Administrație publică

Cum se observă, formularea politicilor este rezultatul unui proces în care actorii implicaţi sunt supuşi unor constrângeri multiple. Ele sunt de două mari tipuri: 1) cele care privesc natura problemei pentru soluţionarea căreia urmează să fie propusă o politică; 2) cele care privesc actorii implicaţi şi mecanismele - instituţionale sau neinstituţionale - de formulare a politicilor, altfel spus contextul politicii.

Natura problemei. Aşa cum am văzut, problemele pentru care urmează să se elaboreze politici de soluţionare diferă foarte mult între ele. Foarte general, ele se pot împărţi în trei grupuri: a) bine structurate; b) mediu structurate; c) slab structurate. Între problemele cuprinse în cele trei grupuri nu putem, desigur, să stabilim graniţe rigide. Cum putem include o problemă într-unul din cele trei grupuri? Aceasta presupune evaluarea ei potrivit mai multor criterii: 1) gradul de conflict asupra problemei; 2) numărul de actori implicaţi; 3) nivelul de credibilitate a informaţiei disponibile; 4) numărul de alternative disponibile; 5) cunoaşterea rezultatelor aplicării diverselor alternative; 6) probabilitatea rezultatelor.

Conform acestor criterii, cele trei feluri de probleme se pot caracteriza astfel:

Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se confruntă decidenţii sunt slab structurate. Nu există un consens asupra definirii lor şi o înţelegere comună a căilor de urmat pentru a le soluţiona. Dificultatea este crescută de faptul că numărul actorilor implicaţi este ridicat - ceea ce face ca atingerea consensului să fie complicată. Problema pare să aibă un număr uriaş de alternative de soluţionare; dar aceasta nu în sensul că soluţiile propuse sunt bine articulate; dimpotrivă: ele sunt mai degrabă presupuse ca existente, şi nici una nu este elaborată în detaliu. Căci informaţia disponibilă (care e presupusă în încercările de a elabora şi de a evalua alternativele) nu este de încredere. În particular, nu e disponibilă informaţia privind rezultatele aplicării unei sau altei politici. Situaţia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai că nu se cunoaşte cu certitudine dacă un rezultat va apare sau nu odată promovată o politică; dar nu se poate calcula nici măcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea să apară; mai mult, pot apare rezultate neintenţionate, care nici măcar nu sunt bănuite.

O consecinţă importantă a acestor consideraţii este următoarea: atunci când se confruntă cu o problemă slab structurată, decidenţii sunt tentaţi să nu îi acorde o atenţie deosebită, dată fiind dificultatea de formulare a unor politici care să atragă consensul diverşilor actori implicaţi. Ei tind să o împingă într-o zonă cenuşie a agendei. Dar, dacă problemei i se ataşează o alternativă pe care actorii implicaţi o consideră viabilă, situaţia se schimbă: problema are şanse mult mai mari să iasă din umbră. Aşa se explică de multe ori decizii rapide asupra unor probleme care - deşi cunoscute ca importante pentru o comunitate - ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru că „nu ştiam ce să facem cu ele". Iată două exemple: problema câinilor vagabonzi din Bucureşti sau cea a sprijinirii de către comunităţile locale a şcolilor. Prima a putut fi abordată rapid atunci când s-a elaborat un plan concret de soluţionare a ei, chiar dacă acel plan a suscitat foarte multe reacţii adverse: fiindcă era pentru prima dată când primăria avea o soluţie clară. În a doua situaţie, doar după ce s-a decis ca administraţiile locale să răspundă direct de situaţia materială a şcolilor (deci abia când o alternativă clară a fost găsită) problema a apărut ca foarte importantă pentru primari - şi i s-au căutat soluţii rapide şi concrete. (Cf. şi Kingdon, 1995: p. 143.)

Contextul politicii. În formularea politicilor, alte două aspecte sunt importante: a) implicarea specialiştilor - acei participanţi la procesul de înfăptuire a politicilor, care de cele mai multe ori rămân ascunşi ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de presiune, schimbările în instituţiile politice şi administrative, în legislaţie etc. (Am întâlnit mai devreme cele două aspecte atunci când am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.)

Specialiştii. Comunităţile de specialişti participă tot mai mult la formularea alternativelor şi a soluţiilor propuse. Aceştia sunt: universitari, cercetători, consultanţi, funcţionari publici de carieră, experţi ai instituţiilor guvernamentale, experţi parlamentari şi ai partidelor politice, analişti care lucrează pentru diferite grupuri de interese. De multe ori, ei se grupează în comunităţi mai mici, care studiază domenii mai specializate ale politicilor publice. Ei sunt participanţi ascunşi în formularea politicilor, pentru că adesea opinia publică (sau chiar cei aflaţi la un nivel foarte ridicat de decizie) nu cunosc exact contribuţia lor. Ei au în comun, întotdeauna, o cunoaştere bună a domeniului şi a tipurilor de politici promovate în cadrul acestuia, chiar dacă interesele lor şi orientările lor politice pot fi foarte diverse. Aceşti specialişti participă la formularea politicii în modalităţi foarte diferite: lucrări ştiinţifice, rapoarte de evaluare, articole de presă, dezbateri, seminarii şi ateliere de lucru etc. Desigur, nu toate propunerile sunt acceptate - iar multe dintre ele sunt respinse ori pur şi simplu neglijate. Să mai observăm că aceste comunităţi de specialişti participă la formularea politicilor nu doar în structuri formale, ci şi prin raporturile informale dintre ei; o politică este propusă nu numai într-o întâlnire a unei comisii constituite de minister, ci şi la un prânz informal între unii din membrii comunităţii.

