Etape în procesul politicilor publice

Detalii: Categorie: Administrație publică; Publicat: 30 Iunie 2019; Accesări: 1126

Politicile publice nu pot fi înţelese doar în termenii luării unei decizii. Ele nu doar că implică un grup de decizii corelate într-un anumit domeniu, ci implică tipuri diferite de decizii. De exemplu, în primul rând, trebuie luată decizia de a lua o decizie. O asemenea hotărâre provine din percepţia că există probleme ce trebuie rezolvate, că trebuie făcut ceva. Apoi procesul politic se deplasează spre un set diferit de decizii legate de ce ar trebui făcut, cum ar trebui făcut şi când ar trebui făcut. Lucrurile nu se opresc, însă, nici aici; chiar şi atunci când deciziile anterioare au fost efectuate, apar noi probleme şi trebuie luate alte decizii. Acestea sunt legate de modul în care rezultatele politicii se suprapun cu intenţiile ei şi de felul în care conţinutul politicii cât şi însuşi procesul de decizie pot fi îmbunătăţite în viitor. În general, în procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte:

iniţierea politicii: sistemul politic identifică o problemă asupra căreia este necesar să se acţioneze şi o înscrie pe agenda unei autorităţi publice.
formularea politicii: sunt studiate răspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt negociate modalităţile de acţiune.
adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumită soluţie, care devine politică publică legitimă.
implementarea politicii: politica respectivă este aplicată şi administrată.
evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, în vederea păstrării, modificării sau abandonării ei.

Cele cinci faze principale ale procesului politicilor publice pot fi prezentate şi sub forma unei scheme, ca în figura 2.

Fig. 2

5.1. Iniţierea

Această etapă se concentrează asupra modului în care sunt identificate problemele ce pot deveni ţinte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate câte există, primesc atenţia decidenţilor politici şi sunt înscrise pe agenda publică? Cum decid organismele guvernamentale ce probleme să abordeze? Ce este o problemă publică? Ce transformă o problemă oarecare într-una publică? Cum ajunge o problemă pe agenda guvernamentală? De ce altele nu ajung pe această agendă?

De ce, de exemplu, protecţia mediului, o chestiune ignorată până în anii ’80, a apărut pe agenda politică în acea perioadă şi cum s-a petrecut acest lucru? De ce şomajul, a cărui soluţionare în anii ’50 şi ’60 era legată de sporirea cheltuielilor publice, a început să fie legat de idei ca flexibilitatea forţei de muncă şi slăbirea puterii sindicatelor?

Dificultatea în studierea iniţierii politicilor publice constă în aceea că acestea îşi pot avea originea în orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni “de sus”, de la lideri politici, guvern, agenţii guvernamentale, organizaţii internaţionale, etc. sau “de jos”, prin intermediul presiunilor exercitate de opinia publică, de mass–media, de partidele politice, de grupurile de interes, de grupurile de specialitate şamd. În forma conducerii politice, iniţierea de politici publice constă în mobilizarea suportului pentru viziunea personală a liderului sau pentru priorităţile ideologice ale partidului de guvernământ. Lucrul acesta a fost cel mai evident în cazul bolşevismului şi al nazismului.

Liderii politici sunt totuşi rareori gânditori originali şi rar se întâmplă ca ei să fie sursa unor politici publice inovatoare. Oamenii de ştiinţă şi filosofii, care par destul de puţin conectaţi la practica politică, pot juca un rol vital în această etapă, dezvoltând teorii care mai târziu pot fi transformate de către lideri şi de către partide în propuneri de politici specifice.

Cele mai multe dintre politicile economice dezvoltate în statele occidentale după cel de-al doilea război mondial îşi au originea în ideile lui John Maynard Keynes. Similar, politicile noii drepte, preocupate de micşorarea implicării statului (“rolling back the state”) provin din operele lui Friedrich Hayek şi Milton Friedman.

