Lucrarea lui J. Pressman şi A. Wildavsky (1973) a pus bazele cercetărilor aplicate asupra procesului de implementare a unei politici. Cei doi autori au analizat modul de implementare a programului de dezvoltare economică dintr-un oraş din California. Acţiunile agenţiilor implicate în acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea lor de crea legături între ele pentru a înfăptui politica. Cu cât aceste legături erau mai slabe şi mai puţin efective, cu atât politica însăşi era mai dificil de implementat. De aceea, conchid cei doi autori, implementarea nu se poate face eficient dacă:
- scopurile nu au fost clar definite şi înţelese;
- nu au fost disponibilizate resursele necesare;
- nu s-a realizat un lanţ de comandă capabil să asambleze şi să controleze resursele;
- sistemul nu comunică eficient şi nu sunt controlate organizaţiile care sunt implicate în procesul respectiv.
Ca urmare, o implementare eficientă necesită existenţa unui sistem de control, de comunicaţii şi de alocare a resurselor. Acesta este necesar întrucât situaţia reală în care se găsesc cei care implementează o politică nu se suprapune de obicei peste intenţiile care au stat la baza elaborării politicii. Vorba după care "judecata de acasă nu se potriveşte cu cea din târg" dobândeşte aici conţinut; implementarea trebuie să facă faţă unor dificultăţi care nu au putut fi considerate în întregime în fazele anterioare ale elaborării politicilor (Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A., 1980: p. 542):
> În primul rând, unele dificultăţi apar datorită înseşi problemelor pe care politicile publice urmăresc să le soluţioneze. Unele politici presupun utilizarea unor tehnici mai pretenţioase; uneori tehnologiile nu există sau, dacă există, sunt foarte scumpe (de pildă, în cazul monitorizării poluării sau al fraudelor în diverse programe de asistenţă socială). De asemenea, implementarea poate fi îngreunată de diversitatea grupurilor vizate de politică şi a comportamentelor acestora. De pildă, violenţa publică sau abandonul şcolar au foarte multe cauze şi de aceea politicile care vizează numai unele dintre acestea pot să eşueze mai uşor. De asemenea, cu cât mărimea (ca procentaj în cadrul populaţiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu atât implementarea e mai dificilă; e mult mai uşor să se implementeze o politică de protecţie a celor aflaţi în trafic dacă ea se concentrează asupra producătorilor de automobile (al căror număr e foarte redus), mai degrabă decât asupra şoferilor. În sfârşit, mărimea schimbărilor solicitate de acea politică poate să îngreuneze aplicarea ei. O politică prin care se încearcă schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizează unele minorităţi etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat decât una care priveşte, de pildă, creşterea calităţii apei potabile, care nu solicită schimbări în comportamentul consumatorilor.
- În al doilea rând, dificultăţile în implementare pot apare datorită contextului economic, social, politic în care se desfăşoară acest proces: schimbările în condiţiile sociale pot duce la îngreunarea implementării (de pildă, programele vizând abandonul şcolar sunt mai dificil de implementat dacă o mare parte a populaţiei sărăceşte accentuat; un alt exemplu: căderea monedei europene în raport cu dolarul american a influenţat puternic în anul 2000 posibilităţile de implementare în România a unor politici sociale sau a unora care vizau investiţiile); atenţia mass-media asupra problemei poate facilita sau, dimpotrivă, împiedica implementarea unor politici; atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp şi în cantităţi corespunzătoare) afectează modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al conducerii politice, voinţa politică de a aplica o politică sunt de multe ori factori deosebit de importanţi în reuşita implementării.
- În al treilea rând, unele greutăţi în implementare derivă din capacitatea agenţiei sau agenţiilor care au această sarcină de a crea mecanismele necesare: stabilirea de obiective clare şi necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele prin care se produc fenomenele, procesele şi evenimentele respective; gestionarea resurselor financiare; capacitatea de a crea un lanţ eficient, organizat ierarhic de cooperare între instituţiile implicate; recrutarea de personal care se ocupă cu implementarea etc.
De ce este implementarea aşa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A., 1984; 2000: capitolul 11) indică următoarele zece condiţii care trebuie îndeplinite pentru a avea o implementare "perfectă":
- Circumstanţele exterioare agenţiei responsabile cu implementarea unei politici nu impun constrângeri paralizante.
