Administrație publică

Introducere

Influenţele pe termen lung ale proceselor privind personalul asupra întregului caracter al unei organizaţii au fost recunoscute în administrarea personalului prin conceptul "unui serviciu de experţi administraţie", o idee prezentată prima dată pe larg de Comisia de anchetă privind personalul serviciului public.

Scopul de bază al unui serviciu de experţi este să atragă şi să păstreze în serviciul guvernamental persoane talentate şi am­biţioase. Agenţiile guvernamentale s-au confruntat cu un număr de dificultăţi serioase în încercarea de a realiza acest obiectiv. In primul rînd, condiţiile de rezidenţă locală şi normele admi­nistraţiei civile limitînd promovările la departamente şi birouri unice au limitat nejustificat oportunităţile de promovare pentru angajaţii capabili. În al doilea rînd, educaţia inadecvată, condi­ţiile de vîrstă şi "conceptul caritabil" al serviciului public au îngreunat angajarea celor mai promiţători candidaţi. În al treilea rînd, cunoaşterea acestor practici nesatisfăcătoare, împreună cu salariile mici şi prestigiul redus al serviciului guvernamental în cadrul publicului, au descurajat multe persoane talentate să urmărească o carieră în serviciul public.

Un serviciu axat pe experţi poate lua diferite forme, în funcţie de factori ca:

Ce posturi vor fi selectate ca puncte normale pentru re­crutarea iniţială? Practic, toţi noii angajaţi vor începe de jos (ca în cazul majorităţii departamentelor de poliţie şi de pompieri) sau vor exista puncte separate de pornire pentru persoane cu educaţie superioară sau pregătire profesională (ca în Departa­mentul de Stat)? Cîte "scări ale carierei" vor exista în organizaţie, care va fi relaţia dintre acestea şi cît de uşor sau de dificil va fi pentru persoane remarcabile să treacă barierele dintre diferite grupuri de carieră? în ce măsură personalul din afară va fi luat în considerare la numirea în posturi deasupra bazei fiecărei scări?

1. Recrutarea iniţială pentru sistemul de experţi

Structura caracteristică a piramidei slujbelor în agenţia gu­vernamentală (şi în organizaţiile private, de fapt) indică o bază largă de muncitori manuali — calificaţi şi necalificaţi — sau de funcţionari. în zonele de mijloc ale piramidei se găsesc tehni­cienii, angajaţii cu responsabilităţi de supraveghere şi angajaţii subordonaţi în domeniul ştiinţific, profesional şi administrativ. La nivelurile mai înalte sînt angajaţii care au responsabilităţi ştiinţifice, profesionale sau administrative majore. În majorita­tea organizaţiilor, un mare procent de angajaţi se regăseşte în grupul cel mai de jos, un procent mai mic, dar substanţial, în grupul de mijloc şi o minoritate, în grupul de sus. O agenţie de planificare urbană sau Departamentul de Stat vor avea la fel de mulţi sau mai mulţi angajaţi la nivelul de mijloc, ca şi la cel de la bază; dar într-un departament de poliţie sau în Oficiul Poştal al SUA piramida va fi foarte mare la bază şi se va îngusta rapid spre vîrf[1].

Structura scărilor carierei

Orice organizaţie poate fi formată din una sau mai multe grupuri de carieră — în cazul al doilea, fiecare cu piramida proprie a carierei. Exemple tipice pentru agenţiile de carieră unice sau "liniare" sînt departamentele de poliţie şi de pompieri şi Departamentul Poştal al SUA. Aici, nou-angajaţii sînt în mod normal recrutaţi la un nivel foarte jos, iar poziţiile superioare sînt în general ocupate prin promovare de jos. Acest model, care a predominat în trecut, este tot mai mult înlocuit prin sche­me care oferă cariere relativ distincte pentru grupuri de angajaţi veniţi cu calificări educaţionale şi profesionale diferite. Devine tot mai obişnuit să găsim nivelurile superioare ale organizaţiei aproape inaccesibile pentru persoane fără educaţie superioară, deşi poziţiile de supraveghere inferioare oferă adesea un pod care poate fi trecut de o persoană capabilă, care nu are educaţie superioară, dar care îşi demonstrează abilitatea administrativă. Tendinţa către condiţii educaţionale este un exemplu al influen­ţei pe care sistemul educaţional o are asupra structurii scării carierei.

