Administrație publică

Printre multele definiţii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple, în timp ce altele sunt deosebit de complexe.

De multe ori, prin politică publică se înţelege o declaraţie guvernamentală de acţiune într-un anumit domeniu şi hotărârea de a duce această acţiune la îndeplinire. Această definiţie foarte vagă pare să aibă mai mult un caracter prospectiv decât unul retrospectiv: este un interes mai mare în privinţa a ceea ce oamenii politici spun decât în privinţa a ceea ce fac.

Tot în limbaj uzual, termenul politică publică este înţeles ca un comportament al unui actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conducător politic, o agenţie guvernamentală sau un parlament, în privinţa unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiţie nu este, totuşi, adecvată unui discurs ştiinţific.

O altă definiţie “largă” afirmă că o politică publică reprezintă “relaţia dintre un guvern şi mediul său”(Robert Eyeston, pag. 18). O alta afirmă că “o politică publică este ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă”(Thomas R. Dye, pag. 1). Această formulare este probabil prea simplă şi nu ajută la operaţionalizarea conceptului de politică publică. Considerând ca poltică publică orice aspect al comportamentului guvernamental, nu se poate face o separaţie între aspectele minore şi cele semnificative ale activităţii executivului. Totuşi, definiţia lui Thomas Dye atinge două puncte importante:

1. Dye specifică în mod clar că cel ce realizează o politică publică este guvernul. Aceasta înseamnă că firmele private, diferitele organizaţii, grupurile de interes, indivizii, nu desfăşoară politici publice. Deşi aceşti actori non-guvernamentali pot influenţa ceea ce face guvernul, deciziile sau activităţile acestor grupuri nu constituie politici publice.
2. Această definiţie subliniază faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Această decizie este luată de indivizi cu funcţii de conducere în guvern sau în ministere. În cel mai simplu sens, o politică publică reprezintă decizia unui guvern de a urma o anumită cale. Un concept mai delicat este acela de non-decizie: adică decizia guvernului de a nu face nimic, de a menţine status quo-ul. Non-decizia trebuie să fie totuşi rezultatul unei analize şi al unei decizii.

Însă o politică publică reprezintă mai mult decât deciziile luate de unii lideri şi implică ceva mai mult decât ceea ce guvernul doreşte sa facă: trebuie să fie un model sistematic al acţiunii în privinţa unei probleme. Richard Rose sugerează că ar trebui să considerăm o politică publică “o serie de activităţi, mai mult sau mai puţin corelate”, şi nu doar o decizie singulară, şi consecinţele acesteia (Richard Rose, pag. X).

În acelaşi timp însă, termenul de politică publică pare să aibă şi un înţeles mult mai redus: descrierea rutinei birocratice. De exemplu, atunci când un funcţionar public răspunde la telefon: “nu pot să rezolv această problemă întrucât politica departamentului nostru prevede ca toate reclamaţiile să fie făcute în scris”, termenul este utilizat pentru a-l proteja pe acesta, oferind o justificare a acţiunii sale – el doar urmează o politică.

Conceptualizarea pe care William Jenkins o dă politicii publice este ceva mai precisă decât cele anterioare. El defineşte politica publică ca pe “un set de decizii intercorelate luate de către un actor politic sau de către un grup de actori politici în privinţa selectării scopurilor şi mijloacelor de atingere ale acestora într-o situaţie specifică, în care actorii respectivi au puterea de a pune în practică deciziile respective.” (William Jenkins). Spre deosebire de Dye care vede politica publică ca pe o decizie, Jenkins, ca şi Rose, o consideră un proces. El subliniază că aceasta reprezintă “un set de decizii intercorelate”. Rareori un guvern rezolvă o problemă printr-o singură decizie. Cele mai multe politici implică o serie de decizii, unele dintre ele putând fi mai curând neintenţionate decât deliberate. Deseori, deciziile sunt luate de indivizi diferiţi din cadrul guvernului sau al ministerelor. Pentru a înţelege o politică publică trebuie luate în considerare toate deciziile ale tuturor actorilor implicaţi în aceasta.

William Jenkins îmbunătăţeşte definiţia lui Thomas Dye prin faptul că ia în discuţie capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. El recunoaşte faptul că pot exista limitări ale opţiunilor guvernamentale. Acestea pot proveni din lipsa de resurse sau din rezistenţa internă sau internaţională la anumite soluţii. Jenkins introduce de asemenea ideea că iniţerea unei politici publice se datorează unui scop pe care guvernul vrea să îl atingă, ceea ce poate reprezenta un standard prin care politica respectivă să fie evaluată. În definiţia sa, politicile publice sunt decizii luate de către guvernanţi, decizii care stabilesc un scop şi precizează mijloacele prin care acesta poate fi atins. Deşi nu precizează nimic despre natura scopurilor sau a mijloacelor implicate, definiţia sugerează câteva căi prin care ar putea fi evaluată o politică publică: relevanţa scopului, congruenţa dintre scopuri şi mijloace, măsura în care mijloacele utilizate duc la îndeplinirea scopului iniţial.

