GUVERNAREA EUROPEANĂ – NIVELURILE TERITORIALE
Transformarea în 1993 a Comunităţii Europene în Uniunea Europeană a necesitat demararea unui proces de reînnoire a instituţiilor democratice şi a procedurilor de decizie administrativă în vederea remodelării sistemului de guvernare europeană.
În acest sens, pentru a asigura manifestarea democratică şi calitatea dezbaterii publice privind guvernarea europeană, a fost necesară luarea în considerare a expresiei cetăţenilor şi a grupurilor sociale situate pe diferite trepte decizionale.
Guvernele locale în statele europene au devenit elemente centrale în politica concretă a sistemelor europene, datorită reformelor instituţionale a căror intenţie a fost amplificarea puterii autonomiilor periferice.
Guvernele locale au căpătat astăzi o poziţie centrală care are la bază motive multiple.
Primul ar putea fi finalul politicilor ideologice, eşecul marilor idei şi al finalităţilor lor. Astăzi sunt luate în seamă mai mult politicile concrete care afectează direct cetăţeanul, necesităţile sale urgente şi cotidiene — care de obicei sunt în competenţa guvernelor locale.
Statul bunăstării Al doilea motiv ar putea fi găsit în persistenţa şi expansiunea "statului bunăstării" cu intervenţiile sale de a oferi resurse, servicii şi ajutor. Entităţile locale sunt de cele mai multe ori izvoarele sau canalele de distribuţie a beneficiilor "statului bunăstării".
Grupuri de interese. Pentru al treilea motiv poate fi avută în vedere lărgirea necesităţilor populaţiei, odată cu dezvoltarea mişcărilor colective ale diverselor grupuri de interese sau ale grupurilor monotematice (grupări ecologiste, feministe, grupuri de tineri, adunări de cartier etc.)-Pentru toţi aceştia scena naturală de acţiune şi conflicte este sistemul politic local.
În anii '70-'80, statele europene occidentale au cunoscut reforme instituţionale pentru a descentraliza şi restructura organizarea substatală şi locală. Intenţiile reformelor erau - în unele cazuri - de a raţionaliza structurile politico-administrative pentru a le adapta schimbărilor economice şi sociale; ele aveau ca obiectiv amplificarea puterii la niveluri mai joase.
Autorităţile locale şi regionale - părţi integrante ale sistemului de guvernare al Uniunii Europene
Mutaţiile la care a fost supus sistemul european al autorităţilor publice au implicat o nouă concepţie în ceea ce priveşte principiile de organizare a competenţelor teritoriale, procesul de coadministrare dintre Stat şi colectivităţi şi, nu în ultimul rând, diferenţierea instituţională şi teritorială.
Autorităţile locale şi regionale sunt autorităţi publice, create prin vot universal, responsabile în mod democratic în faţa cetăţenilor de deciziile lor politice şi de actele lor.
Consiliul Comunelor şi Regiunilor Europei (CCRE), prin contribuţia sa la Cartea albă arată că: "guvernarea europeană priveşte Uniunea Europeană, dar nu se reduce la relaţia dintre Uniune şi actorii guvernamentali şi neguvernamentali. Ea se aplică întregii reţele de relaţii dintre sferele de guvernare, în interiorul statelor membre şi între acestea".
Termenul de guvernare este însă oarecum imprecis. Pentru diferite autorităţi, de stat sau nu, el implică un cadru global de relaţii şi roluri bazate pe reguli precise care nu conduc în nici un caz la conturarea de proceduri democratice legitime.
Este necesar ca întregul sistem instituţional al autorităţilor publice care urmăresc o mai bună realizare a acţiunii lor, în ideea de eficienţă şi transparenţă, să se bazeze pe alternative de folosire a modurilor de guvernare democratice Este esenţială identificarea partenerilor potenţiali la procesul de guvernare pentru fiecare competenţă. De la un stat la altul, competenţele colectivităţilor locale şi regionale diferă; cu toate acestea, se poate determina gradul lor "normal" de implicare.
Nevoia de a identifica partenerii de guvernare nu este atât de legată de stadiul de elaborare formală a deciziei. Pentru aceasta, trebuie să se asigure respectarea principiilor de consultare şi de participare la elaborarea politicilor, iar colectivităţile locale şi regionale să fie recunoscute ca parteneri pentru implementarea acestor principii.