Experţii şi sistemul educaţional

Deşi în Statele Unite mai puţin, a existat o relaţie strînsă în aproape toate ţările între experţii din administraţia civilă, mai ales în categoriile administrative, şi sistemele naţionale de edu­caţie, în Imperiul Chinez, acceptarea în serviciul administrativ era formalizată într-un sistem de formare literară şi filozofică. Abilitatea de a scrie în limba chineză şi o cunoaştere temeinică a tradiţiei culturale chineze, testate prin examinare competitivă, erau condiţiile impuse funcţionarului public. Cu excepţia im­portanţei acordate filozofiei chineze, nu exista nimic în această formare care să fie specific "profesional", iar sistemul a fost în mare parte distrus de impactul economiei şi tehnologiei occi­dentale.

Sistemul englez pînă în prezent a fost remarcabil de asemă­nător în filozofia sa generală cu cel chinez. Funcţia sa a fost de a selecta pentru poziţiile înalte ale administraţiei civile reprezen­tanţi străluciţi ai claselor superioare care absolviseră un tip de educaţie în mare parte cultural. Pe continent, pe de altă parte, începînd cu secolul al XlX-lea, exista o programă relativ spe­cifică axată pe dreptul public, prin care tinerii erau pregătiţi pentru administraţia civilă. În Franţa, se acorda importanţă studiilor juridice şi literare, pe cînd în Germania pregătirea ju­ridică era oarecum echilibrată de cunoştinţe în domeniul ştiin­ţelor sociale.

În ultimii ani, o dată cu necesitatea sporită de oameni de ştiinţă şi tehnicieni în serviciul public, tradiţia studiilor juridice sau clasice ca pregătire pentru serviciul public a fost contestată în toate aceste ţări. Specialistul cu pregătire ştinţifică, medicală sau tehnică a fost tot mai puţin dispus să lase posturile administrative de conducere gentlemanului cu educaţie clasică sau avocatului. Încă mai recent specialistul în ştiinţe sociale solicită recunoaştere. Aceste tendinţe au fost consolidate prin democra­tizarea progresivă a societăţii, mai ales în Anglia[2].

În Statele Unite a existat o strînsă relaţie între administraţia civilă şi sistemul educaţiei superioare numai în cazul cîtorva profesiuni în care guvernul este practic un angajator monopo­list. Astfel, s-a creat un grup profesional de specialişti în agricul­tură, care au ocupat posturile de profesori în şcolile rurale, pos­turile din staţiunile de experimentare, din departamentele de stat pentru agricultură şi din Ministerul Agriculturii al Statelor Unite. Pînă foarte recent, aproape toţi absolvenţii instituţiilor de stat de învăţămînt silvic erau cuprinşi în Serviciul Silvic al SUA şi în departamentele silvice de stat. Formarea profesorilor pentru şcolile publice a fost o funcţie importantă a universită­ţilor şi a colegiilor de profesori. Mai recent, sănătatea publică, bibliotecile, asigurările sociale şi administraţia publică au fost adăugate listei de ocupaţii ale serviciilor publice pentru care există pregătire superioară specifică[3].

În cazurile menţionate mai sus, s-au dezvoltat oportunităţi clare pentru o carieră guvernamentală în cadrul anumitor profe­siuni, deschise larg persoanelor care au urmat acele tipuri de specialităţi publice sau private. Programele de formare pentru aceste profe­siuni nu au fost de obicei adaptate specific pentru necesităţile serviciului public. Există numeroase oportunităţi pentru jurişti în cadrul guvernului — în afară de rolul important pe care îl au în alegeri şi în alte funcţii politice — dar pînă de curînd practic nici o facultate de drept nu oferea o pregătire specială pentru avocaţii guvernamentali (ca distincţie faţă de avocaţii privaţi). În profesiunile tehnice, de asemenea, nu a existat o demarcaţie netă între inginerul guvernamental şi cel angajat privat, deşi au existat unele programe pentru "inginerie mu­nicipală" în departamentele de inginerie civilă. Majoritatea medicilor angajaţi de agenţiile guvernamentale nu au avut, pro­babil, o pregătire de specialitate în domeniul sănătăţii publice. O dată cu dezvoltarea contabilităţii şi a altor subiecte economice în colegii, numeroşi contabili cu pregătire superioară sînt anga­jaţi în guvern — din nou, fără a avea prea multă pregătire speci­fică în metodele contabile guvernamentale. În toate aceste ocu­paţii există o considerabilă mişcare înainte şi înapoi între servi­ciul guvernamental şi cel nonguvernamental. Probabil, numai o mică proporţie a persoanelor din aceste ocupaţii angajate în cadrul guvernului se consideră "funcţionari publici de carieră". În schimb, se identifică cel mai adesea cu profesiunile lor şi frecvent au aceeaşi opinie proastă despre serviciul public care se observă în public în general.