Mediul politicilor. Conţinutul sau natura problemei reprezintă numai un factor important în felul în care este configurată o anumită politică. Mediul în care problema este abordată influenţează esenţial felul în care va arăta politica adoptată. Cum influenţează mediul designul unei politici? Diversele situaţii se pot aranja pe un continuu, la un capăt al căruia sunt cele în care politicile sunt formulate fără ca grupurile interesate într-o problemă să fie implicate; la celălalt capăt sunt situaţiile în care aceste grupuri sunt puternic implicate.

Această distincţie corespunde, în contextul formulării politicilor, celei pe care am făcut-o atunci când am discutat stabilirea agendei: dintre iniţiativa exterioară şi accesul interior (Cobb, Ross şi Ross, 1976). De data aceasta ne interesează însă nu cum ajunge o problemă pe agendă, ci cum - odată ajunsă - se formulează politicile pentru soluţionarea ei. Potrivit lui May (1991), putem vorbi de politici cu public şi politici fără public. Publicul constă din asociaţii profesionale, grupuri de producători, grupuri de consumatori, sindicate, alte grupuri de interese, comunităţi etc.

În cazul politicilor cu public, opţiunile sunt construite şi alegerile sunt făcute într-un mediu în care sunt implicaţi membrii publicului, fiecare cu interesele şi cu resursele sale. Aceste grupuri, aflate în conflict, contribuie la generarea de alternative şi la selectarea dintre soluţiile posibile a celor considerate acceptabile. Există mai multe modele ale felului în care interacţionează aceste grupuri în formularea politicilor:

Modelul coaliţiei de susţinere (Sabatier, 1999): aşa cum am văzut în capitolul anterior, într-o coaliţie de susţinere sunt cuprinşi actori la toate nivelele: naţional, local; ei au unele opinii comune, de multe ori bazate pe cunoaşterea problemei şi pe interesele pe care le au în promovarea unui anumit scop care e legat de acea problemă. Reuşita unei coaliţii de susţinere depinde însă de mulţi alţi factori: resursele coaliţiei (bani, expertiză, autoritate legală, număr de susţinători); de factori externi mai stabili (precum natura problemei, resurse naturale, valori culturale, prevederi legale) sau schimbători (precum opinia publică, şomajul, inflaţia, alegeri etc.). În cele mai multe cazuri există cel puţin două coaliţii de susţinere implicate în procesul de formulare a unei politici, iar scopul fiecăreia este de a-şi promova propriile interese şi scopuri (diferite sau chiar opuse celor ale altor coaliţii).

Modelul reţelelor de politici: potrivit acestui model, actorii sunt legaţi între ei în cadrul procesului politicilor în reţele complexe care au un rol în formularea şi dezvoltarea politicilor  care   răspund  unei   anumite  probleme.   Uneori   există  chiar  forme instituţionalizate ale participării diferiţilor actori la procesul de formulare a politicilor. De exemplu, la nivelul Comisiei Europene, s-au introdus forme instituţionalizate de consultare a grupurilor interesate într-o anumită problemă: Comisia apelează în mod obişnuit la comitete consultative, la grupuri de experţi, la seminarii, conferinţe şi ateliere în care sunt reuniţi reprezentanţi ai grupurilor ale căror interese sunt afectate de o politică europeană (Mazey, Richardson, 1996: p.210).

Publicul, potrivit acestor modele, are un rol central în formularea politicilor. Ceea ce nu este cazul în situaţiile în care avem politici fără public. În asemenea situaţii, publicul nu este nici mare, nici sursă a unui conflict major; coaliţiile de susţinere sau reţelele de politici, dacă există, sunt slab dezvoltate. Opiniile prevalente sunt cele care derivă din cele ale experţilor. Iar discuţiile privind configurarea politicilor se desfăşoară „în spatele uşilor închise" în interiorul instituţiilor guvernamentale, parlamentului sau al partidelor politice. Sunt două forme principale de politici fără public: a) cele care implică riscuri „publice", precum catastrofe naturale (cutremure, inundaţii etc.); b) cele în care -datorită problemelor cunoscute privind acţiunea colectivă - sunt puţine stimulente de formare a unui public important, precum: reducerea deficitelor; menţinerea diversităţii biologice; crearea unor politici de inovare etc. Cauzele pentru care se întâmplă acest lucru sunt multiple: problema este percepută ca veche şi neimportantă; acţiunea de a impune anumite soluţii este costisitoare; beneficiile sunt reduse şi dificil de individualizat etc.