Dimensiunea regională şi locală în sistemul european
Nu trebuie să uităm faptul că edificiul european este şi trebuie să rămână o uniune de state în cadrul căruia, pe de o parte, Comisia europeană trebuie să continue să-şi îndeplinească rolul de impulsionare şi de îndeplinire a obiectivelor, iar pe de altă parte, Parlamentul european va tinde către funcţiile de legislaţie şi de control care, împreună, într-un fel sau altul, dezavantajează Parlamentele statelor membre.
În acest context trebuie să fie analizate infrastructurile de stat, în special cele ale regiunilor, în condiţiile respectării prevederilor constituţionale ale fiecărui stat membru.
De asemenea, s-a constatat că procesele de descentralizare angajate în majoritatea statelor membre, introducerea principiului subsidiarităţii la nivelul Uniunii şi influenţa politicilor regionale europene cu parteneriat ca metode de decizie şi de gestiune reprezintă evoluţii care răspund unei cereri tot mai mari de politici publice atât din partea autorităţilor publice de stat, cât şi din partea reprezentanţilor societăţii civile.
Pe măsura creşterii nevoii de dezvoltare transnaţională şi interregională şi a cooperării europene, o mare parte dintre dificultăţile practice întâlnite provin din diverse sisteme administrative, din diferenţe de competenţe pe niveluri regionale şi din lipsa de claritate a rolului regiunilor şi a colectivităţilor locale în implementarea politicilor europene care au impact asupra dezvoltării teritoriilor. Dacă nu se face nimic, aceste blocaje şi confuzii nu se vor atenua o dată cu integrarea Uniunii şi a politicilor sale.
În Belgia, Italia şi Spania, regionalizarea sau federalizarea s-a efectuat prin juxtapunerea vechiului model administrativ centralizat (de tip napoleonian) şi compatibilitatea acestui model cu regimul autonomiilor regionale. Aceasta a fost regula care s-a aplicat până în prezent. Dacă exceptăm Belgia, în fiecare stat, legislativul şi judecătorul constituţional au căutat să realizeze compromisuri instituţionale şi politice în locul unei rupturi radicale. Belgia este singurul stat în care, sub presiunea comunităţii flamande, vechiul sistem administrativ a fost bulversat în favoarea federalismului.
În celelalte state, a fost util un compromis în care echilibrele variază în funcţie de istorie, de situaţiile geopolitica şi de nevoile proprii fiecărei ţări. în Italia, vechiul cadru teritorial a fost integral menţinut (îndeosebi reţeaua provincială şi comunală care a rezistat tuturor tentativelor de reorganizare). Prin crearea regiunilor nu s-a reuşit instaurarea unei tutele regionale asupra colectivităţilor locale datorită menţinerii rolului statului în materie de legislaţie şi financiar şi datorită unei puternice rezistenţe comunale: reforma din 1993 care a introdus alegerea di rectă a primarilor şi a preşedinţilor jde provincie.
În Spania, statul autonom se caracterizează printr-un nou sistem de repartiţie a competenţelor, reducând drastic domeniul statului central în favoarea comunităţilor autonome regionale, în paralel, regimul colectivităţilor locale (1985) a avut ca scop evitarea punerii sub tutelă a acestora de către comunităţile autonome. Tentativele anumitor comunităţi autonome de a domina provinciile şi comunele (îndeosebi Catalonia) au fost blocate de judecătorul constituţional. Nu a putut fi împiedicată însă dispariţia principiului uniformităţii: cele 7 Comunităţi provinciale în care a dispărut eşalonul provincial sau colectivităţile locale nou create la iniţiativa comunităţilor autonome (cum este cazul, co-marcasului catalan).
Evoluţia raporturilor dintre stat şi colectivităţile teritoriale în marile democraţii europene este încă incertă. Totuşi, rupture care a pus capăt vechiului model administrativ şi a creat un sistem hibrid, valabil în funcţie de stat, pare a fi ireversibilă datorită crizei statului, europenizării cadrului de referinţă — instituţional, normativ, economic şi financiar - şi recunoaşterii principiului subsidiarităţii. De la Germania la Belgia, de la Italia la Spania, iar în viitor vom vorbi şi despre Marea Britanic, acest proces a condus marile democraţii europene la a-şi organiza fie sisteme federale, fie sisteme puternic regionalizate. Oricare ar fi adaptările naţionale la aceste sisteme, ele se opun modelului francez - unitar, de stat şi parţial descentralizat.