În cazul majorităţii programelor guvernamentale, există şi mai puţine oportunităţi pentru o educaţie formală de speciali­tate decît în cele două categorii abia discutate. Departamentele de poliţie şi de pompieri la nivel local şi Departamentul Servici­ilor Poştale din guvernul federal sînt astfel de exemple. Aceste agenţii au folosit foarte puţin în trecut angajaţi cu educaţie supe­rioară. Modelul tradiţional a fost recrutarea personalului care a urmat şcoala primară sau liceul la nivelurile inferioare şi ocu­parea posturilor superioare prin promovarea acestuia.

De fapt, modelul carierei în guvernul american nu a fost foarte diferit de cel din industria privată. Şi aici, numai în ul­tima generaţie, educaţia superioară a devenit un factor impor­tant în promovarea în posturi superioare şi nici măcar în prezent uşa nu este de obicei închisă pentru absolvenţii de liceu — deşi se închide treptat. Odată cu creşterea rapidă a numărului absolvenţilor de colegiu, a existat o tendinţă puternică atît în guvern, cît şi în industrie către segregarea celor două tipuri de angajaţi — cei fără educaţie superioară şi cei cu. Poate că dezvol­tarea mişcării studenţilor va crea un al treilea grup intermediar de angajaţi: cu educaţie superioară, dar fără diplomă.

Pe scurt, într-un grup de agenţii publice nu găsim corpuri separate de absolvenţi de colegiu. Aceste agenţii tind să aibă structuri de promovare "liniare", posturile superioare fiind ocu­pate prin promovare de la nivelurile inferioare. În al doilea grup de agenţii găsim un mare procent de absolvenţi de colegiu a căror educaţie nu a fost specific adaptată serviciului public, an­gajaţi în posturi profesionale şi administrative. Într-un al treilea grup de agenţii găsim absolvenţi de colegiu în posturi de răs­pundere, pregătiţi specific pentru aceste ocupaţii în serviciul public. În ultimele două tipuri de agenţii, personalul fără edu­caţie superioară în domeniul respectiv găseşte că există un prag pentru oportunităţile lor de promovare atunci cînd ajung la niveluri ocupate de obicei de persoane cu educaţie superioară, În al treilea grup, personalul specializat tinde să îşi construiască întreaga carieră în guvern, deşi nu neapărat într-o singură agen­ţie guvernamentală. În al doilea grup există în general o trecere considerabilă din domeniul guvernamental în cel privat.

2. Modificări recente în practicile de recrutare

Sistemul descris a ajuns în forma sa actuală fără prea multă planificare generală. Guvernul a atras profesiunile deja existente — ingineri, avocaţi, medici — de cîte ori necesitatea de personal cu pregătire de specialitate a devenit destul de evidentă. Şcolile au instituit programe profesionale pentru serviciul pu­blic atunci cînd au apărut posibilităţi de plasare a absolvenţilor. Numai în ultimii ani au existat încercări conştiente din partea agenţiilor administraţiei publice de a-şi adapta procedurile de recrutare la structura sistemului educaţional american sau de a lega recrutarea de oportunităţi de carieră[4].

Pînă la depresia din anii '30, persoanele cu educaţie superi­oară găseau slujbe în guvern mai ales în posturi din domeniul ştiinţelor naturale sau în profesiunile consacrate. Chiar şi în domeniul privat, pregătirea superioară în contabilitate abia începea să se facă simţită. Cîteva agenţii angajau economişti şi statisticieni în număr relativ mic, dar foarte puţini specialişti cu educaţie superioară în administraţie publică erau angajaţi. În ultimii 50 de ani a avut loc o mare expansiune a oportuni­tăţilor pentru cei cu pregătire superioară în ştiinţe sociale şi absolvenţii studiilor de administraţie publică, mai ales în guver­nul federal şi în unele state. La nivel municipal, procentul pri­marilor absolvenţi de colegiu a crescut de la 41% la 48% în 11 ani, 1935-1346, deşi puţini dintre ei au fost specific pregătiţi în admi­nistraţie publică.157

Aceste progrese i-au determinat pe unii să propună ca sis­temele americane ale administraţiei civile să ofere mai multe cariere în "administraţia generală" care să nu fie bazate pe ori­care dintre specializările tradiţionale.

3. Specializarea în structura carierei

Desigur, nu există un sistem de carieră pentru tehnicieni, un sistem de carieră pentru absolvenţi de liceu sau un sistem de carieră pentru absolvenţi de colegiu. Fiecare dintre aceste grupuri este subîmpărţit în funcţie de pregătirea de specialitate şi se pot identifica numeroase scări ale carierei separate, în cadrul fiecărui grup. în serviciul profesional federal, de exem­plu, un absolvent de colegiu poate intra ca inginer constructor, electrician, avocat, medic, economist, statistician, economist agri­col — pentru a menţiona doar cîteva din marele număr de sub-grupuri. Fiecare dintre aceste domenii speciale are oportuni­tăţile sale de promovare — de obicei, subîmpărţite în continuare la niveluri superioare — deşi există unele posibilităţi pentru persoane cu o înaltă formare şi multă experienţă să le parcurgă, mai ales cînd ajung în posturi de răspundere administrativă.

