Administrație publică

Cum am văzut, o problemă poate să intre pe agenda formală în moduri foarte diferite: de la situaţiile în care politicile dorite sunt bine definite, incluzând chiar un set de reglementări pentru aplicarea acestora, până la situaţiile în care problemele sunt mai curând colecţii de idei vagi, de idealuri, de simboluri, care abia apoi vor trebui să fie analizate atent şi să primească o definiţie precisă. Cele mai multe probleme care intră pe agenda formală se situează undeva între aceste extreme.

Etapa definirii problemei urmează, după Hogwood şi Gunn (1984; 2000), imediat celei în care agenda s-a stabilit, iar problemele au fost filtrate.

Definirea problemei este procesul prin care o problemă, odată intrată pe agendă, devine preocuparea instituţiilor, grupurilor şi persoanelor interesate; este explorată, bine formulată şi chiar cuantificată; şi, uneori, i se dă o definiţie provizorie acceptabilă în care sunt specificate cauzele, consecinţele, componentele ei. (După Hogwood şi Gunn (1984: p. 108; 2000: p. 117)

O anumită definire a problemei are consecinţe importante în ce priveşte formularea politicilor corespunzătoare, decizia, implementarea acelor politici. Desigur, încă din etapele anterioare (al stabilirii agendei şi al filtrării problemelor) a existat o anumită definire a problemei; dar este cel mai adesea nevoie ca acest proces să continue.

Modelul listei de întrebări. Hogwood şi Gunn (1984; 2000) propun acest model. Ei discută procesul de definire a problemei, sugerând un set de aspecte ale situaţiilor în care se găsesc analiştii politicilor şi care pot contribui la o mai bună înţelegere a problemei:

• Cine şi de ce spune că există o problemă? Problema caselor naţionalizate este un exemplu foarte bun în acest sens: diferite grupuri interesate au încercat să o definească în modalităţi diferite şi, de asemenea, au atras sprijin din părţi diferite ale spectrului politic. Abordarea problemei din perspectiva chiriaşilor este extrem de diferită de abordarea ei din perspectiva foştilor proprietari. (Pentru o discuţie a problemei, a se vedea Miroiu, A., 1998: pp. 283 - 299.) Aşadar, felul în care e definită problema depinde de felul cum a intrat aceasta pe agendă; de cine a susţinut-o; şi de ce a susţinut-o.
• Este aceasta o problemă „reală"? Este ea a guvernării? Am menţionat mai devreme exemplul educaţiei sexuale în şcoli; în funcţie de răspunsul dat, problema va fi altfel înţeleasă. De pildă, dacă este definită ca o problemă publică, doar atunci se poate trece la considerarea unor politici.
• Eprobabil un acord asupra problemei? Apariţia unui acord depinde de mai mulţi factori: existenţa unui număr mai mic sau mai mare de agenţii guvernamentale implicate; informaţia disponibilă: cât de relevantă şi de demnă de încredere este; măsura în care problema e legată de valori fundamentale pentru unele dintre actorii implicaţi; numărul de poziţii generale privind acea problemă. De exemplu, în formularea unei politici noi privind copiii instituţionalizaţi acordul s-a obţinut foarte greu, datorită numărului mare de instituţii implicate (Ministerul Educaţiei, al Sănătăţii, autorităţile locale etc.), dar şi datorită informaţiei reduse şi dificultăţilor de transfer al responsabilităţilor, precum şi predominării unei perspective (cea remanentă din perioada socialistă) cu totul diferite decât cea urmărită cu privire la felul în care să se asigure îngrijirea acestor copii.
• Nu este prea devreme pentru a da o definiţie? Dacă o definiţie este dată prea devreme, e posibil ca în acest fel să se îngusteze prea mult modul în care sunt căutate soluţiile pentru ea; definiţiile premature pot fi foarte restrictive: nu se mai strânge informaţie relevantă, iar opiniile sunt concentrate într-un mod care poate distorsiona semnificaţia reală a problemei.
• Cei care definesc problema posedă un „cadru" propriu de abordare a acesteia? Există şi cadre alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt în situaţia de a defini problema nu au nici ei o perspectivă din care să înceapă analiza ei, un cadru teoretic sau cel puţin o sumă de idei pe care să îşi bazeze analiza. Mai mult, pentru ca analiza să fie obiectivă, e binevenită o pluralitate de abordări: iar dacă acestea nu sunt disponibile, e recomandabil ca ele să fie căutate.
• Cât de complex poate fi construită o problemă? Uneori ceea ce apare ca o problemă simplă constituie de fapt un întreg complex de probleme. „Problema" copiilor străzii, de pildă: unii copii provin din case de copii; alţii provin din familii cu probleme (cu un nivel foarte mic de venituri; cu unul dintre părinţi alcoolic; în care violenţa este ridicată etc.); alţii din familii monoparentale etc. Sunt toate aceste cazuri tratabile la fel? Este posibil ca problema să fie abordată diferenţiat pentru fiecare din aceste cazuri; sau putem ca unele din aceste situaţii să le punem împreună (copiii care provin din familii)?
• Este înţeleasă structura cauzală a problemei? Dacă ne gândim la exemplul anterior, cunoaştem corespunzător cauzele care determină copiii să adopte strada? Sunt disponibile pentru decidenţi modele cauzale ale acestui fenomen, elaborate de sociologi, psihologi? Hogwood şi Gunn (1984: p. 124; 2000: p. 135) dau un exemplu instructiv. În marile oraşe - iar cele româneşti, Bucureşti în particular, nu fac excepţie! - gunoiul este o problemă. Ce a determinat acest lucru? Cititorul poate analiza următorii factori invocaţi ca posibile explicaţii: a) deteriorarea standardelor de comportament ale oamenilor; b) lipsa coşurilor de gunoi pe străzi şi a pubelelor; c) proliferarea magazinelor în care se vinde hrană; d) existenţa chioşcurilor, în jurul cărora se strâng ambalaje şi alte gunoaie; e) ineficienţa autorităţilor în aplicarea legilor privind păstrarea curăţeniei etc.
• Pot fi cunoscute toate implicaţiile problemei? Cu cât o problemă este mai complexă, cu cât este mai importantă social, cu atât implicaţiile ei sunt mai mari şi mai greu de determinat. De aceea, e important efortul de a determina cât se poate de mult implicaţiile relevante, la o scară rezonabilă de timp a politicilor prin care se răspunde problemei.

Modelul operaţional: analiza ca meşteşug. Acest model, elaborat de A. Wildavsky şi I. Geva-May, pleacă de la distincţia dintre:

• situaţia relativă la o problemă;
• problema analistului de politici.

Situaţia constă în faptul că o problemă a intrat deja pe agenda formală, şi există o preocupare, există aşteptări şi valori ale publicului şi ale reprezentanţilor autoriăţii statului privind tipurile de politici care trebuie elaborate şi aplicate pentru a soluţiona acea problemă. Pe de altă parte, analistul de politici - căruia i se cere să propună politici în acest sens - trebuie ca, pornind de la acea situaţie, să producă o formulare particular a problemei; alternative de abordare a acesteia; să evidenţieze consecinţele politicilor propuse etc.

Pentru a defini problema, analistul trebuie să ţină cont de următorii factori:

1. Actorii: Care sunt indivizii şi grupurile care sunt preocupaţi de acea problemă, şi care se poate presupune că se vor implica în elaborarea şi aplicarea politicilor?
2. Motivaţiile: Care sunt motivele, nevoile, speranţele, obiectivele actorilor? Ce vor ei? Ce trebuie făcut pentru a-i satisface?
3. Opiniile: Ce crede despre acea problemă fiecare actor? Care sunt atitudinile şi valorile diferiţilor participanţi? Ce mijloace şi scopuri vor accepta ei?
4. Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obţine ce doresc ei?
5. Localizarea: Unde se vor lua deciziile? De către cine? Când? Uneori deciziile se iau în mai multe locuri - iar unele dintre acestea pot fi cunoscute apelând la experienţa anterioară.________________________________________________