Nivelul regional în diferite sisteme naţionale
|
|||
State unitare
|
State unitare descentralizate |
State unitare regionalizate |
State federale |
-Infrastructuri naţionale doar la nivel local; -Nivelurile regionale
|
- State angajate într-un proces de reformă pentru a stabili autorităţile regionale alese |
- Caracterizate prin existenţa guvernelor regionale alese cu un statut constituţional, cu puteri legislative şi cu un grad ridicat de autonomie |
Împart puterile garantate prin Constituţie |
Grecia, Irlanda, Luxemburg, Portugalia (două regiuni autonome)
|
Franţa (26 de regiuni), Finlanda (o regiune autonomă), Olanda, Suedia (4 regiuni experimentale), Danemarca |
Marea Britanic (Ţara Galilor, Scoţia, Irlanda de Nord), Italia (20 de regiuni), Spania (17 comunităţi autonome) |
Germania (16 landere), Austria (landere), Belgia (3 regiuni şi 3 comunităţi)
|
FRANŢA
Franţa, cu o suprafaţă de 544.000 kmp şi 58.027.000 locuitori, este republică parlamentară, cu un Parlament bicameral şi este stat unitar descentralizat Ea are 26 de regiuni, 100 de departamente şi 36.763 comune. Descentralizarea administraţiei publice a demarat în urmă cu 20 de ani. în martie 1982, legile prezentate de către Gaston Deferre, Ministrul de Interne şi al Descentralizării, la vremea respectivă, au marcat o adevărată "rupere" a organizării politice şi administrative franceze.
Regiunile şi departamentele care "s-au născut" datorită acestor legi au propria lor entitate socială şi politică. De altfel, în motivaţia ce însoţea legile, Deferre spunea că ele urmăresc să facă din "comune, departamente şi regiuni instituţii majore, adică libere şi responsabile". Totodată, legile respective au modificat relaţiile între stat şi colectivităţile locale şi au modernizat "arhitectura" instituţiilor locale ale Franţei.
Structurile statului
In Franţa, statul nu este decât unul dintre depozitarii puterii publice, alături de el găsindu-se colectivităţile locale (comune, departamente, regiuni, structuri intere om unale, stabilimente publice locale, spitale, etc) şi stabilimentele publice ale statului. Toate acestea au datoria să respecte interesele generale şi să pună politicile publice în serviciul cetăţenilor,
"Puterile" statului sunt:
- Puterea executivă - reprezentată de Preşedintele Republicii, Guvernul, ministerele. Ea propune, adeseori decide şi pune în aplicare orientările politicii publice şi regulile ce trebuie respectate de către cetăţeni,
-Puterea legislativă - reprezentată de Adunarea Naţională şi Senatul, care studiază propuneri le executivului şi le adoptă. Ea controlează totodată puterea executivă.
- Puterea jurisdicţională — formată din tribunalele judiciare, jurisdicţiile administrative şi financiare sau cele asimilate-au-torităţile administrative independente. Ele supraveghează buna aplicare a regulilor, tranşează litigiile şi decid ce reparaţii se acordă.
La nivelul puterii executive distingem:
- Preşedintele Republicii desemnează pe Primul Ministru şi membrii cabinetului şi este garantul bunei funcţionării a instituţiilor, este comandantul suprem al forţelor armate şi numeşte persoanele în funcţiile înalte în stat,
-Guvernul, care determină şi conduce politica Naţiunii şi răs punde în faţa Adunării Naţionale. El este condus de primul ministru care dispune de administraţia centrală - ministerele. Acestea au în structura lor miniştrii, miniştrii delegaţi şi secretari de stat care coordonează un număr de servicii corespunzătoare atribuţiilor lor. Numărul actual al direcţiilor administraţiei centrale (inclusiv cele asimilate) este de 209, iar efectivul totalal direcţiilor centrale şi al serviciilor naţionale este de circa75.000 de persoane.
-Administraţiile centrale sunt compuse din direcţii generale şi direcţii, alte servicii care pot purta diferite nume - delegaţii, servicii, misiuni, etc. Ele asigură misiuni precum: evaluare (a evoluţiilor nevoilor societăţii, amisiunilor statului), în domeniullegislaţiei şi reglementărilor (e-mite norme naţionale sau pregăteşte proiecte de legi), coordonare a serviciilor descentralizate ale statului (fixează obiectivele, rezultatele aşteptate şi stabileşte alocarea fondurilor financiare, materiale şi a personalului), control şi tutelă.
-Serviciile de competenţă naţională asigură, în diferite ministere, la nivel naţional, activităţi de producere de bunuri şi prestări servicii, de gestiune sau de studiere, precum şi diverse
alte misiuni cu caracter operaţional. Ele pot dispune de o anumi tă autonomie financiară.