Este deosebit de importantă întrebarea cît de largi sau cît de restrînse trebuie să fie domeniile de specializare. în general, se poate spune că liniile carierei guvernamentale în această ţară au fost excesiv specializate şi că, în opinia multora, avantajele de a asigura personal cu pregătire şi experienţă vaste în anumite domenii au fost contrabalansate de serioase dezavantaje. între aceste dezavantaje se numără: (a) o ofertă inegală de personal calificat în anumite grupuri specializate; (b) oportunităţi de pro­movare inegale în cele cîteva scări ale carierei fragmentate; şi (c) experienţă prea restrînsă pentru a pregăti angajaţii eficient pentru răspunderi administrative superioare[5].

Inegalităţile ofertei. Fragmentarea excesivă a grupurilor spe­cializate în recrutarea iniţială duce frecvent la o situaţie în care există un număr insuficient de posturi pentru toate persoanele calificate din grup, în timp ce este necesară numirea candidaţilor mediocri pentru a completa normele de lucru din alte grupuri.

În recrutarea examinatorilor de patente, de exemplu, Oficiul Patentelor are un număr excesiv de solicitanţi pentru inginerie electrică, dar nu poate găsi destui ingineri mecanici — sau vice­versa, în astfel de cazuri, poate fi mai bine să se combine cele două grupuri şi să se caute indivizi cu abilităţi generale mai mari, chiar dacă aceasta înseamnă o anumită sacrificare iniţială în formarea specializată. Acest lucru este mai fezabil în măsura în care formarea solicitanţilor a fost largă şi elementară mai curînd decît specializată.

Condiţiile de rezidenţă locală, împiedicînd recrutarea per­soanelor care nu sînt dim localitate, sînt o formă curioasă de recrutare "specializată", deoarece în acest caz restricţia asupra sursei de recrutare nu adaugă nimic la competenţa candidaţilor. Restricţiile de rezidenţă au fost o barieră majoră pentru recru­tarea tinerilor capabili în guvernarea statală şi municipală.

Inegalităţi în promovare. Scările carierei foarte specializate duc de asemenea la serioase inegalităţi în oportunităţile de promo­vare. Un grup de carieră poate progresa mai rapid decît altele, permiţînd membrilor săi să avanseze în etape anterioare şi cu abilităţi mai modeste decît angajaţii din alte grupuri. Sau opor­tunităţile de avansare ale unui anumit angajat pot fi blocate din cauză că singura slujbă în care poate fi promovat este deţi­nută de un superior tînăr şi sănătos. Inegalităţile de acest tip tind să fie eliminate, dacă grupul de carieră este suficient de mare.

Efectele specializării asupra competenţei. În sfîrşit, este discutabil dacă experienţa foarte specializată pe care un angajat o dobîndeşte cînd liniile de carieră sînt foarte limitate este la fel de valoroasă pentru acesta şi pentru organizaţie cum ar fi o expe­rienţă mai vastă şi mai variată. Doctrina Marinei că orice ofiţer de linie poate ocupa orice post poate reprezenta o exagerare a celeilalte extreme, dar oferă serviciului ofiţeri superiori care au putut avea o vedere de ansamblu asupra întregii organizaţii. Această lărgime a experienţei are două avantaje. În primul rînd, angajaţii care au avut diferite însărcinări se pot identifica mai larg cu întreaga organizaţie decît angajaţii ale căror cariere au fost restrînse la un anumit domeniu specializat sau la un anumit segment al organizaţiei. În al doilea rînd, astfel de angajaţi sînt mai bine pregătiţi să-şi coordoneze propriile activităţi, deoarece înţeleg activitatea şi responsabilităţile unităţilor cu care coope­rează.

Ca majoritatea problemelor administrative, această chestiu­ne este una de grad şi evidenţiere. Din moment ce puţine per­soane se pot califica drept genii universale, este necesar să se permită angajaţilor să devină experţi în anumite domenii specia­lizate de activitate. Dar în căutarea avantajelor reale ale specializării, este necesar să ţinem cont de anumite dezavantaje, la fel de reale: majoritatea persoanelor sînt capabile, fără prea multe dificultăţi, să dobîndească mai multe specializări pe parcursul unei cariere — şi cu cît o persoană este mai capabilă, cu atît este mai mare capacitatea sa de a se transfera către noi responsabilităţi; că vine un punct de diminuare a întoarcerilor în care se diminuează simpla cumulare a experienţei specializate, nu creşte competenţa unui angajat.

