Analiza (studiul) politicilor publice

Studiul sau analiza politicilor reprezintă o preocupare relativ nouă (chiar dacă, desigur, guvernările se confruntaseră şi înainte cu problemele privind înfăptuirea politicilor); originile sale se află în anii imediat următori celui de-al doilea război mondial. Cel puţin două surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:

1. a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, în ţări diferite, s-a confruntat guvernarea. Creşterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au făcut necesară utilizarea în elaborarea şi în implementarea politicilor a unor tehnici şi abilităţi care presupuneau o înţelegere specializată.
2. b) Creşterea preocupărilor cercetătorilor, în special a celor din universităţi, pentru studiul politicilor publice: în cazul multor cercetători din ştiinţele politice şi administrative, ideea de a aplica teoriile formulate în „rezolvarea" problemelor sociale - nu numai a celor economice - a motivat în mare măsură încercarea lor de a găsi punţi între ştiinţă şi guvernare, între cunoaştere şi practică. Desigur, procesul nu a fost unul lin, şi nici nu a existat o explozie imediată a cercetărilor de acest tip. Abia în anii '70 şi mai cu seamă în anii '80 domeniul a căpătat o identitate bine definită (prin dezvoltarea programelor de studii - în special de master -, prin publicarea de studii de specialitate în reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordări teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existenţa unei ştiinţe a politicilor.

Aşa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), ştiinţa politicilor are trei trăsături definitorii:

• este multidisciplinară: aplică metode şi cunoştinţe din domenii diferite, precum studiul instituţiilor politice, ştiinţele economice, teoria organizaţiilor, drept, administraţie, statistică etc.;
• este orientată spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (şi adesea steril), ci se orientează spre problemele lumii reale, căutând soluţii acestora;
• este explicit normativă: e o ştiinţă care îşi asumă explicit faptul că nu poate fi absolut obiectivă; în analiza acţiunii guvernamentale ea face apel la valori alături de tehnici, la scopuri alături de mijloace. După Lasswell, ştiinţa politicilor are ca direcţie „îmbunătăţirea cunoaşterii necesare îmbunătăţirii practicii democraţiei. Într-un cuvânt, accentul cade pe ştiinţa politicilor într-o democraţie, în care scopul fundamental este demnitatea umană, în teorie ca şi în practică" (Lasswell, 1951:

1. 15).

Ce este analiza politicilor? Ca în orice domeniu al cunoaşterii, e foarte greu de dat o definiţie care să acopere toate preocupările pe care le au specialiştii recunoscuţi. Pentru început, uneori e mai cu folos să indicăm mai multe definiţii. Avantajul este acela că astfel ne putem face o imagine mai generală asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor este:

• o disciplină care foloseşte multiple metode de cercetare şi de argumentare pentru a produce şi a transforma informaţia relevantă pentru politici care poate fi utilizată în contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);
• o recomandare făcută clientului, relevantă în deciziile publice şi întemeiată pe valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);
• un proces prin care identificăm şi evaluăm politici şi programe alternative care urmăresc să diminueze sau să rezolve probleme sociale, economice sau politice (Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);
• o artă şi un meşteşug: e o artă, pentru că solicită intuiţie, creativitate şi imaginaţie pentru a identifica, defini şi construi soluţii la probleme; şi este un meşteşug, pentru că solicită stăpânirea unei cunoaşteri metodologice, tehnice şi interdisciplinare în domenii care merg de la economie la drept şi la politică, la comunicare, administraţie şi management. Pe scurt, este o abordare orientată spre client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).

O modalitate folositoare pentru a înţelege ce este o anumită disciplină intelectuală este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puţin apropiate: învăţăm mai bine ce este ea dacă ştim ce nu este. Să comparăm aşadar analiza politicilor cu 1) cercetarea academică în ştiinţele sociale; 2) planificarea; 3) administraţia publică tradiţională; 4) jurnalismul (a se vedea şi Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).