-Serviciile descentralizate ale statului - aflate în subordinea prefecţilor, care sunt reprezen tanţii guvernului în teritoriu, grupează circa 95 la sută din efectivele funcţiilor publice ale statului. Ele au ca sarcină să pună în aplicare, la nivelul unei circumscripţii teritoriale bine determinate, politicile naţionale, să a-plice diverse reglementări. Serviciile descentralizate ale principalelor administraţii civile ale statului şi ale jandarmeriei sunt, în cea mai mare parte, organizate la nivel departamental (100 departamente) şi regional (26 de regiuni). In plus, statul este reprezentat la nivel interdepartamental prin subprefecturi (240 subprefecturi de arondisment), subdivizii /1.339/, trezorerii şi percepţii (3.849), circumscripţii de poliţie şi brigăzi de jandarmerie (6.185).
-Stabilimentele publice ale statului sunt clasificate în diferite categorii: stabilimente publice cu caracter administrativ, cu caracter industrial şi comercial, cu caracter ştiinţific şi tehnologic sau cu caracter ştiinţific, cultural şi profesional. Ele intervin în diverse domenii precum: formare -şcoli naţionale, universităţi, şcoli de formare a funcţionarilor; cercetare şi inovare - institute de cercetare din diferite domenii; cultură - muzee, biblioteci, casele naţionale ale monumentelor istorice, teatre, centrul naţional de cinematografie; protecţie socială şi solidaritate, muncă şi sănătate, construcţii şi amenajarea teritorială, transporturi, parcuri naţionale, etc.
Fiecare dintre cele 26 de regiuni (22 metropolitane şi 4 "peste mări" - d'outre-mer - Guyane, Guadeloupe, Martinique şi la Reunion) sunt administrate de un consiliu regional, prezidat de un preşedinte - executivul regiunii - împreună cu 4 până la 15 vice-preşedinţi. Consiliul este a sistat de un comitet economic şi social, format din reprezentanţi ai sindicatelor, patronatelor şi independenţi.
Cele 100 de departamente, între care şi cel care cuprinde Parisul, plus cele din afara Franţei, sunt administrate de un consiliu general, ales pe o perioadă de 6 ani, prin sufragiu universal, iar jumătate din consilieri pot fi rea-leşi pe o perioadă de trei ani.
În ceea ce priveşte comunele ele sunt în număr de peste 36.000, circa 90 la sută au sub 2.000 de locuitori, Franţa fiind singura ţară a uniunii care nu a unit aceste comune în structuri mai mari. Cooperarea interco-munală este încurajată prin acte normative, (legile din 1992 şi 1999) şi există 756 comunităţi ale comunelor, 4 ale oraşelor, 9 comunităţi urbane şi 17.896 sindicate intercomunale diverse.
Oraşele Paris, Lyon şi Marsilia au un statut aparte, ele având un consiliu format din 163 de membri, 73 şi respectiv 101 consilieri.
Consiliile municipale trebuie să se reunească de cel puţin patru ori pe an
Conform Constituţiei, reprezentarea intereselor colectivităţilor teritoriale este realizată, la nivel naţional, de către Senat, ai cărui membrii sunt aleşi de către reprezentanţii comunelor, regiunilor şi departamentelor.
Atribuţiile şi finanţarea colectivităţilor teritoriale
Autorităţile locale din comune au ca atribuţii administrarea comunelor şi amenajarea teritorială la nivelul respectivei comunităţi, sunt responsabile de sistemul de distribuţie al apei, gazelor şi electricităţii, de construcţia şi întreţinerea clădirilor şcolilor primare şi a grădiniţelor şi sunt din ce în ce mai implicate în problemele de tratarea deşeurilor şi calitatea apei potabile.
Departamentele exercită diverse competenţe în materie de dezvoltare rurală, sunt responsabile de construcţia şi întreţinerea clădirilor colegiilor şi de protejarea siturilor arheologice. Cele mai importante sarcini ale departamentelor sunt însă acordarea ajutoarelor sociale, serviciile de gardă pentru copii, cele destinate persoanelor în vârstă sau cu handicap, precum şi serviciile medicale şi de ajutor pentru reintegrare.
Sarcina organizării transportului public regional şi local este împărţită între regiuni - există convenţii încheiate cu Societatea Naţională de Căi Ferate (SCNF), şi departamente şi comune.
Cele trei entităţi ale administraţiei publice din Franţa pot să ia măsuri în favoarea dezvoltării economice, una dintre acestea fiind crearea de societăţi comerciale mixte, iar regiunile pot să participe la investiţii.