4. Tipuri alternative de specializare

Paralelă cu întrebarea ce grad de specializare este întrebarea ce tip de specializare se va introduce. Specializarea în funcţie de nivelul educaţional a fost deja discutată, dar chiar şi în cadrul unui anumit nivel educaţional — de exemplu, absolvenţi de cole­giu — grupurile de carieră pot fi organizate în moduri diferite. Trei exemple vor ilustra posibilităţi diferite.

Serviciul Silvic. Serviciul Silvic îşi recrutează angajaţii profe­sionişti din şcolile silvice. În primii ani aceştia servesc într-o varietate de poziţii subordonate. La încheierea acestei "ucenicii" sînt numiţi ca pădurari cu responsabilităţi manageriale pentru anumite zone împădurite. Personalul administrativ superior al Serviciului Silvic — inclusiv pădurarii districtuali şi regionali, şefii de diviziune din Washington, specialiştii oficiului regional în managementul cherestelei etc. — sînt recrutaţi prin pro­movare din grupul pădurarilor. Există o anumită tendinţă ca un om, odată ajuns specialist într-o fază a activităţilor Serviciu­lui, să rămînă în acea specialitate pe tot parcursul carierei sale ulterioare, dar există un considerabil schimb de personal în în­treaga organizaţie.

Unele dintre consecinţele acestei structuri sînt: (1) majorita­tea personalului profesionist se identifică puternic cu Serviciul Silvic ca întreg, chiar dacă pot exista şi interese specializate; (2) nu există nici o discrepanţă psihologică majoră, ca în multe organi­zaţii, între administratorii principali ca pădurarii şi specialitii superiori din oficiile regionale; şi (3) există o problemă a formării personalului în alte specializări decît cele dobîndite în colegiu — de exemplu, personal, buget.

Unităţile federale de personal. Serviciul Silvic nu este tipic în metoda de recrutare a specialiştilor în personal. Majoritatea de­partamentelor şi birourilor federale au unităţi de personal ai căror angajaţi profesionişti sînt selectaţi pentru formarea şi ex­perienţa lor în activităţile de personal. La niveluri inferioare, specialiştii în personal sînt tot mai mult aleşi dintre absolvenţii de colegii de administraţie publică sau de psihologie. Aceştia îşi pot urma cariera într-un singur departament sau o singură agenţie, dar mai frecvent se pot muta liber în poziţiile din diferi­tele departamente federale.

O importantă consecinţă a acestui tip de specializare este identificarea puternică pe care specialistul în probleme de per­sonal o dezvoltă în general faţă de profesiunea sa şi de standar­dele şi tehnicile acesteia. Aceasta consolidează canalele de co­municare şi de autoritate între agenţia centrală pentru personal (Comisia Administraţiei Civile) şi oficiile departamentale pen­tru personal. Tinde să producă o discrepanţă corespunzătoare în relaţia dintre specialiştii în probleme de personal şi restul organizaţiei şi creează adesea un sentiment de loialitate divizată i n unităţile pentru personal echivalente[6].

Funcţionarii pentru sănătate publică din oraşe. Particularităţile sistemului carierei bazată pe experţi în activitatea sanitară municipală derivă din trei factori: linia netă de demarcare profesională ce separă me­dicii de cei care nu posedă o diplomă în medicină, dimensiunile reduse ale personalului profesionist în majoritatea agenţiilor de sănătate şi lipsa unei linii de demarcaţie netă — mai ales în oraşele mici — între activităţile de sănătate publică şi practica medicinei. Ca o consecinţă a primului factor, anumite poziţii într-un departament municipal de sănătate sînt deţinute tradi­ţional de medici, iar altele nu, deşi alocarea poziţiilor poate să se schimbe din cînd în cînd. Astfel, pe lîngă personalul medi­cal, alte poziţii administrative de răspundere, mai ales cu un caracter superior, pot fi deţinute de personal nonmedical. Din cauza dimensiunii reduse a agenţiilor de sănătate, indivizii care fac carieră în acest domeniu trebuie în general să caute în alte oraşe şi în agenţii de stat oportunităţi de promovare, şi există o considerabilă fluctuaţie de personal între agenţii. În parte din acelaşi motiv, doctorii sînt adesea aduşi în poziţii de sănătate publică la niveluri destul de înalte fără să aibă experienţă ante­rioară şi, de aceea, administratorii sănătăţii publice nu formează un grup de carieră complet închis. Cu toate acestea, în mare, administraţia sănătăţii publice a creat o identificare profesională distinctă pentru majoritatea membrilor profesiunii — după cum dovedeşte, de exemplu, o atitudine distinct diferită faţă de me­dicina "socializată" de cea deţinută de marea masă a profesiunii medicale.