	Obiectivul major	„Clientul"	Stilul comun	Constrângeri de timp	Slăbiciuni
Cercetarea academică în ştiinţele sociale	Elaborare de teorii pentru a înţelege societatea	Adevărul", aşa cum e definit el în cadrul disciplinei; alţi cercetători	Metode riguroase pentru a construi şi evalua teoriile	rare	adesea este irelevantă în deciziile pe care le iau guvernanţii
Planificarea	definirea şi atingerea unei stări dezirabile viitoare a societăţii	„interesul public"	reguli şi norme profesionale; specificare a obiectivelor de atins	presiune mică, atunci când se are în vedere un viitor mai îndelungat	atunci când procesul politic e ignorat, e mai degrabă o sumă de dorinţe
Administraţia publică tradiţională	realizarea eficientă a programelor stabilite în procesul politic	„interesul public", aşa cum apare acesta în programele stabilite	managerial şi legal	constrângeri de timp (de exemplu, în stabilirea şi executarea bugetelor), alături de decizii rutiniere	excluderea alternativelor care nu se încadrează în program
Jurnalismul	concentrarea atenţiei publicului asupra problemelor societăţii	publicul	descriptiv	termene foarte precise	lipsă de analiză şi de moderaţie

Cercetarea în ştiinţele sociale de tip „academic", aşa cum se desfăşoară în universităţi, este puţin legată de cerinţele imediate ale societăţii. Cercetarea academică are propriile sale constrângeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile în comunitatea ştiinţifică respectivă. Desigur, uneori ideile dezvoltate în lumea universitară pot să aibă un rol important în schimbarea imaginii decidenţilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevanţă directă asupra deciziilor specifice. Or, analiza politicilor îşi propune acest lucru drept obiectiv central.

Planificarea a reprezentat un răspuns la limitările, neîmplinirile, imperfecţiunile pieţei libere, ca şi la dificultăţile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea generală este aceea de specifica obiective care să conducă la o societate mai bună şi, în al doilea rând, de a determina căile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o centralizare a autorităţii în vederea formulării şi aplicării planurilor respective. Ea are două mari slăbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele şi mijloacele: aşa cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma să fie nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu cât să crească industria producătoare de

 

produse alimentare sau de pantofi sau de sănii), însă ele nu aveau cum să stabilească un raport eficient între producţie şi dorinţele consumatorilor; 2) pentru a fi eficientă, planificarea necesită prelucrarea unei cantităţi uriaşe de date, privitoare la toţi actorii economici - ceea ce este efectiv imposibil.

Adesea, atunci când vorbim despre planificare, ne vine în minte planificarea socialistă, al cărei eşec a fost consfinţit la sfârşitul anilor '80. Şi o lungă perioadă de timp spectrul ei a împiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puţin ambiţioase de planificare. (Chiar cuvântul „planificare" este evitat.) Dar anumite modalităţi de planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheamă planificarea urbană. Dacă ne uităm la ceea ce s-a construit în oraşele noastre în ultimul deceniu, observăm lipsa oricărei concepţii. De aceea, programele recent formulate de Agenţia Naţională a Locuinţelor, de construire planificată a unor cartiere rezidenţiale, încearcă să îndrepte o astfel de situaţie. O planificare care ţine seamă de public, care îşi propune obiective concrete, nu foarte ambiţioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.

Administraţia publică tradiţională s-a bazat pe distincţia fundamentală dintre mijloace şi scopuri. Scopurile, se argumentează, sunt stabilite de factorul politic: reprezentanţii aleşi sunt cei care determină obiectivele, unde trebuie să se ajungă. Funcţionarii publici trebuie doar să găsească cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplică (sau le administrează). Organizarea administrativă, a cărei unitate este - aşa cum am văzut în capitolul anterior - biroul, dezvoltă proceduri formale, rutiniere, norme şi reguli prin care programele sunt aplicate.

Complexitatea administraţiei publice contemporane face ca acest model să fie astăzi puţin adecvat realităţii. În practica formulării politicilor, nu e posibil să facem o distincţie fermă, clară între stabilirea scopurilor şi alegerea mijloacelor. Apoi, creşterea rolului guvernării face ca în formularea alternativelor, în compararea şi selectarea acestora, în aplicarea politicilor funcţionarii publici să aibă un rol tot mai important. În sfârşit, profesionalizarea crescândă a administraţiei publice a crescut rolul expertizei de specialitate în procesul de înfăptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este furnizată de funcţionarii publici. Aceste transformări sunt deja încorporate în „noua" administraţie publică, numită uneori şi „management public". În această nouă paradigmă de înţelegere a administraţiei publice, analiza politicilor este o componentă importantă a pregătirii funcţionarilor publici.