La capitolul educaţie, liceele intră în atribuţiile regiunilor, ele fiind răspunzătoare şi de formarea profesională a tinerilor între 16 şi 26 de ani. Universităţile sunt în atribuţia statului, precum şi programele şcolare şi gestionarea personalului din învăţă mânt. În ceea ce priveşte protecţia mediului, ea este una dintre competenţele statului, regiunile gestionând parcurile naturale regionale
Finanţarea
Comunele, departamentele şi regiunile încasează, fiecare pentru propriile venituri, diferite impozite locale. De exemplu, regiunile încasează taxele pentru permisul de conducere sau cele pentru certificatele de înmatricu lare a autovehiculelor, taxa pentru orice fel de autovehicul (vigneta) fiind încasată de către departamente.
Actuala organizare administrativ-teritorială din Franţa (comune, departamente, regiuni) s-a cristalizat treptat după cel de-al doilea război mondial, ca un răspuns la necesitatea structurării cadrului geografic pe unităţi ale căror dimensiuni să permită punerea în practică a unei reale planificări şi politici de amenajare a teritoriului şi de dezvoltare economică.
Conturarea cu adevărat a spaţiilor regionale a început cu Legea din 5 iulie 1972, pe baza căreia au luat fiinţă regiunile, ca instituţii publice. S-au constituit astfel 22 de regiuni în Franţa metropolitană, fiecare cuprinzând între 2 şi 8 departamente, şi 4 regiuni în teritoriile de peste mări. Zece ani mai târziu, prin adoptarea Legii descentralizării din 2 martie 1982, regiunile au devenit colectivităţi teritoriale în plin exerciţiu, cu aceeaşi forţă în plan juridic ca şi departamentele şi comunele.
Din punct de vedere organizatoric regiunea este singura colectivitate teritorială compusă din două adunări: o adunare deliberativă, consiliul regional, şi, consiliul economic şi social al regiunii. Consilierii regionali sunt aleşi prin sufragiu universal direct, durata mandatului lor fiind de şase ani, în timp ce membrii consiliului economic şi social sunt desemnaţi de către organizaţiile profesionale cele mai reprezentative din regiune (tot pe o perioadă de şase ani).
Consiliul regional este condus de un preşedinte, ales de adunarea generala a consiliului. Această adunare se convoacă de cel puţin patru ori pe un an pentru a lua principalele decizii privind viitorul regiunii, în special în plan financiar (votează bugetul şi modificările acestuia în timpul anului, reportează creditele neutilizate, afectează noi resurse, aprobă contractele cu statul şi cu Uniunea Europeană).
Adunarea generală desemnează comisia permanentă, prezidată de preşedintele consiliului regional. Comisia permanentă este compusă din reprezentanţi ai tuturor tendinţelor politice şi deliberează în chestiunile legate de înfăptuirea deciziilor consiliului regional.
- Consiliul economic şi social îşi desfăşoară activitatea în cadrul comisiilor consultative, organizate în funcţie de principalele domenii de intervenţie a regiunii (finanţe, agricultură, industrie, amenajarea teritoriului, energie, sectorul social şi cultural etc.). Ele au sarcina de a aviza dosarele instrumentate de serviciile specializate ale administraţiei regionale. Dosarele sunt transmise comisiei permanente sau adunării reunite în şedinţă plenară, pentru a decide asupra fiecărui dosar în parte.
Administraţia regională este condusă de preşedintele consiliului regional, fiind structurată pe direcţii (ex.: amenajarea teritoriului, dezvoltare durabilă şi turism, industrie, cercetare şi transfer tehnologic ş.a.), iar acestea pe servicii (de exemplu, direcţia de amenajarea teritoriului, dezvoltare durabilă şi turism este compusă din serviciul de politici teritoriale, serviciul de economia turismului, serviciul solidaritate - habitat şi cadru de viaţă, serviciul de mediu şi energie, centrul de resurse teritoriale, serviciul de gestiune financiară).