Iniţierea “de jos” a politicilor se întâlneşte în orice sistem politic. Evenimente ca greve, tulburări publice, dezastre naturale, prăbuşirea burselor în alte ţări, deciziile de a investi din partea companiilor multinaţionale, pot constitui factori decisivi în viaţa politică.

Totuşi, ca regulă generală, cu cât un sistem politic este mai democratic şi mai pluralist, cu atât presiunile de jos sunt mai semnificative în iniţierea de politici. În acest sens, democraţia poate fi înţeleasă ca sistemul în care agenda politică este stabilită mai curând “de jos” decât “de sus”.

Opinia publică joacă un rol semnificativ în acest proces în măsura în care alegeri regulate şi concurenţiale îi forţează liderii politici să formuleze propuneri care să ia în considerare preocupările şi aspiraţiile populare. Totuşi, aceste preocupări şi aspiraţii rămân deseori neclare până când nu sunt articulate de grupuri care reprezintă sau care pretind că reprezintă anumite sectoare ale publicului. Mass media joacă, fără îndoială, o contribuţie majoră în acest proces atât prin selectarea şi ierarhizarea informaţiei disponibile publicului, cât şi prin interpretarea, prin “digerarea” informaţiei (de exemplu, corupţia politică în Italia şi Japonia).

Partidele politice şi grupurile de interes joacă şi ele un rol cheie în stabilirea agendei. Partidele de opoziţie nu ar trebui doar să critice politicile guvernului, ele ar trebui să dezvolte politici alternative care să arate că sunt pregătite pentru guvernare. Grupurile de interes, la rândul lor, pun în lumină o multitudine de revendicări şi preocupări, promovează cauze şi dau expresie intereselor diverselor secţiuni ale societăţii.

După 1970, cercetătorii din domeniu au avut tendinţa să reducă din importanţa rolului acordat instituţiilor formale, reprezentative, şi să acorde o mai mare atenţie proceselor informale prin care politicile sunt iniţiate şi formate. Acestea subliniază reţelele politice, comunităţile de actori implicaţi în politicile publice, care intersectează atât sectorul public cât şi cel privat.

Studiile mai vechi ale formării politicilor acordau puţină atenţie naturii şi definirii problemelor publice. Problemele erau considerate ca date, iar analiza pornea de aici încolo. Este, totuşi, important de ştiut de ce asupra unor probleme se acţionează, iar altele sunt neglijate şi de ce o problemă este definită într-un anumit mod şi nu în altul.

O problemă publică poate fi definită ca o condiţie ori o situaţie care produce nevoi sau nemulţumire printre oameni şi pentru rezolvarea căreia este solicitată intervenţia guvernamentală (Anderson, J. pag. 94). Apa murdară, mâncarea nesănătoasă, aglomerarea urbană, practicarea avortului, condiţiile din închisori, încălzirea globală, reprezintă condiţii care pot deveni probleme dacă produc suficientă anxietate sau nemulţumire pentru a-i determina pe oameni să caute remedii. Dacă aceştia cred că acea condiţie este normală, inevitabilă, sau ţine de propria lor responsabilitate, atunci nu se va întâmpla nimic. Condiţiile nu devin probleme publice până când nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de către cineva, şi aduse în atenţia guvernului.

Pentru a fi transformată într-o problemă, o condiţie trebuie să fie văzută ca fiind o temă corespunzătoare pentru acţiunea guvernamentală, ca ceva ce stă în posibilităţile guvernului de a remedia sau de a soluţiona. Politicienilor nu le place să aibă de a face cu o problemă decât în măsura în care aceasta este cuplată cu o soluţie. Sau, aşa cum spunea Aaron Wildawsky: “o problemă este o problemă doar dacă poate fi făcut ceva în privinţa ei” (Aaron Wildawsky, 1979).