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991):

1. Accentul pe managementul profesional în sectorul public: managerii publici trebuie lăsaţi să facă management.
2. Standarde şi măsuri de performanţă explicite: obiectivele trebuie definite, iar ţintele stabilite.
3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmărite rezultatele, mai degrabă decât procedurile.
4. Schimbare spre dezagregarea unităţilor din sectorul public: spargerea unităţilor mari în altele mai mici, finanţate separat, definite în raport cu produsele urmărite.
5. Schimbare spre o mai mare competiţie în sectorul public: accent pe contracte, pe proceduri de licitaţie publică.
6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a serviciului în sectorul public spre flexibilitate în angajare şi în recompense.
7. Un accent pe disciplină şi parcimonie în utilizarea resurselor.

E important să comparăm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dacă, desigur, diferenţele sunt foarte mari. (Pe de altă parte, să nu confundăm analiza politică cu analiza politicilor; nici „analistul politic" care scrie editoriale - uneori zilnic - în diverse ziare cu analistul de politici!) Ziariştii se concentrează asupra faptelor mai concrete, asupra evenimentelor care pot deveni ştiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier şi nu are caracteristicile senzaţionalului). De asemenea, chiar când scriu despre politicile publice, ziariştii sunt mai puţin interesaţi de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate. Pe de altă parte însă, rolul mass media în procesul de înfăptuire a politicilor publice este nu arareori ridicat. Mass media au o contribuţie mare în stabilirea agendei; în promovarea principalelor opţiuni alternative, în diseminarea informaţiei către grupurile interesate de o problemă etc.

Analiza politicilor reprezintă un alt mod de abordare a procesului de înfăptuire a politicilor. Există două mari tipuri în care ea se poate realiza:

1. ca analiză a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitară) care vizează în principal studierea, înţelegerea teoretică a procesului de înfăptuire a politicilor;
2. ca analiză pentru politici: o activitate practică (de multe ori solicitată de un client), care vizează soluţionarea unei probleme concrete.

Nu există însă o graniţă rigidă între cele două tipuri de a realiza analiza politicilor; mai degrabă, activitatea efectivă pe care o desfăşoară un analist se găseşte undeva pe un continuu între două extreme. 

În capătul din stânga avem analize ale modului în care e determinată o politică: cum este făcută o politică; de ce; când; pentru cine. Urmează analize ale conţinutului politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului în care ea se leagă de alte politici, sau critica ei.

Monitorizarea şi evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului în care politicile sunt aplicate, prin comparaţie cu scopurile, obiectivele propuse şi prin impactul lor asupra problemei.

Înspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai întâi, informaţii folositoare pentru susţinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea şi aplicarea politicii, de exemplu prin cercetarea situaţiei (a problemei înseşi şi a contextului politic în care e formulată politica), prin examinarea şi compararea alternativelor sau prin propunerea de alternative noi. În sfârşit, susţinerea politicii cuprinde cercetări, argumente elaborate cu scopul direct şi precis de a influenţa agenda politicilor din interiorul sau din exteriorul guvernării. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii politici pot în acest caz să acţioneze ca analişti de politici).

Dezvoltarea cercetărilor de acest tip a fost motivată de un ideal (iluminist) potrivit căruia ştiinţa - în particular ştiinţa politică aplicată - poate sprijini (dacă nu chiar înlocui în unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamentală aflată în spatele lor era aceea că putem aplica metodele ştiinţifice în înţelegerea problemelor sociale; că, folosindu-le, putem analiza opţiunile posibile; şi că, aplicându-le, putem decide într-o modalitate raţională (şi, de aceea, eficientă), sprijinindu-i pe cei care aplică politicile. Desigur, încă de la sfârşitul secolului al XlX-lea guvernele au început să folosească datele privind realitatea economică şi socială într-o manieră sistematică. În anii '50 şi '60 în principal în S.U.A., dar şi în ţările foste socialiste (care dezvoltaseră mecanisme de planificare) metodele elaborate în ştiinţele politice şi economice au fost utilizate mai mult. Aşa cum sperau promotorii lor, ele urmau să sprijine şi să simplifice metodele de elaborare a politicilor publice. Dar, privind în urmă, nu se poate spune că acele speranţe au fost împlinite. Complexitatea uriaşă a problemelor cu care s-au confruntat guvernările în această perioadă, lipsa unor metode îndeajuns de bine elaborate au împiedicat realizarea acestor obiective. În anii '80 s-a produs de aceea o translaţie în privinţa sarcinilor pe care şi le pot asuma analiştii de politici şi a obiectivelor analizei politicilor.