Contracte de dezvoltare teritorială
Administraţia regională pregăteşte, instrumentează dosarele pentru proiectele propuse şi asigură aplicarea în practică a măsurilor preconizate. O bună parte din proiecte se derulează sub forma contractelor de dezvoltare teritorială (aşa-numitele "contrate de terroir"), stabilite între regiune - departament(e) -comune participante pe de o parte şi stat (administraţia centrală) pe de altă parte. In cazul în care ele se bazează şi pe fonduri comunitare este necesar şi avizul Uniunii Europene, în acest cadru, consiliul regional conlucrează în regim de parteneriat şi complementaritate cu colectivităţi pre cum comunele, structurile intercomunale, departamentele, organizaţiile profesionale, diversele asociaţii etc. Proiectele promovate prin contractele de dezvoltare teritorială se concentrează pe câte un domeniu-cheie pentru teritoriu respectiv ("terroir"), teritoriu caracaterizat ca un spaţiu cu o coeziune puternică dată de potenţialul natural, uman şi economic, cultura şi identitatea locală. Astfel, conceperea proiectelor se bazează pe o viziune transversală (globală), cu o axă (domeniu) dominantă însoţită de aşa-numitele "măsuri de acompaniament", care asigură difuziunea efectelor din domeniul ales în sectoarele de care acesta este legat direct şi indirect.
Agenţiile, Fundamentarea şi implementarea proiectelor de dezvoltare regională se bazează şi pe serviciile agenţiilor de dezvoltare regională. Acestea sunt reprezentantele DATAR (Delegation de l'Amenagement du Territoire et I'Action Regionale) în teritoriu, activitatea lor fiind coordonată de consiliile regionale. Agenţiile de dezvoltare regională au în componenţa lor aleşi locali, industriaşi, reprezentanţi ai sectorului f in ane iar-banc ar ş.a., obiectivul principal urmărit fiind susţinerea dezvoltării endogene prin încurajarea creării de noi întreprinderi, sprijinirea proiectelor de dezvoltare a întreprinderilor mici şi mijlocii, favorizarea cooperării între întreprinderi în vederea consolidării polilor de creştere ai regiunii şi întăririi competitivităţii lor pe piaţa internaţională.
GERMANIA
Germania, fosta RFG, a fost mult timp singurul veritabil stat federal al Comunităţii Europene, împărţirea fostei RFG în unsprezece landuri datează din 23 mai 1949, dată la care s-a promulgat Legea Fundamentală (Grundgestetz).
In fosta RDG, cele cinci landuri au fost abolite în 1952. După unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite şi integrate în RFG şi în Comunitatea Europeană.
Cele trei niveluri de autorităţi constituţionale sunt:
- guvernul federal, landurile (Lander),
- statele regionale, comunele (gemeiden),
- arondismentele (kreise) ca autorităţi locale.
La l ianuarie 1980, Germania număra 8.501 comune.
În Germania, sub îndrumarea Guvernului Central, landurile care dispuneau de ample puteri în ceea ce priveşte organizarea teritorială au redus, fiecare prin mijloace distincte şi conform propriilor criterii, numărul de diviziuni de tip Gemeinde şi Kreise. în anii '70, comunele au fost reduse ca număr - de la 27386 la doar 8426 (şi continuă tendinţa de reducere) - iar provinciile din 425 au rămas 237. Kreisfreistadte (oraşe de mărime medie şi mare, fără teritoriu provincial) au rămas Ia nivel de 88 din 135.
Landul Renania & Nord-Westfalia, guvernat de social democraţi, a redus numărul comunelor sale de la 2311 la 373. Alipirea unor comune şi provincii deja prea mici a facilitat activităţile autorităţilor locale, care puteau astfel crea infrastructuri mai eficace, puteau armoniza resurse şi eforturi pentru a realiza o planificare teritorială raţională. în afară de acestea, comunele pot fuziona libere, se pot asocia sau pot încerca alte forme de colaborare pentru a soluţiona probleme concrete şi specifice. Nu toate aceste noi experienţe au dat rezultate bune, astfel că astăzi apar lamentări şi critici din partea experţilor şi a cetăţenilor. Entităţi mai mari implică anonimatul instituţional şi o distanţă crescută între guvernanţi şi guvernaţi. Descentralizarea nu s-a realizat în forma şi cu rezultatele aşteptate. Nu s-a reuşit nici o reducere sau o mai bună selecţie a personalului.
Dacă Germania este un stat federal - de la naşterea sa cu consecinţe corespunzătoare în ceea ce priveşte structura şi funcţionarea guvernului local timp de 40 de ani - nu poate fi ilustrată situaţia guvernului local în Italia, Franţa şi Spania, fără a se aminti crearea instituţiilor autonome de nivel intermediar care a avut loc în aceste sisteme în ultimii douăzeci de ani.
