecanismul de realizare a acesteia. Strategia se elaborează atunci cînd sînt necesare politici publice noi în unul sau mai multe domenii sau cînd politicile publice existente necesită modificări substanţiale. În mod obligatoriu, strategia este însoţită de un plan de acţiuni. Strategia are următoarea structură:
9. introducere (indicarea deciziilor care au dus la elaborarea strategiei, perioada propusă de implementare, părţile implicate în elaborarea strategiei);
10. analiza situaţiei (descrierea problemei în evoluţie şi a cauzelor acesteia);
11. obiective (descrierea situaţiei la care se doreşte să se ajungă);
12. direcţii de acţiune (descrierea direcţiilor de acţiune pentru a atinge fiecare obiectiv în parte);
13. rezultatele politicilor publice în general şi a acţiunilor în particular (descrierea generală a impactului pe termen lung - schimbările care vor interveni în mediul economic, social sau ecologic datorită implementării strategiei şi a impactului principalelor acţiuni propuse);
14. indicatori (elaborarea indicatorilor care cel mai bine vor măsura gradul de atingere a rezultatelor planificate);
15. costuri pentru buget (estimarea resurselor necesare pentru implementarea fiecărei direcţii în parte, delimitate pe ani. Indicarea surselor de finanţare şi a costurilor care necesită alocări suplimentare);
16. implicaţii juridice (descrierea succintă a conţinutului modificărilor necesare a fi operate în actele legislative şi normative, a conţinutului noilor acte legislative sau normative);
17. riscuri de implementare (determinarea riscurilor şi a măsurilor de reducere a acestora);
18. proceduri de monitorizare, evaluare şi raportare (descrierea cerinţelor de monitorizare, evaluare şi raportare);
19. indicarea autorităţilor responsabile de implementare.
20. Programul este un document de politici publice pe termen mediu sau lung care descrie politica Guvernului într-un singur domeniu de politici publice. Programul este o alternativă a strategiei şi are o structură similară acesteia. În acelaşi timp, programul poate fi elaborat în baza unei strategii pentru a detalia anumite politici publice.
21. Planul de acţiuni reprezintă un document de implementare a politicilor publice. Planul de acţiuni poate fi pe termen mediu şi pe termen scurt (1-2 ani). Planul se întocmeşte după elaborarea celorlalte documente de politici publice. Spre deosebire de strategie şi program, unde costurile sînt estimate în general, planul trebuie să includă costuri exacte, detaliate pe acţiuni. Planul de acţiuni se elaborează în formă tabelară. Un format recomandat de plan de acţiuni este prezentat în Anexa. II. Planul are următoarea structură:
22. obiective (descrie obiectivele preluate din documentul de politici publice pe care îl implementează);
23. acţiuni (descrie măsurile concrete, instituţiile sau subdiviziunile responsabile şi termenele de implementare);
24. indicatori de monitorizare (descrie indicatorii specifici care derivă din indicatorii stabiliţi în documentul de politici publice pe care îl implementează);
25. costuri estimate (indică sursele de finanţare pentru fiecare acţiune în parte);
26. mecanismul de monitorizare, evaluare şi raportare.
27. Pentru expunerea politicilor publice specifice, elaborate în conformitate cu documentele de politici publice menţionate mai sus, se introduce un nou tip de document – Propunerea de politici publice (PPP). PPP este un document de politici publice destinat rezolvării unor probleme de politici publice specifice care necesită o analiză ex ante a impactului şi dacă este necesar un acord conceptual privind forma reglementării normative. PPP se elaborează înainte de elaborarea proiectelor de acte legislative sau normative şi în rezultatul analizei se poate ajunge la necesitatea de a elabora unul sau mai multe acte legislative şi/sau normative. Mai multe detalii despre PPP se prezintă în partea a doua a ghidului, iar formatul propunerii de politici publice în formă tabelară este oferit în Anexa V. Ca şi în cazul strategiei şi programului, PPP este însoţită de un plan de implementare pentru fiecare din opţiunile identificate. Propunerea de politici publice trebuie să includă:

1. descrierea problemei (definirea problemei care necesită a fi soluţionată);
2. scopul şi obiectivele politicii publice (stabilirea scopului şi obiectivelor măsurabile reieşind din problema definită);
3. beneficiarii politicii publice (indicarea beneficiarilor propunerii, inclusiv a categoriilor afectate pe termen scurt, mediu sau lung);
4. opţiunile de soluţionare a problemei (indicarea opţiunilor identificate pentru soluţionarea problemei, una dintre care presupune neintervenţia în situaţia existentă);
5. analiza opţiunilor (analiza impactului fiscal, administrativ, economic, social, asupra sărăciei şi mediului înconjurător şi propunerea unor acţiuni specifice pentru realizarea fiecărei opţiuni);
6. opţiunea recomandată (recomandarea uneia din opţiunile analizate, cu argumentarea de rigoare);
7. sinteza procesului de consultare (descrierea procesului de consultare, a participanţilor, opiniilor expuse, inclusiv a divergenţelor).

9. După anvergură, documentele de politici publice se clasifică în: naţionale, intersectoriale şi sectoriale. Documentele naţionale sînt adesea strategiile, dar pot fi şi concepţiile. În acelaşi timp, strategiile, reieşind din definiţia acestora sînt sectoriale sau intersectoriale. Programele (cu excepţia Programului de activitate a Guvernului) sînt documente de politici publice care abordează un singur domeniu de politici publice. Pentru a înţelege mai bine diferenţa dintre strategie şi program poate fi oferit un exemplu cu fiecare dintre aceste documente de politici publice. Astfel, strategia poate fi în sectorul agriculturii, industriei, protecţiei sociale, etc. pe cînd programele pot fi în domeniul subvenţionării în agricultură, construcţiei de maşini, pensionării, etc. Planurile pot fi atît documente de politici publice naţionale (ex. Planul de implementare a Strategiei Naţionale de Dezvoltare), cît şi intersectoriale sau sectoriale, în dependenţă de documentul de politici publice ierarhic superior la care se raportează[1]. De asemenea, strategiile şi programele pot fi pe termen lung şi mediu. La nivel naţional, obiectivele de dezvoltare pe termen lung sînt indicate succint în Strategia Naţională de Dezvoltare pentru perioada 2008 – 2011.
10. În mod ideal, ierarhia documentelor de politici publice trebuie să fie următoarea: concepţie Þ strategie (program) Þ plan de acţiuni Þ propuneri de politici publice Þ proiecte de acte legislative şi/sau normative. În practică, însă, această ierarhie nu este rigidă. Spre exemplu, o strategie poate fi precedată de o concepţie, dar poate fi elaborată şi evitînd această etapă, dacă nu este cazul. În continuare, o strategie poate fi însoţită de un plan de acţiuni din care rezultă necesitatea elaborării unor propuneri de politici publice, dar pot exista şi situaţii în care propunerea de politică publică se face direct în baza strategiei şi nu a planului de acţiuni. La fel, proiectele de acte legislative sau normative se elaborează în baza unei propuneri de politici publice, dar în situaţia în care politica publică este elaborată într-un mod desfăşurat în program sau în planul de acţiuni, proiectul de act legislativ sau normativ poate fi elaborat în lipsa unei propuneri de politici publice. O altă variantă este atunci cînd în baza unei strategii se elaborează cîteva programe.
11. În practică, procesul de elaborare a politicilor publice începe cu elaborarea unor documente de politici publice care includ principalele aspecte de politici publice şi direcţii de acţiune. Pentru implementarea acestor documente de politici publice, în cele mai multe cazuri, este necesar să fie elaborate mai multe politici publice specifice. Spre exemplu o strategie sau un program sectorial stabileşte obiectivele principale pentru sector şi defineşte direcţiile de activitate, dar nu poate să analizeze detaliat toate politicile din sector, pentru că atunci documentul ar fi extrem de voluminos, iar procesul decizional în general, şi cel de elaborare, în particular, ar fi prea împovărătoare. Acest lucru este şi mai relevant în cazul documentelor de politici publice care acoperă mai multe sectoare. În acest sens, unele tipuri de documente de politici publice reprezintă instrumente de planificare a politicilor publice, politicile publice fiind realizate prin instrumente specifice (regulatorii, administrative, etc.).

 

[1] În cazul documentelor de cooperare internaţională, denumirea documentelor de politici publice pot fi diferită de cele definite în prezentul ghid. Un astfel de exemplu este Planul de acţiuni RM – UE care este elaborat în lipsa unei strategii sau unui program.