Aceste exemple ilustrează relaţia dintre liniile de carieră şi structura organizatorică. Atunci cînd grupul de carieră şi uni­tatea organizatorică (sau măcar corpul său profesional) cores­pund, se facilitează unitatea organizatorică şi comunicarea în cadrul organizaţiei. Cînd liniile de carieră traversează structura organizării formale, profesionalismul poate crea puternice legături psihologice care concurează cu influenţele organizaţiei for­male. Atunci cînd un anumit grup de carieră ocupă poziţiile de vîrf în cadrul unei organizaţii (ca personalul medical în agenţiile de sănătate publică), se poate dezvolta în organizaţie o structură de "castă", creînd o prăpastie între membrii grupului de carieră şi ceilalţi — asemănătoare celei dintre ofiţeri şi soldaţi în organizaţiile militare.

5. Serviciul de carieră în administraţie

Din cînd în cînd s-a avansat propunerea de a se dezvolta grupuri de experţi mai mult sau mai puţin separate pentru personalul din poziţiile administrative la vîrful administraţiei. Presupunerea de bază a acestei propuneri derivă din abi­litatea generalizată în administraţie — transferabilă de la o orga­nizaţie la alta — nu din cunoştinţe într-un domeniu specific.

Este adevărat că un director al unui departament de lucrări publice nu trebuie să aibă cunoştinţe de inginerie tehnică la fel ca mulţi dintre subordonaţii săi. Este de asemenea adevărat că un număr de oameni eminenţi au reuşit să transfere abilităţile administrative de la un tip de organizaţie la un altul, total diferit.

Din aceste fapte se trage concluzia că abilităţile speciale de admi­nistrare pot fi căutate şi construite independent de abilităţile necesare specialistului în domeniu.

Abilităţi necesare în administraţia la nivel înalt

Dacă administratorul nu este un specialist în domeniu, atunci care sînt abilităţile sale specifice? Un răspuns parţial este că sînt abilităţi de organizare şi conducere a grupurilor comple­xe de oameni şi abilităţi de negociere şi de reprezentare a acestor grupuri în relaţiile lor cu alte grupuri. Astfel de abilităţi sînt în mod evident necesare în orice organizaţie, iar o persoană care le-a exercitat cu succes în una o poate face şi în alta[7].

Dar membrii executivului unei organizaţii mari nu sînt im­plicaţi total în administraţie în acest sens limitat. Ei participă şi la formarea politicii. Admiţînd că problemele de conducere a oamenilor sînt aceleaşi într-un Minister al Agriculturii, al Comerţului, al Sănătăţii, problemele programului sînt cu sigu­ranţă diferite. La un executiv al unei agenţii agricole vin proble­me care necesită o soluţionare ce implică cunoştinţe specifice agriculturii, iar la funcţionarul de sănătate publică probleme care vor impune cunoştinţe medicale.

În organizaţiile relativ mici, problemele tehnice vor apărea frecvent la vîrf, iar conducătorul executiv trebuie să fie pregătit să le rezolve. Într-o organizaţie mare, complexă, problemele cu care se confruntă nivelurile superioare sînt adesea probleme limitate de tehnologie. Mai frecvent acestea sînt preocupate de implicaţiile economice, politice şi sociale ale faptelor tehnice sau ale unui plan valid din punct de vedere tehnic, care a fost formulat la niveluri inferioare. Secretarul pentru agricultură nu trebuie să decidă care sînt practicile adecvate pentru creş­terea nivelului de nitrogen al solului. El poate decide — sau participa la decizie — care sînt implicaţiile unui program de conservare a solului pentru agricultura din Republica Moldova.

Conţinutul lor va implica mai probabil economia, sociologia sau politica, decît biologia sau fizica. Programele mari de guvernare pentru care agenţia lor este responsabilă trebuie integrate în societatea pe care sînt create să o servească. Rezultă că dacă trebuie recrutată o clasă de "administratori generali", aceştia vor trebui recrutaţi pentru măsura în care înţeleg ştiinţele sociale, ca şi pentru abilităţile lor de administrare.

6. Rolul experţilor în cadrul administraţiei publice

Toate schimbările structural-organice, instituţionale şi funcţionale ale administraţiei publice, produse în republică la etapele reformei, au putut fi posibile datorită rolului deosebit al factorului uman, adică al personalului care activează în administraţia publică. Reformarea şi funcţionarea în condiţii noi a structurilor administrative fac să devină necesară constituirea unui sistem calitativ nou de formare şi funcţionare a aparatului autorităţilor administraţiei publice. Principalele cerinţe faţă de personalul din autorităţile administraţiei publice sînt: nivel înalt al pregătirii profesionale, grad înalt de competenţă în exercitarea funcţiilor, neutralitate politică. O însemnătate deosebită capătă aceste cerinţe faţă de personal în condiţiile desfăşurării reformei administraţiei publice, căci la ordinea de zi apare necesitatea soluţionării unor probleme vitale neordinare. Iată de ce este firească şi necesitatea unei reglementări noi a activităţii personalului încadrat în aparatul autorităţilor administraţiei publice, ceea ce confirmă odată în plus adevărul că desfăşurarea eficientă a reformei este imposibilă fără o nouă viziune asupra personalului care o promovează.

