Încă în 1954 Hendry C. şi Pettigrew A. în „Managementul resurselor umane” vorbesc despre resursele umane ca despre „patrimoniu uman”, iar P. Drucher a încercat să elaboreze teoria capitalului uman, ulterior făcînd tentative de cuantificare a investiţiilor intelectuale şi materiale.
Succesul transformărilor economice şi sociale se află într-o corelare directă cu modul în care personalul organelor administraţiei publice reuşeşte să înţeleagă şi să implimenteze programele şi planurile reformelor. Astfel, problematica personalului devine, în mod imperios, o prioritate în activitatea organelor administraţiei publice.
Teoria managementului personalului[1] stipulează că activitatea de personal este una dintre cele mai importante, iar organizaţia, care abordează în mod profesionist resursele umane, are toate şansele să obţină performanţe deosebite.
Preocuparea de resursele umane la nivelul conducerii de vîrf necesită precizarea unor reguli definitorii, a unor atitudini faţă de resursele umane pe baza cărora se adoptă deciziile. Acest ansamblu de reguli şi atitudini constituie politica organizaţiei în raport cu resursele umane. Orice politică în domeniul resurselor umane trebuie să reflecte şi să orienteze activitatea fiecărui angajat. În acest scop este necesar ca elementele acestei politici să fie detalizate şi concretizate la fiecare nivel ierarhic.
Înainte de a trece nemijlocit la analiza politicii de personal în administraţia publică, ar trebui să facem o distincţie între serviciul public şi cel privat, pentru a specifica unele trăsături definitorii serviciului public, care, nemijlocit, îşi pune amprenta pe politica de personal.
Astfel, serviciul public, este orişice activitate a autorităţii publice pentru
satisfacerea unei nevoi, de interes general, care este de o mare importanţă, încît trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu.
Trăsăturile caracteristice ale serviciului public:
- Este vorba de o activitate a autorităţilor publice, a organelor statului de toate nivelele.
- Activitatea autorităţilor publice trebuie să urmărească un interes general.
- Această activitate a autorităţilor publice în interesul general este de aşa importanţă, încît ea este supusă unui regim juridic special, numit regim administrativ. Adică organizarea şi conducerea lor au la bază principii speciale, care nu se găsesc în organizarea activităţii particulare, avînd ca scop asigurarea unei regulate şi continue funcţionări a serviciului public.
- Serviciul public este oferit publicului în mod egal, conform cerinţelor stabilite.
- Într-un serviciu public constatăm reguli juridice speciale, care îi pun la dispoziţie posibilitatea de a se putea folosi de procedeele de drept public.[2]
Cînd este vorba de un serviciu public, principiul este că funcţionarea lui nu trebuie întreruptă. De aici urmează că funcţionarii nu pot părăsi serviciul după o înţelegere prealabilă, căci legislaţia califică acest fapt ca o dezertare de la datorie.[3]
Analizînd doctrina de specialitate, se conturează două accepţiuni ce se pot da noţiunii de politică de personal în administraţia publică. Într-un prim sens, cel restrîns, noţiunea de politică de personal se referă la principiile şi regulile după care se realizează încheierea, modificarea sau desfacerea contractului de muncă, precum şi obligaţiile personalului din administraţia publică. Într-o a doua accepţiune, această noţiune mai cuprinde principiile şi regulile ce se referă la realizarea condiţiilor necesare a fi create în cadrul autorităţilor administraţiei publice, pentru desfăşurarea în bune condiţii a activităţii personalului. În acest sens, politica de personal vizează pregătirea, recrutarea, promovarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici, relaţiile în cadrul autorităţilor administraţiei publice şi cu beneficiarii administraţiei, calităţile, stilul şi metodele utilizate de managerii specializaţi în administraţia publică.
Politica de personal în administraţia publică trebuie să se sprijine pe anumite coordonate ca :
- politica de personal are un rol funcţional;
- scopul ei constă în înfăptuirea optimă a sarcinilor administraţiei publice;
- politica de personal se desfăşoară cu reflectarea fermă a criteriilor etico-morale şi profesionale de apreciere, de repartizare şi de promovare, premise ale realizării unei calităţi optime a activităţii administrative;
- politica de personal în Administraţia Publică are un caracter unitar pentru toate autorităţile administraţiei publice, din motivul că acestea din urmă formează un sistem unitar;
- ea se bizuie pe raţionalitate şi continuitate. La acest capitol putem menţiona că o politică raţională înseamnă, pe de o parte, existenţa în această materie a unor norme logice simple şi clare, realizabile în condiţii specifice, iar pe de altă parte, presupune adaptarea acestei politici la schimbările ce se produc în societate. Politica raţională mai presupune măsuri treptate de schimbare şi refacere, căci măsurile radicale şi prea frecvente, în opinia profesorului I.Alexandru[4], pot determina o instabilitate a personalului din administraţie sau, mai mult, o slăbire, atît a încrederii funcţionarilor, cît şi a cetăţenilor în administraţia publică. Deşi, credem că această afirmaţie trebuie plasată în context. Adică la un anumit moment de trecere de la un sistem la altul, în virtutea reformei, considerăm că ar trebui să aplicăm anume radicalismul măsurilor de reformare, pentru ca mai apoi să nu căutăm golurile existente şi să nu fim nevoiţi să inventăm mecanisme de intervenţie continuă.