Legea Fundamentală a RFG garantează autonomia comunelor. Organizarea colectivităţilor locale ţine de legislaţia Landurilor, ceea ce explică marea diversitate a structurilor locale. Totuşi, Landurile trebuie să ţină seama de articolul 28.2 al Legii Fundamentale, care "garantează comunelor dreptul de a soluţiona, sub propria responsabilitate şi în cadrul legilor, toate problemele comunităţii locale". Kreise (aglomerările) şi Gemeiden (comunele) dispun de numeroase puteri, care nu le aparţin decât lor, şi care sunt consacrate prin textele constituţionale ale Landurilor, sub controlul Curţii Constituţionale Federale. Comunele pot să intervină în momentul elaborării textelor susceptibile de a le schimba statutul, în special în materie financiară.
Legea fundamentală garantează un loc important sistemului federal şi îşi sustrage principiul de la orice revizuire constituţională.
Articolul 79 alineat 3: orice revizuire a prezentei Legi Fundamentale, care ar atinge organizarea Federaţiei în Land, sau principiul participării Landurilor la legislaţie "este interzisă", în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, această garanţie se limitează totuşi la păstrarea de către Landuri ("State lipsite de prerogative proprii") a unui nucleu de misiuni proprii.
Acest "nucleu tare" comportă libertatea de a-şi organiza structurile şi dreptul de a lua o parte echitabilă din produsul fiscal al Federaţiei.
Comunele şi arondismentele îşi exercită competenţa sub propria autoritate. Landurile exercită tutela asupra comunelor şi grupărilor acestora, precum si asupra aglomerărilor zonale, în condiţiile definite prin legislaţia fiecărui Land.
Controlul legalităţii actelor comunei, numit "control statal general", poate conduce la anularea unei decizii sau chiar la dizolvarea organului ales.
Specificităţile organizării teritoriale germane: Bundesrat-ul este organul de reprezentare a Landurilor la nivel federal. Art. 50 al Legii Fundamentale: "Landurile participă la legislaţia şi administraţia Federaţiei prin intermediul Bundesratului". Instituţie originală, această a doua Cameră este compusă din membrii guvernului Landurilor, care sunt legaţi prin mandat imperativ şi exprimă astfel în mod direct voinţa executivului landului pe care-I reprezintă. Nu e-xistă ierarhie între comune şi arondismente.
Guvernele locale sunt constituite după legea fiecărui Land, dar regăsim numeroase puncte comune.
Organul ales al Comunei este Consiliul municipal (Gemeiderat sau Staadtrat). Compunere: legată de importanţa numerică a populaţiei, ea variază de la 5 la 59 de membri.
Germania oferă un mozaic de soluţii diferite privind forma executivului pe plan comunal:
- primarul (Burgermeister Ver- fassung) predomină în Rhenania- Palatinat, în districtele rurale din Hesse Schleswig-Holstein şi în Baden-Wurtemberg;
- un executiv sistem colegiu (Ma gistrat-Vesrfassung), în oraşele din Schleswig-Holstein şi din Hesse;
- adunare prezidată de primar, încredinţează administrarea unui director municipal, asistat de o co misie municipală: în Rhenania de Nord, Westfalia şi Saxonia Inferioară;
- primarul poate fi ales direct de către populaţie (în Bavaria, Ba-den-Wurtemberg) sau să fie funcţionar cu titlu benevol (Saxonia Inferioară). El poate avea un vot în deliberările din cadrul Consiliului sau să-1 prezideze pe acesta, fără drept de vot (Saxonia).
Misiunile, puterile diverselor instituţii comunale, precum şi diversele funcţii care le sunt acordate de către stat, fac obiectul unei reglementări detaliate în diverse Landuri.
Kreise (aglomerările urbane) şi Gemeiden (comunele) dispun de numeroase puteri care nu le aparţin decât lor şi care sunt consfinţite de textele constituţionale ale Landurilor. Ele îndeplinesc, de a-semenea, funcţiuni delegate de Stat. Comunele se bucură de deplinătatea competenţelor, ele se pot ocupa de toate problemele colectivităţii locale, de îndată ce legea nu sustrage autonomiei locale anumite domenii. Constituţia nu atribuie o competenţă la fel de generală Kreis-ului, ale cărui sarcini trebuie mai întâi să fie definite de legiuitor, în principiu legiuitorul Landului.
Este important să facem distincţie între serviciile obligatorii şi cele neobligatorii. Toate activităţile trebuie să asigure serviciile obligatorii şi se bucură de o independenţă considerabilă în ceea ce priveşte modul de a o face. Ele sunt libere în planul executării sarcinilor, în Germania se aplică principiul autonomiei locale şi cel al autonomiei de organizare, garantat prin Constituţia federală şi cea a statelor federale.