Serviciul public, în conformitate cu legea nominalizată, înseamnă totalitatea autorităţilor publice şi activitatea persoanelor ce ocupă posturi în aparatul acestor organe, orientate spre realizarea atribuţiilor acestor autorităţi în diferite domenii de activitate. După structura sa serviciul public are trei componente: autorităţile publice, personalul angajat în ele şi activitatea acestui personal orientată spre exercitarea atribuţiilor. Toate aceste trei componente sînt în reformare şi influenţează concomitent asupra stării întregului sistem al administraţiei publice. Din aceasta derivă raţionamentul că instituţionalizarea serviciului public este o parte integrantă a reformei administraţiei publice, iar personalul constituie suportul ei principal[8].

Funcţionarii publici contribuie la implementarea prevederilor reformei administraţiei publice manifestîndu-se ca promotori ai reformei. Activitatea funcţionarilor ţine, în primul rînd, de crearea unui climat sănătos în cadrul autorităţilor administraţiei publice. Foarte important în acest sens este conştientizarea de către ei a obiectivelor reformei şi a mijloacelor de realizare a acestor obiective. Pornind de la aceasta, funcţionarii publici îşi determină singuri rolul în găsirea modalităţilor de a soluţiona problemele cu care se confruntă administraţia publică în procesul de reformare. De rînd cu aceasta, funcţionarii publici au menirea să influenţeze, prin activităţile lor, crearea unui climat de susţinere a reformei administraţiei publice. Ei pot obţine aceasta prin demonstrarea practică a utilităţii transformărilor ce se desfăşoară în sfera administraţiei publice şi prin gestionarea corectă a proceselor reformatoare în sfera administraţiei publice şi prin gestionarea corectă a proceselor reformatoare, punînd accent pe soluţionarea problemelor prioritare ale administraţiei publice.

Încă o posibilitate a funcţionarilor publici de a influenţa buna desfăşurare a reformei administraţiei publice este organizarea operativă şi eficientă a executării deciziilor ce vizează reforma, prin folosirea raţională a resurselor materiale, financiare, umane şi informaţionale predestinate reformei, precum şi prin participarea directă la procesul decizional, înaintînd proiecte de documente pentru adoptare în care s-ar conţine măsuri promovate şi implementate a reformei. Aceasta decurge din sarcinile generale ale serviciului public care constau în executarea prevederilor Constituţiei şi legislaţiei, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice, asigurarea unei activităţi a autorităţilor publice conforme cu scopurile, sarcinile şi competenţele lor, perfecţionarea organizării activităţii administraţiei publice, pregătirii profesionale a funcţionarilor publici.

          Organizarea raţională a activităţii funcţionarilor publici, urmărind satisfacerea cerinţelor umane, trebuie să ducă la sporirea eficienţei administraţiei publice, la organizarea raţională a activităţii ei, avînd drept scop ameliorarea tuturor transformărilor din societate. Funcţionarii publici sînt direct interesaţi să contribuie la îmbunătăţirea condiţiilor de realizare a reformei administraţiei publice şi la dobîndirea unor rezultate pe care le aşteaptă societatea. Atingerea acestor obiective depinde în mare măsură de rolul pe care îl oferă funcţionarului public statutul său juridic.

Transformările ce au loc astăzi în administraţia publică, implementarea principiilor noi de organizare şi funcţionare a ei, presupun o viziune nouă asupra drepturilor, obligaţiunilor, responsabilităţilor funcţionarilor publici, precum şi asupra exigenţelor faţă de pregătirea lor profesională. Aceasta reiese din complexitatea proceselor caracteristice pentru administraţia publică la etapa actuală în legătură cu implementarea noilor metode şi tehnici de administrare, instituirea unor noi relaţii între funcţionarii publici, bazate pe pîrghii manageriale moderne. Trebuie de menţionat că statutul juridic al funcţiei publice de regulă se stabileşte în dependenţă de:

• nivelul autorităţii publice care angajează funcţionarul;
• rolul acestei funcţii în structura autorităţii publice;
• caracterul şi nivelul de competenţă profesională obligatoriu pentru ocuparea acestei funcţii.