- Programele trebuie să dispună de timpul şi resursele necesare.
- Combinaţia necesară de resurse trebuie să fie disponibilă.
- Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie a cauzelor şi efectelor.
- Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine, sau chiar lipsită de legături intermediare.
- Relaţiile de dependenţă trebuie să fie minime.
- Trebuie să existe o înţelegere şi un acord asupra obiectivelor.
- Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.
- Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă.
- Cei cu autoritate trebuie să solicite ascultare şi să fie ascultaţi.
Dificultăţile în implementarea unei politici se leagă de faptul că aceste condiţii sunt rar - dacă
vreodată - de întâlnit în realitate.________________________________________________________
Modelul implementării de sus în jos a politicilor. Acest model dezvoltă abordarea lui Pressman şi Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definită ca o etapă în procesul de înfăptuire a politicilor care este diferită de cele prin care o politică este elaborată şi aleasă, şi este ulterioară acestora. Implementarea constă în punerea în practică, în aplicarea politicilor de către o agenţie sau de către unele agenţii care au această sarcină. Ea cuprinde trei stadii (Rein, 1983: pp. 123 - 128):
- Elaborarea de standarde de implementare. În primul rând, cerinţele legale sunt transformate în norme administrative; sunt elaborate şi promulgate directive, norme, reglementări pentru funcţionarii din agenţia sau agenţiile guvernamentale responsabile cu aplicarea ei. În al doilea rând, sunt luate decizii de aplicare a politicii. De pildă, agenţia trebuie să decidă dacă ceea ce se urmăreşte este un anumit rezultat sau mai curând accentul trebuie să cadă pe anumite proceduri (bunăoară, dacă pentru a se asigura calitatea în învăţământul superior trebuie să se evalueze fiecare program universitar sau mai curând dacă universităţile trebuie sprijinite pentru a-şi dezvolta fiecare proceduri de asigurare a calităţii). De asemenea, se creează unităţi organizaţionale, se strânge şi se distribuie informaţie etc.
- Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac contracte se aprobă şi se aplică. De asemenea, se ataşează personal fiecărei agenţii şi fiecărui birou însărcinat cu implementarea politicii, se angajează personal. Ca să luăm din nou exemplul învăţământului superior, pentru finanţarea universităţilor româneşti s-a înfiinţat o agenţie specială în subordinea ministerului de resort; s-au dezvoltat procedurile de finanţare a acestora, care să caracterizează prin transparenţă, obiectivitate şi echitate. Agenţia respectivă este cea care propune distribuirea resurselor financiare, în funcţie de numărul de studenţi înscrişi şi de natura programelor (de nivel universitar sau postuniversitar), de tipul specializărilor şcolarizate etc. (Miroiu, A., Dincă, G., 2000)
- Supervizarea implementării. Aici sunt cuprinse activităţi precum: monitorizarea; auditul; evaluarea. Agenţiile implicate în implementarea unei politici dezvoltă proceduri de monitorizare a fiecărui stadiu de implementare a politicilor. În mod tradiţional, auditul priveşte inspectarea aspectelor financiare, şi adesea are două forme: audit intern şi extern. Vom analiza separat, în capitolul următor, evaluarea.
Potrivit lui P. Sabatier (1986), trăsătura principală a modelului de implementare de sus în jos a politicilor este aceea că se porneşte de la o decizie guvernamentală şi se iau în discuţie următoarele probleme:
- În ce măsură sunt acţiunile reprezentanţilor agenţiilor guvernamentale şi ale grupurilor implicate consistente cu obiectivele şi procedurile cuprinse în politica respectivă?
- În ce măsură sunt atinse în timp obiectivele?
- Care sunt principalii factori care afectează rezultatele politicii?
- Cum a fost reformulată în timp politica pe baza experienţei?