Landurile şi-au definit organe de cooperare de forma şi putere variabilă, în funcţie de legislaţia fiecărui Land.
Aceste regrupări ale administraţiei intercomunale, ce reunesc comune vecine, în general de mică importanţă, posedă o autonomie administrativă. Comunele le transferă o parte din competenţele lor. în afara acestor regrupări, comunele au libertatea să creeze "sindicate cu vocaţie specială", având calitatea de persoane morale de drept public şi dotate cu autonomie administrativă.
"Kreise" este conceput ca un cadru de cooperare intercomunală; el are un triplu rol în privinţa comunelor pe care le regrupează: controlează misiunile încredinţate comunelor pentru executarea legilor Landului, constituie adunări în care se ţes legăturile politice şi personale între aleşi, exercită sarcinile ce depăşesc teritoriul sau capacităţile fiecărei comune, cum ar fi transporturile în comun, ajutorul social. Finanţarea lor este asigurată în parte de contribuţiile comunelor membre. Kreise exercită, de asemenea, competenţe transmise de către Stat. Este vorba de servicii interesând mai multe comune, ca; spitalele, pompierii, poliţia, ajutorul de urgenţă şi salvarea, instituţiile de învăţământ superioare eşalonului local.
Federalismul german se bazează pe colaborare şi solidaritate. Procentajul cheltuielilor locale reprezintă 22% din ansamblul cheltuielilor publice. Produsul principalelor impozite este împărţit între diferitele nivele de guvernare, în cadrul autonomiei lor bugetare, comunele sunt singurele responsabile de punerea la dispoziţie şi de folosirea acestor mijloace financiare. Singurul control căruia sunt supuse, vizează să verifice dacă ele nu se îndatorează în mod îngrijorător.
Autonomia financiară locală
Fiscalitatea proprie a comunei: dintre încasările fiscale, 50% provin din impozite reale, anume taxa funciară şi taxa profesională, al căror procent poate fi fixat într-o oarecare măsură de către comune. Impozitele locale sunt: impozitul funciar (proprietăţi construite sau neconstruite) şi impozitul pe întreprinderile industriale şi comerciale, a căror sumă de percepere este fixată de comune. Există, de asemenea, un impozit asupra mutărilor funciare, dar mărimea acestuia este fixată de Stat (deci nu este vorba de un adevărat impozit local). Comunele dispun de propriile lor servicii fiscale. Acest serviciu fiscal fixează impozitele în parte pe baza valorilor prealabil stabilite de administraţia financiară şi le percepe, în această perspectivă, comuna dispune de drept suveran de a urmări plătirea lui prin măsuri de constrângere. Comunele dispun de propria lor trezorerie. Ea este girată în mod separat şi cu toată responsabilitatea de către casier, sub tutela trezorierului municipal.
Subvenţiile: comunele beneficiază de o parte a impozitului asupra venitului vărsat de Landuri la pro-rata impozitului asupra venitului plătit de locuitorii săi. Aproximativ 23% din venitul comunelor provine din subvenţii globale (redistribuirea produsului impozitului pe venit: 15%) şi din subvenţii specifice vărsate pentru scopuri speciale.
Împrumuturile: comunele sunt autorizate să recurgă la împrumut strict încadrate de o lege federală. Ele se refinanţează liber pe piaţa financiară. Ele subscriu la împrumuturi, a căror dobândă este inferioară cu un punct dobânzii creditelor imobiliare. Pentru această operaţiune ele sunt libere să-şi aleagă partenerii.
În 1986, volumul câştigurilor realizate de comune şi kreis-uri era de ordinul a 170 miliarde DM. în medie, 32% provin din câştiguri fiscale, 23% din taxe şi beneficii, 27% din transferuri financiare efectuate de Landuri şi de Bund.
Gestiunea: Landurile fixează reglementările relative la bugetul şi la contabilitatea comunelor, precum şi planificarea şi administrarea finanţelor locale. Anumite domenii, cum ar fi căile urbane şi drumurile locale, sunt girate direct de colectivităţile locale, în aglomerările mari şi mijlocii, întreprinderile municipale numite "Stadt-werk" (putând să îmbrace forma unei societăţi anonime, ale cărei acţiuni aparţin municipalităţii, cu posibilitatea unor părţi de participare a societăţilor private), îşi asumă servicii ca: distribuirea gazului şi a electricităţii, a încălzirii urbane, a apei, transporturilor publice.