Concluzii

Aspectele privind funcţia şi funcţionarul public caracteristice altor sisteme de drept europene constituie adevărate modele pentru procesul de reformă şi modernizare a  funcţiei şi funcţionarului public din sistemulmoldovenesc. În sistemul administrative din Republica Moldova principale măsuri de reformă în ceea ce priveşte funcţia publică şi funcţionarul public, s-au axat în principal pe crearea cadrului legal (adoptarea de acte normative), având în vedere lipsa reglementărilor care să surprindă noile realităţi în acest domeniu, şi completarea acestuia, acolo unde a fost cazul.

Măsurile de reformă în domeniul funcţiei şi funcţionarului public au vizat realizarea următoarelor obiective: elaborarea cadrului legal în domeniu, completarea cadrului legal în domeniu în privinţa aspectelor care necesitau revizuire, dezvoltarea resursei umane prin asigurarea stabilităţii şi depolitizării funcţiei publice, crearea unui corp de funcţionari publici profesionişti, crearea unui sistem de dezvoltare a carierei funcţionarului public şi a unui sistem de formare continuă şi de specialitate, precum şi salarizarea adecvată a funcţionarilor publici, crearea unor mecanisme şi instituţii de control ale aplicării legislaţiei în domeniu de către instituţiile şi autorităţile publice; asigurarea transparenţei decizionale în activitatea administrativă.

Până în prezent, reforma administraţiei publice şi implicit a reformei funcţiei publice nu a constat doar în schimbarea legislaţiei, în crearea unor departamente noi sau suprimarea altora. Cea mai importantă parte din această reformă constă în schimbarea mentalităţilor, a viziunii funcţionarilor publici în ceea ce priveşte rolul lor în societate.

Procesul de reformă a administraţiei publice s-a desfăşurat în vederea creării unui corp de funcţionari publici profesionist, sau mai precis în vederea atragerii tinerilor profesionişti bine pregătiţi în administraţia publică din Republica Moldova. În îndeplinirea acestui scop s-a luat măsura creării unei noi funcţii publice specifice cu statut special, denumită manager public, care să beneficieze de un sistem de promovare specială şi un nivel de salarizare motivant, a cărui componentă esenţială o reprezintă înfiinţarea şi dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici, neutru şi comparabil cu cel existent în ţările Uniunii Europene.

Progresul reformei este lent, iar impactul său în termeni practici este adesea contestat. Schimbarea îşi va atinge scopul doar dacă angajamentele factorilor de decizie de a susţine reforma vor fi de durată. Republica Moldova trebuie să aibă un sistem administrativ competitiv pentru a se ridica la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, de aceea reforma administraţiei publice şi implicit reforma funcţiei publice este mereu un obiectiv important al fiecărui Guvern, iar această reformă este limpede că trebuie să înceapă cu cei care fac administraţie, respectiv cu funcţionarii publici.

Bibliografie

1. Alexandru, I., „Administraţia publică şi integrarea europeană”, 1997, Revista de drept public, nr. 1-2.
2. Apostol Tofan, D., Instituţii administrative europene, Bucureşti: CH Beck, 2006.
3. Beligrădeanu, Ş., „Consideraţii teoretice şi practice în legătură cu Legea 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici”, 2000, Revista Dreptul, nr. 2.
4. Bodiguel, J.L., Les function publiques dans I’Europe des Douze, Paris: L.G.D.J., 1994.
5. Vrabie, G. (coord.), Les regimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Bucureşti: Editura „Monitorul Oficial”, 2002.
6. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a 4-a, Bucureşti: All Beck, 2005.
7. Trăilescu, A., „Un alt punct de vedere asupra naturii juridice a raportului de serviciu”, 2000, Juridica, nr. 6.
8. Vedinaş, V., „Câteva aspecte legate de privatizarea funcţiei publice”, Analele Universităţii din Bucureşti, seria Drept, Bucureşti, 1998.
9. Ziller, J., Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Editions Montchtrestien, 1993.

[1] Alexandru, I., „Administraţia publică şi integrarea europeană”, 1997, Revista de drept public, nr. 1-2.

[2] Ibidem, p. 123

[3] Trăilescu, A., „Un alt punct de vedere asupra naturii juridice a raportului de serviciu”, 2000, Juridica, nr. 6., p. 88

[4] Ibidem, p. 92

[5] Bodiguel, J.L., Les function publiques dans I’Europe des Douze, Paris: L.G.D.J., 1994, p. 117

[6] Ibidem, p. 112

[7] Ibidem, p. 119

[8] Vedinaş, V., „Câteva aspecte legate de privatizarea funcţiei publice”, Analele Universităţii din Bucureşti, seria Drept, Bucureşti, 1998, p. 123