Consecinţele pot fi definite ca probleme şi se poate încerca rezolvarea lor de către alte persoane şi nu de cele direct afectate. Parlamentarii sunt frecvent în căutarea de probleme pe care le pot rezolva, cel puţin parţial, pentru a-şi îmbunătăţi reputaţia şi pentru

a-şi spori şansele de realegere. Pe de altă parte, condiţii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind normale, mai târziu, datorită schimbărilor sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu violenţa familială).

Ce caracteristici transformă o problemă obişnuită într-o problemă politică? Ce diferenţiază o problemă privată de una publică? Problemele publice sunt, în mod evident, acelea care afectează un număr substanţial de persoane, şi au efecte largi, inclusiv consecinţe asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru a ajunge pe agenda politică, o problemă publică trebuie să fie transformată într-o chestiune care să solicite atenţia guvernamentală, în plus existând un dezacord asupra celei mai bune soluţionări a problemei.

Cum este stabilită agenda politică? Cum sunt alese alternativele? Răspunsul la aceste întrebări poate fi găsit în două modele explicative: modelul “coşului de gunoi”, propus de Cohen, March şi Olsen (1972) şi modelul “ferestrei politice”, propus de Kingdon (1995).

Modelul “coşului de gunoi”

Michael Cohen, James March şi Johan Olsen au fost preocupaţi de înţelegerea organizaţiilor, pe care le-au numit “anarhii organizate”. Modelul lor empiric l-au constituit universităţile, însă concluziile lor au o largă aplicabilitate.

Anarhiile organizate au trei proprietăţi importante: preferinţe inconsistente, tehnologie imprecisă şi participare fluidă. În privinţa preferinţelor, în general, indivizii obişnuiţi nu şi le definesc foarte precis, acţionează în absenţa unor scopuri clare, la fel ca şi oamenii politici care eşuează (sau refuză) să îşi definească obiectivele. Atunci când participanţii încearcă să îşi definească preferinţele cu o oarecare precizie, ei intră în conflict unii cu alţii. Astfel, preferinţele sunt inconsistente atât la nivelul unui singur individ, cât şi la nivelul unei colectivităţi.

În privinţa tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu înţeleg foarte bine procesele din cadrul organizţiei. Ei îşi pot cunoaşte îndatoririle şi organizaţia ca întreg poate funcţiona destul de bine, însă membrii ei au doar o înţelegere fragmentară şi rudimentară a ceea ce fac, a motivului pentru care o fac şi modului în care slujba lor se încadrează în imaginea generală a organizaţiei.

În al treile rând, participanţii sunt activi sau nu în procesul decizional, astfel încât limitele organizaţiei sunt mai curând fluide. Timpul şi efortul pe care membrii îl alocă diferitelor sarcini variază, chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferită, funcţie de moment. În ciuda acestor caracteristici, asemenea organizaţii funcţionează: iau decizii, se adaptează şi supravieţuiesc, câteodata chiar foarte bine.

Guvernarea poate fi descrisă în termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de acord cu ceea ce ar trebui să realizeze guvernul, iar deseori sunt nevoiţi să acţioneze înainte de a avea o descriere precisă a preferinţelor lor. Deseori ei nu ştiu cum ar putea realiza ceea ce îşi doresc, chiar dacă îşi pot defini obiectivele. Se poate ca ei să nu înţeleagă organizaţia din care fac parte (mâna stângă nu ştie ce face mâna dreaptă). Participarea este fluidă: chiar într-o birocraţie strict ierarhizată, unii îşi asumă roluri mai mari sau mai mici decât cele prevăzute pe hârtie. Acţiunile executivului şi legislativului fac neclare graniţele organizaţionale. Participanţi din afara sistemului politic se implică şi ei în luarea deciziilor. Participarea este diferită de la o decizie la alta.

În astfel de organizaţii pot fi observate patru curente, patru domenii care concură la luarea deciziilor: problemele, soluţiile, participanţii şi oportunităţile de alegere. Fiecare dintre aceste curente are propria sa viaţă, în general necorelată cu celelalte. Astfel de organizaţii sunt “o colecţie de opţiuni în căutarea problemelor, chestiuni în aşteptarea unor situaţii de decizie care le-ar permite să iasă la suprafaţă, soluţii în căutarea problemelor pentru care ar putea fi un răspuns şi decidenţi în căutarea de treabă”(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2).