- politica de personal în administraţia publică se caracterizează, prinrtr-un profund umanitarism. Din simplul motiv că interesele funcţionarilor trebuie luate în seamă, pentru a asigura o bună desfăşurare a activităţii de administrare.
Din vechi timpuri şi pînă astăzi, la baza politicii de personal au stat anumite principii, care au trezit un şir de discuţii.
Unul ar fi că, angajarea funcţionarilor publici să fie imediată sau în foarte scurt timp după finalizarea studiilor. Această procedură în Anglia a fost pusă la îndoială de către lordul Macauley, care într-o cuvîntare parlamentară din 1953 spunea: „Se pare că nici un fapt n-a fost confirmat mai plenar prin cazuri sau experienţă, decît acela, că oamenii care din tinereţe se evidenţiază printr-un comportament anume, aproape întotdeauna îşi păstrează virtuţiile pînă la sfîrşitul vieţii”. N-am putea spune că pe acele vremuri lordul Macauley nu avea dreptate. Opinia înrădăcinată cu privire la obiectivitatea examenelor competitive, reflectă dorinţa de a selecta funcţionarii publici dintre cei mai talentaţi oameni din fiecare categorie şi vîrstă. Părerea oficială dominantă în mai multe ţări, pe parcursul a peste 100 ani, era că angajaţii inteligenţi pot fi instruiţi (mai degrabă prin tutelare la locul de lucru, decît prin întrunire oficială) să îndeplinească orice funcţie şi că nu există nici o necesitate (cu excepţia cazurilor deosebite) de a angaja oameni de o vîrstă mai avansată, cu o anumită experienţă.
Deliberări serioase se ţin timp îndelungat în jurul altui principiu, care constă în faptul că noilor angajaţi li se oferă locuri de lucru pentru toată viaţa, cu excepţia cazurilor de purtare scandaloasă. Trebuie de menţionat aici, că în majoritatea ţărilor europene, acest principiu este fixat în constituţie sau în lege.
Al treilea principiu care este frecvent şi în dezbaterile curente, constă în faptul, că postulaţii erau angajaţi pentru categorii generale de lucru, dar nu pentru anumite posturi sau chiar anumite ministere. După cum este ştiut, există numeroase categorii de funcţii cu propria lor structură de carieră, care au o divizare destul de rigidă între ele. Unele direcţii de divizare sunt orizontale ca, de exemplu, cele care divizează categoria clericilor de cea a executorilor şi a administratorilor. Altele sunt verticale, cu delimitare distinctivă a categoriilor de jurişti, staticieni, savanţi etc. Fiind numit în funcţie în cadrul unei categorii, e greu a te adapta la o altă categorie, deşi e relativ uşor a te transfera dintr-un minister în altul, sau dintr-o localitate în alta.
Stabilirea unei politici corecte în domeniul resurselor umane trebuie să ţină seama de :
- importanţa personalului dintr-o organizaţie
- răspunderea care îi revine administraţiei
- obiectivele organizaţiei în acest domeniu.
La determinarea politicii de personal în administraţia publică, trebuie să se ţină seama şi de caracterul său coerent, dat fiind faptul că sarcinile, competenţele ce le au autorităţile publice sunt, pe cît de diverse, pe atît de importante pentru dezvoltarea întregii societăţi. De aceea o importanţă deosebită o au calitatea şi competenţa profesională a personalului, deoarece performanţa activităţii administraţiei publice depinde de modul în care cei ce lucrează în administraţie înţeleg şi reuşesc să îndeplinească sarcinile şi atribuţiile funcţionale la un nivel înalt. Mai trebuie să ţinem cont şi de unele cerinţe ca:
- integritatea managementului resurselor umane în managementul organizaţiei;
- obţinerea adeziunii întregului personal;
- acţionarea la toate nivelurile;
- asigurarea unui climat de angajare şi valorificare a potenţialului fiecărui angajat;
- recunoaşterea şi motivarea personalului care obţine rezultate performante;
- stimularea la fiecare angajat a dorinţei de îmbunătăţire continuă a propriei activităţi;
- antrenarea în procesul decizional a celor ce demonstrează competenţă.