Definirea problemei este rezultatul considerării tuturor acestor factori. La fiecare moment al analizei, este necesar să se ţină cont de influenţele diferite ale implicării fiecăruia dintre aceştia. De pildă: a) o agenţie sau instituţie guvernamentală tinde să ţină

seamă numai de acei factori care o vizează direct; b) persoanele individuale, la fel ca şi mass-media, au de multe ori numai o imagine vagă cu privire la ceea ce se doreşte prin aplicarea unei politici; c) uneori obiectivele organizaţiilor guvernamentale nu sunt clare (iar uneori organizaţiile nici nu doresc să le prezinte clar). De aceea, de multe ori conflictele dintre obiectivele diverşilor actori nu sunt evidente.

Pentru a defini mai precis problema, astfel încât să se poată trece la stadiul următor al procesului, analistul de politici trebuie să realizeze următoarele activităţi: a) să definească procesul; b) să identifice contextul şi actorii; c) să identifice variabilele; d) să identifice politicile şi obiectivele; e) să decidă asupra gradului de complexitate al problemei; f) să adune date, să ţină seamă de abilităţile şi de strategiile existente. Potrivit lui Wildavsky şi Geva-May, acest proces prin care analistul defineşte într-un mod operaţional problema respectivă este greu de cuantificat; avem aici mai degrabă cu un meşteşug, pe care îl dobândim nu atât în mod teoretic (citind cursuri despre definirea problemei), cât, în primul rând, prin practică.

În încheierea acestui capitol, este instructiv să prezentăm sintetic rolul analistului de politici în procesul de definire a problemei (Geva-May, I, Wildavsky, A.,1997: p. 37):

Defineşte procesul:

• fii inventiv: problemele nu există ca ceva dat; mai curând ele sunt create;
• nu considera că definiţia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitivă;
• fii oricând gata să redefineşti problema;
• nu te baza pe credinţa greşită că problemele definesc în mod unic soluţiile;
• lucrează cu ceilalţi pentru a defini problema.

Identifică actorii şi contextul:

• formează-ţi o înţelegere cât mai bună a contextului în care se iau deciziile;
• identifică actorii implicaţi;
• identifică nevoile agenţiei guvernamentale pentru care lucrezi;
• ţine seamă de preocupările publicului;
• ţine seamă de valorile pe care se bazează preocuparea publicului;
• investighează supoziţiile implicite în felul în care e privită problema în agenţia guvemlmentală pentru carelucrezi;
• încurajează-i pe ceilalţi membri ai agenţiei guvernamentale să lucreaze cu tine (căci

felul în care tu defineşti problema poate fi prea limitativ);

>     fii conştient că felul în cL politicienii definesc problema diferă de al tău.

Identifică variabilele:

• caută să obţii ajutorul experţilor;
• caută analogii cu alte probleme anterior intrate pe agendă;
• ţine seamă de experienţa altor organizaţii care au avut de-a face cu probleme

similare;

>     limitează numărul variabilelor luate în considerare la un număr manevrabil (elimină-

le pe care care schimbă mult felul în care tu priveşti problema; pentru celelalte încearcă să micşorezi numărul de valori pe care le pot lua).

Decide asupra gradului de complexitate al problemei:

• examinează diverite puncte de vedere asupra problemei;
• foloseşte tehnica examinării mixte (Etzioni - a se vedea capitolul 6);
• nu fi tentat să clasifici problema după scheme date.

Adună date, ţine seamă de abilităţile şi de strategiile existente:

• construieşte o bază de date; '
• colecţionează orice date cu care te întâlneşti; ele ar putea să-ţi folosească la un moment dat;
• fii conştient de faptul că cele mai multe date au fost folosite înainte în alte scopuri;
• verifică-ţi sursele de informaţie;
• fii precaut cu datele cantitative (cele care privesc banii, timpul etc.)