Când oportunitatea unei opţiuni apare în organizaţie, cum ar fi alegerea unui rector într-o universitate, diverşi participanţi, fiecare cu resursele sale se implică în proces. Diverse probleme sunt luate în considerare (menţinerea sau sporirea calităţii actului didactic, îmbunătăţirea programelor analitice, chestiuni economice, etc) şi diverse soluţii apar ca posibile. Astfel, o oportunitate de alegere este “un coş de gunoi în care sunt aruncate diverse probleme şi soluţii. Amestecarea gunoiului într-un singur coş depinde de numărul de coşuri mai mici disponibile, de etichetele puse pe fiecare coş, de gunoiul care este produs în mod obişnuit şi de viteza cu care acest gunoi este colectat şi îndepărtat”(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2).

Rezultatele sunt funcţie de amestecarea gunoiului în coş (probleme, soluţii, participanţi şi resurse ale participanţilor) şi modul în care acest gunoi este procesat. Cine este invitat să participe, cine participă, afectează rezultatele în mod semnificativ. Ce soluţii sunt disponibile pe moment şi ce probleme îi preocupă pe participanţi sunt deasemenea elemente critice. Diversele curente se combină în acest context al alegerii. Când este propusă o soluţie, ea poate fi privită de către participanţi ca irelevantă pentru problemă şi să fie respinsă. Mai mult, participanţii caută probleme pentru care există soluţii şi înlătură problemele care par să nu se potrivească acestora. Soluţiile şi problemele care apar se pot modifica de la o întâlnire la alta, în funcţie de cine participă sau nu.

Câteodată problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt înlăturate şi aruncate la alt coş de gunoi, fiind posibilă rezolvarea lor în altă rundă. Unele probleme importante sunt total ignorate, poate pentru că nu există nici o soluţi pentru ele.

În concluzie structura acestui model este următoarea:

mai multe curente pătrund în sistem;
rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente în alegerea care trebuie făcută: cuplarea soluţiilor cu problemele, interacţiunile dintre participanţi, absenţa intenţionată sau nu a soluţiilor, problemelor sau participanţilor.

Modelul “ferestrei politice”

Acest model este o adaptare a celui anterior, având aceeaşi logică generală şi a fost creat pentru a explica modul în care este stabilită agenda în cadrul guvernului. Acest proces (agenda setting) este văzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate independente (domeniul problemelor, domeniul propunerilor şi domeniul politicului) care ocazional converg, deschizând o “fereastră politică”, permiţând astfel unor chestiuni să ajungă pe agenda guvernamentală (John W. Kingdon, pag 87).

Indivizii implicaţi în acest proces identifică probleme, generează propuneri de schimbare a politicilor publice şi se angajează în activităţi politice cum ar fi campaniile lectorale sau în grupurile de presiune. În teorie, fiecare dintre participanţi poate fi implicat în oricare dintre aceste procese. Membrii parlamentului, de exemplu, pot să participe la alegeri şi să formuleze şi propuneri de politici, iar grupurile de interes pot face presiuni pentru recunoaşterea problemelor lor dar şi pentru implementarea soluţiior sau propunerilor. În practică, deşi mulţi participanţi se intersectează cu toate cele trei domenii, există şi o anumită specializare. Cadrele universitare şi cecetătorii sunt implicaţi mai mult în generarea de propuneri pentru politici publice şi mai puţin lupta electorală, iar partidele politice sunt mult mai implicate în lupta politică decât în formularea de soluţii.