Politica de personal poate fi concepută prin prisma a două sisteme de personal:
1.Sistemul de merit. În cazul acestui sistem salariaţii publici sunt angajaţi pe baza cunoştinţelor, îndemînării şi abilităţii de a efectua o activitate specifică eficientă şi efectivă. Ei nu sunt angajaţi pe bază de favoritism politic. Ei sunt protejaţi împotriva unor înlăturări din funcţie datorită acţiunilor politice. Cu alte cuvinte, ei nu pot fi înlăturaţi din funcţie fără un motiv temeinic („motiv temeinic” înseamnă că salariatul nu este capabil sau nu vrea să îndeplinească sarcinile care îi sunt încredinţate sau a încălcat legislaţia) de către un oficial ales, politician sau partid politic. Inabilitatea de a înlătura din funcţie un salariat al unei agenţii publice fără motiv temeinic nu asigură stabilitatea în operare, a agenţiei publice şi oferirea serviciilor publice. Unul din scopurile fundamentale ale sistemului de merit este eficienţa administrativă. Salariaţii pot urmări o avansare în carieră pentru a obţine niveluri mai ridicate de responsabilitate, precum şi compensaţia suplimentară pe care noua responsabilitate o presupune. Sistemul de merit asigură menţinerea drepturilor salariaţilor. Politicile şi procedurile organizaţionale sunt stabilite pentru a fi prezentă o tratare echitabilă, imparţială şi fără favoritism.
În administraţiile din West se conduc de unele principii tipice ale sistemului de merit, care indică în mod clar că, salariatul dintr-un sistem de merit trebuie să activeze într-o manieră neutră din punct de vedere politic şi că salariatul are anumite drepturi individuale, care trebuie protejate. Aceste principii asigură stabilitatea serviciilor guvernamentale în timpul schimbărilor politice şi promovează o forţă de muncă productivă.
2.Sistemul politic. Deşi sistemul de merit ajută la asigurarea stabilităţii administrative, a eficienţei în serviciul public, el, în acelaşi timp, pune în evidenţă dilema: cum pot fi traşi la răspundere salariaţii publici pentru acţiunile lor, dacă ei sunt protejaţi de influenţa politică? Această dilemă este rezolvată prin crearea unui sistem politic de personal, în care, şefii agenţiilor publice sau serviciilor, direcţiilor, sunt fie aleşi, fie numiţi de către un oficial ales. Persoanele politice numite sunt de obicei la nivelul de sus al serviciului. Ele sunt răspunzătoare direct faţă de şeful agenţiei şi administrează activitatea salariaţilor unităţii respective. Motivele principale pentru folosirea unor şefi numiţi din considerente politice sunt:
- a) Aceste numiri sunt o răsplată pentru sprijinul politic. Oficialii aleşi sau numiţi, doresc, de obicei, să-i răsplătească pe oamenii care i-au ajutat să fie alesi sau numiţi.
- b) Numirile politice asigură răspunderea persoanei care a fost numită de către oficialul ales sau numit.
Pentru Republica Moldova este caracteristic faptul că un concept bine definit de politică de personal, pînă acum nu există, dat fiind faptul că orice angajare, promovare în serviciul de stat, era efectuată în baza sistemului de partid. Dar odată cu abrogarea acestui sistem, a apărut necesitatea revizuirii activităţii administraţiei publice în această direcţie.
În primul rînd, un rol enorm a fost elaborarea Legii Serviciului Public din 04.05.1995,[5] act normativ de bază pentru administraţia publică. Este suportul juridic al activităţii personalului din administraţia publică ce reglementează toate aspectele gestiunii carierei funcţionarului, începînd cu angajarea şi finisînd cu concedierea acestuia. Pornind de la prevederile Legii Serviciului Public, privind politica de cadre din administraţia publică, este necesară stabilirea unei corelaţii flexibile dintre obiectivele politicii de cadre statale şi noile organe ale administraţiei publice.
Politica de personal în Administraţia Publică este realizată în baza unor principii generale, prevăzute de ştiinţa administrativă, care implică, după I.Alexandru, următoarele:[6]
- Planificarea resurselor umane
- Suportul planificării resurselor umane;
- Forme de planificare;
- Factorii care influenţează planificarea;
- Etapele procesului de planificare: analiza prealabilă, efectuarea inventarului de posturi existente şi a efectivului existent, determinarea previziunilor, stabilirea necesarului real, analiza şi corecţia pentru stabilirea echilibrului, verificarea procesului de planificare.