Ideea care a predominat este aceea că analiza politicilor nu are rolul de a înlocui deciziile politice, ci - mai degrabă - ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluţii (soluţia optimă sau cea mai bună), ci de a oferi informaţii, de a face analize specifice şi în momente bine determinate ale procesului de înfăptuire a politicilor, chiar dacă formularea de recomandări, pe care decidenţii sunt liberi să le accepte sau nu, rămâne un obiectiv important.

Cu aceasta, putem să trecem acum de la discuţia privind analiza politicilor ca activitate la cei care o desfăşoară: analiştii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucrează, cum ajung să lucreze în acest domeniu? Analiştii de politici trebuie să posede două mari tipuri de abilităţi: ştiinţifice şi facilitatoare. Cele ştiinţifice vizează: 1) capacităţi de structurare a informaţiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici şi de a examina corespondenţa lor cu "lumea reală"); 2) capacităţi de colectare a informaţiei (de a face observaţii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile publice); 3) capacităţi de analiză a informaţiei, pentru a putea trage concluzii pe baza datelor empirice disponibile. Abilităţile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea managementului unei politici politice (în ceea ce priveşte elaborarea dar şi aplicarea şi evaluarea ei).

Ce îi preocupă pe analiştii de politici?

• sunt preocupaţi de probleme şi de relaţiile politicilor publice cu acestea;
• sunt preocupaţi de conţinutul politicilor publice;
• sunt preocupaţi de ceea ce decidenţii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesaţi de ceea ce determină domeniul politicilor;
• sunt preocupaţi de consecinţele politicilor, în termeni de produse şi de rezultate.

Ce fac analiştii de politici?

• fac recomandări (clienţilor: agenţii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implică modelare şi cercetare;
• ghidează deciziile: produc informaţii; sprijină alegerile între politici;
• alte contribuţii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativă la politici; suport indirect (prin intermediul ziariştilor sau al altor analişti).

Unde pot fi ei găsiţi?

• în universităţi: universitari interesaţi de probleme şi de procesul de înfăptuire a politicilor;
• în institute de cercetare independente şi în „think-tanks": fie ca personal permanent, fie ca angajaţi prin contract;
• în instituţii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea în guvern, parlament, ministere, agenţii guvernamentale etc.
• în grupuri de presiune şi lobby: grupuri de interese care încearcă să influenţeze politicile fie formulează unele politici, fie monitorizează politicile existente;
• partide politice, care au departamente implicate în cercetări privind politicile sau în sprijinirea activităţilor partidului.
• în calitate de consultanţi liber-profesionişti: ei se angajează în analiză pe bază de contract.

În ce domenii sunt implicaţi?

• asistenţă sanitară;
• educaţie; transporturi;
• mediu;
• politici sociale;
• politici economice;
• planificare urbană etc.

Asupra cărui stadiu al procesului de înfăptuire a politicilor se concentrează?

■     se constată o specializare accentuată: unii analişti sunt interesaţi în stabilirea agendei, alţii în luarea deciziilor, alţii în implementare, alţii în evaluare.

Cum se realizează pregătirea lor?

• au pregătiri de bază diferite;
• au urmat cursuri speciale de analiză a politicilor;
• programele de politici publice cuprind cursuri de: (macro)economie; instituţii politice; comportament organizaţional; drept public; administraţie publică; statistică etc.
• cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetări asupra unor politici particulare, ci cercetare fundamentală asupra politicilor; exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi efectul introducerii taxelor de studii pentru toţi studenţii asupra calităţii şi eficienţei în învăţământul superior? Sau: exemplu de cercetare fundamentală asupra politicilor: care sunt factorii care determină creşterea calităţii şi eficienţei în învăţământul superior?

(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 - 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)