Carl J. Friedrich priveşte politica publică ca pe “un curs intenţionat al acţiunii unei persoane, al unui grup sau al unui guvern, într-un mediu specific, care conţine obstacole şi oportunităţi, pe care politica publică îşi propune să le utilizeze sau să le depăşească în efortul de a atinge un scop sau de a reliza un obiectiv propus”(Carl J. Friedrich, pag.79).

James E. Anderson oferă o definiţie oarecum asemănătoare: o politică reprezintă “un curs al acţiunii reletiv stabil, intenţionat, urmat de un actor sau de un set de actori, în vederea rezolvării unei preobleme procupante” (James E. Anderson, pag. 9). O astfel de definiţie se concentrează asupra a ceea ce într-adevăr se face, şi nu doar se intenţionează să se facă, diferenţiind politica de decizie, care este o alegere între mai multe alternative. În plus, o politică publică este acea politică produsă de către un organism guvernamental.

            Din această definiţie rezultă câteva implicaţii:

1. Definiţia leagă politica de o acţiune intenţionată, orientată spre un scop şi nu de un comportament aleatoriu. Politicile publice în sistemele politice moderne nu se “întâmplă” pur şi simplu. Ele sunt proiectate intenţionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a ajunge la anumite rezultate, deşi nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici pot fi totuşi imprecis formulate şi neclare în conţinut, asigurând mai degrabă o direcţie generală decât un obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate constitui şi un mijloc de reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.
2. Politicile constau în cursuri ale acţiunii sau în modele de acţiune desfăşurate în timp de către oficiali guvernamentali şi nu constau în acţiuni singulare separate. O politică include nu doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumită regulă într-o problemă specifică, ci şi deciziile care urmează, care trebuie să întărească sau să implementeze legea sau regula.
3. Politicile publice apar ca răspunsuri la cererile politice, la apelurile la acţiune sau inacţiune într-o problemă publică făcute de alţi actori – cetăţeni, reprezentanţi, etc. – către oficialii guvernamentali. Ca răspuns la cererile politice, guvernanţii iau decizii care dau conţinut şi direcţie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotărâri executive, promulgări de reguli administrative, adoptări de statute, sau interpretări juridice ale legilor.

   Declaraţiile de politică publică sunt expresiile formale ale intenţiilor deciziilor guvernului şi ale scopurilor pe care urmăreşte să le realizeze. Declaraţiile politice sunt de multe ori, în special în cazul discursurilor publice, suficient de ambigue.

4. O politică publică reprezintă ceea ce guvernul face de fapt şi nu doar ceea ce intenţionează el să facă sau afirmă că vrea să facă. Dacă parlamentul adoptă o lege prin care stabileşte un regulament de salarizare pentru o anumită categorie profesională însă nu se face nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune în mod justificat că politica publică constă mai curând în nereglementarea domeniului.

Un concept relevant aici îl reprezintă rezultatele concrete ale politicii, acţiunea urmată ca o consecinţă a declaraţiilor şi a deciziilor. Acest concept concentrează atenţia asupra unor cifre ca suma colectată din impozite, km de autostradă construită, suma plătită pentru ajutoare sociale, numărul de proiecte realizate cu finanţare străină, etc. Examinând aceste rezultate se pot găsi diferenţe faţă de ceea ce declaraţiile politice susţin că ar trebui să fie.

5. O politică publică poate fi atât pozitivă cât şi negativă. Unele forme ale acţiunii guvernamentale se referă la probleme asupra cărora este solicitată acţiunea (acţiune pozitivă) sau oficialii guvernamentali pot decide să nu facă nimic asupra aceloraşi probleme pentru care se solicită acţiunea (acţiune negativă). Cu alte cuvinte, guvernul poate adopta o politică de laissez-faire în unele aspecte ale vieţii sociale şi economice. Inacţiunea devine o politică publică atunci când politicienii refuză să acţioneze într-o problemă, deci acţionează negativ. Acest fapt diferă de non-acţiune într-o chestiune care nu a devenit o problemă publică, care nu este în atenţia oficialităţilor, care nu a fost luată în considerare.
6. Politicile publice, cel puţin în formele lor pozitive, se bazează pe lege şi pe autoritate. Membrii unei societăţi în general acceptă ca legitim faptul că trebuie să plătească impozite, că trebuie să se supună controlului vamal, că trebuie să respecte limita de viteză, altfel supunându-se riscului amenzilor, închisorii sau altor sancţiuni stabilite de lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritară a legilor, calitate ce lipseşte politicilor organizaţiilor private. Impunerea autorităţii este o condiţie necesară pentru ca o politică publică să fie eficace, însă nu este şi una suficientă.