Înţelegerea faptului că există aceste dificultăţi în implementarea politicilor publice se poate răsfrânge şi asupra etapelor anterioare ale procesului de înfăptuire a politicilor. Anume, în elaborarea lor, decidenţii vor putea lua măsuri pentru a face mai uşoară implementarea. Sabatier (1986) propune chiar o sumă de condiţii necesare şi suficente pentru ca obiectivele care sunt propuse într-o politică să fie implementate cu succes:
- stabilirea de obiective clare şi consistente între ele;
- apelul la o teorie adecvată privind producerea fenomenelor şi proceselor respective;
- structurarea procesului de implementare astfel încât să se asigure sprijinul funcţionarilor din agenţiile implicate şi al grupurilor vizate de politică;
- existenţa unor funcţionari motivaţi şi competenţi în utilizarea resurselor disponibile;
- sprijinul grupurilor care sunt interesate şi al executivului;
- dacă există, schimbările în condiţiile socio-economice nu subminează substanţial sprijinul politic pentru acea politică sau mecanismele de producere a fenomenelor şi proceselor.
Modelul implementării de jos în sus a politicilor. Modelul implementării de sus în jos a politicilor atrage atenţia asupra modului în care obiectivele propuse sunt îndeplinite în procesul de implementare. El nu ţine însă cont de alte aspecte importante ale acestui proces:
- se concentrează doar asupra decidenţilor şi tinde să neglijeze alţi actori implicaţi în procesul de înfăptuire a politicilor publice;
- ignoră sau cel puţin subestimează rolul birocraţilor aflaţi la nivele inferioare şi al grupurilor ţintă, care influenţează politicile sau le fac să fie consistente cu propriile lor scopuri; neglijează efectele contraproductive sau perverse ale implementării politicilor;
- tinde să separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici;
- există situaţii în care nu avem o singură agenţie care implementează o politică, sau o agenţie care conduce şi controlează acest proces.
Plecând de aici, unii autori au propus un model de jos în sus al implementării Hjern, Porter, 1998). În acest model punctul de plecare nu mai este o decizie guvernamentală, ci o reţea de actori implicaţi în unele zone în oferirea unui bun sau a unui serviciu. Pentru a înţelege cum este implementată o politică, argumentează ei, trebuie să înţelegem care sunt scopurile lor, strategiile lor, care sunt relaţiile dintre ei. Abia apoi putem să raportăm aceste reţele la scopurile, strategiile şi relaţiile acelora care formulează, finanţează şi implementează politicile. În acest fel, putem să vedem care e rolul pe care îl au în implementare toţi actorii implicaţi. Modelul de jos în sus are avantajul că ia în considerare rolul relaţiilor formale şi informale care constituie reţelele de actori, publici şi privaţi, implicaţi în formularea şi aplicarea unei politici. El accentuează că succesul sau eşecul unei politici depinde nu de puţine ori de capacitatea sau voinţa birocraţilor aflaţi la nivele inferioare de a o aplica sau de felul în care se implică alţi actori.
|
Modelul de sus în jos |
Modelul de jos în sus |
||||
|
Se concentrează iniţial asupra |
Deciziilor guvernamentale (de ex., o nouă lege de control al poluării). |
Reţelelor locale implicate într-un domeniu în care se promovează politicile publice (de ex., controlul poluării). |
|||
|
Identificarea principalilor actori |
De sus în jos; de la guvern la actori privaţi. |
De jos (actori guvernamentali şi privaţi) în sus. |
|||
|
Criterii de evaluare |
Măsura atingerii obiectivelor |
Poate fi criteriu orice este într- |
|||
Punctul central de interes
formale; poate să aibă în vedere şi alte criterii semnificative politic sau consecinţele neintenţionate.
Cum se conduce sistemul pentru a atinge rezultatele intenţionate ale politicii?
un fel relevant pentru problema respectivă; nu e necesară analiza atentă a deciziilor guvernamentale.
Interacţiunea strategică dintre
multiplii actori implicaţi într-o
reţea de politici._____________
(După Sabatier, P.A., 1986: p.33.)
Fiecare din cele două modele ale implementării are punctele sale tari, dar şi punctele sale slabe. Tentaţia este aceea de a găsi o abordare care să preia avantajele, sau punctele tari ale fiecăruia. Există mai multe încercări în acest sens. Una este a lui P. Sabatier şi constă în formularea conceptului de coaliţie de susţinere (a se vedea capitolul 4). Avantajul acestei abordări este acela că mută accentul de la decizia privind o politică la problema căreia i se adresează acea politică şi analizează strategiile folosite de diferiţii actori, publici sau privaţi, de a trata o problemă, în funcţie de interesele lor.
O altă abordare este cea care studiază procesul de implementare din perspectiva modului în care sunt alese instrumentele la care apelează o politică.