- Recrutarea şi selecţia resurselor umane
- Restricţii în recrutare şi selecţie: costurile, managementul, tehnologia, legislaţia, situaţia economică;
- Instrumentele recrutării, curriculum-vitae, formularul de cerere de angajare;
- Resursele recrutării: interne, externe;
- Etapele recrutării;
- Etapele selecţiei;
- Metode de selecţie a personalului.
- Analiza şi evaluarea posturilor
- Analiza posturilor: colectarea informaţiei, tehnici de colectare, elementele analizei posturilor;
- Evaluarea posturilor: sisteme de evaluare (calitative, cantitative, alte sisteme), implementarea şi funcţionarea unui plan de evaluare a posturilor.
- Salarizarea şi motivarea
- Factori care determină salarizarea;
- Structura salarială;
- Aspectele teoretice ale motivării;
- Tehnici recente de motivare.
- Formarea, perfecţionarea resurselor umane în administraţia publică
- Evaluarea resurselor umane şi gestionarea carierei
- Fundamentele practice ale evaluării: modalităţi de evaluare, factori/criterii de evaluare, formularul de evaluare;
- Persoanele implicate în evaluare;
- Metode de evaluare;
- Fazele evaluării;
- Planul de dezvoltare a carierei.
- Comunicarea, stilul de conducere şi creativitatea
- Comunicarea într-o organizaţie;
- Comunicarea cu mediul extern: alte organizaţii, cetăţeni şi utilizatori, mass-media, organe ale administraţiei publice;
- Bazele şi nivelele de comunicare;
- Formele comunicării;
- Mijloacele comunicării;
- Stiluri de conducere;
- Alegerea stilului de conducere;
- Legătura dintre creativitate şi stilul de conducere;
- Legătura dintre superiorul imediat şi creativitatea colaboratorului/subalternului.
Credem că la acestea am putea adăuga şi demiterea din funcţie, ca un element inevitabil, uneori, al politicii de personal.
Ce instrumente pot sta la baza politicii de cadre?
Un număr mare de observări efectuate în cursul acestui studiu, poate da răspunsuri iniţiale la această întrebare.[7]
Independent de rolul atribuit organului de coordonare, rolul direcţiilor de cadre a fiecărei agenţii publice este remarcabil. Cînd această direcţie este învestită cu autoritate, stabilitate şi resurse necesare pentru exercitarea funcţiilor, resursele umane sunt conduse cu rigoare mai mare şi influenţa factorilor politici şi relaţiilor personale este redusă considerabil. Este de asemenea folositor dacă politica de cadre este înţeleasă şi acceptată de toate oficialităţile în cauză şi ar putea fi organizate activităţi de informare şi instruire în acest scop. Un instrument de armonizare a managementului şi a regulamentelor constă în crearea unui Registru de cadre unic, practicat în multe ţări ale Europei Occidentale. Un astfel de instrument face organul de coordonare capabil să monitorizeze toate deciziile de management şi să asigure respectarea politicii resurselor umane, adoptată la nivel naţional. Comunicarea regulamentelor de guvernare a postului şi a managementului de carieră, în cazul cînd ea este efectuată, poate fi considerată o măsură pozitivă, aceasta ar face posibilă atît atragerea unui număr mai mare de candidaţi, cît şi creşterea motivării funcţionarilor. Un aspect al acestei informaţii este publicarea anunţurilor de locuri vacante, care contribuie substanţial la îmbunătăţirea procedurilor de angajare.
Deşi problema nu a fost abordată direct, breşa observată dintre teorie şi practică, a pus problema controlului. Nerespectarea se datorează lacunelor mecanismelor existente.
[1] Mathis L.R., Jackson J.H. Humain Resourse Management. – N.Y. West Publishing, 1991, - pag. 4
[2] Platon M. Serviciul Public în Republica Moldova. – Chişinău, A.S.D.A.P., 1997, - p.20-21
[3] Bantoş A.Noţiunea şi conceptul serviciului public în Republica Moldova: realizări şi perspective. – Revista „Administrare Publică”, nr.1, Chişinău, AAP, 1999, - p. 18
[4] Alexandru Ioan. Structuri, mecanisme şi instituţii administrative. – Bucureşti, 1996, - p. 11
[5] Legea Serviciului Public, nr. 443-XIII din 04.05.1995
[6] Alexandru I. Administraţia publică. - Bucureşti, Lumina Lex, 2001, - p.424
[7] Promovarea performanţei şi profesionalizmului în serviciul public. - Documente, SIGMA, nr.21