Domeniul problemelor constă în chestiunile asupra cărora actorii politici, aflaţi fie în afara fie în interiorul guvernului, doresc să acţioneze. Domeniul propunerilor de politici publice conţine posibilele soluţii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare, birocraţii, oamenii de ştiinţă, grupurile de interes şi alţii, dezvoltă propuneri. În procesul de selecţie, unele idei sunt luate în serios, altele sunt ignorate. Cele care supravieţuiesc, aşteaptă probleme de care să se ataşeze. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele alegerilor, capriciile opinie publice, schimbările în structura guvernamentală, campaniile grupurilor de presiune. Evenimentele din acest domeniu sunt independente de domeniul problemelor şi de cel al propunerilor.

Cele trei domenii sunt în general separate unul de celălalt, sunt conduse de forţe diferite, iau în considerare elemente diferite şi au stiluri deosebite. Cheia înţelegerii fenomenului de stabilire a agendei este cuplarea acestor domenii. Cele trei curente se pot suprapune în anumite momente critice: este identificată o problemă, este disponibilă o soluţie, climatul politic este propice pentru schimbare, iar constrângerile nu blochează acţiunea.

Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastră pentru o politică publică, adică o oportunitate pentru susţinătorii propunerilor de a împinge în faţă soluţiile lor preferate sau de a concentra atenţia asupra problemelor lor speciale. Câteodată, aceste ferestre se deschid în mod predictibil, ca atunci când o lege trebuie reînnoită; în alte cazuri, însă, fenomenul este imprevizibil.

În orice moment mai multe probleme concurează pentru atenţia oficialilor publici, care au ei înşişi ideile lor preferate pe care le vor promovate. Doar o parte din aceste probleme vor ajunge pe agendă datorită lipsei de timp, de resurse, de interes, de informaţie sau de voinţă a oficialilor. Stabilirea agendei este un proces concurenţial.

Pierderea poziţiei de pe agenda publică

Problemele care ajung pe agenda publică pot, la fel de bine, să dispară de pe ea. Se poate acţiona asupra unei probleme sau se poate lua decizia de a nu se acţiona. Oricum, decidenţii pot avea sentimentul că problema nu merită atenţie .

Antony Downs sugerează “un ciclu al atenţiei” (apud Anderson, J. pag. 108) de care se poate bucura o anumită chestiune importantă:

Stadiul pre–problemei. Există o condiţie socială nedorită, însă ea nu se bucură de prea multă atenţie publică. Doar unii specialişti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate în această privinţă.
Descoperirea alarmată si emtuziasmul euforic. Ceva determină publicul să devină atent si alarmat în privinţa problemei. Exista o dorinţă puternică de a rezolva repede problema, obstacolele în calea rezolvării părând externe. Soluţia nu pare să necesite schimbări fundamentale în societate.
Conştientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se răspândeşte îngrijorarea că rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizează că o parte a problemei constă în aranjamente de care beneficiază şi ei înşişi (de exemplu: autoturismele care generează poluare şi aglomerare, dar şi libertate de mişcare).
Declinul gradual al intensităţii interesului public. Pe măsură ce oamenii realizează cât de dificilă şi de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajaţi, alţii se simt ameninţaţi, iar alţii devin plictisiţi. Atenţia acordată problemei devine tot mai slabă, o altă problemă atingând stadiul 2.
Stadiul post–problemă. Problema ajunge într–o “zonă crepusculară” de atenţie periferică. Agenţiile guvernamentale, politicile şi programele create pentru rezolvarea ei funcţioneaza în continuare şi au unele rezultate .

În mod evident, nu toate problemele majore trec printr–un astfel de ciclu (de exemplu: problema protejării mediului, comparativ cu problema cuceririi spaţiului cosmic).

Dintr-un punct de vedere tehnic, adică ţinând cont de eficacitatea procesului politic şi nu de calitatea rezultatelor sale, procesul de iniţiere a politicilor poate suferi de două slăbiciuni contradictorii. Prima poate fi produsă de lipsa propunerilor, de sărăcia unor idei inovatoare, de numărul prea mic de “intrări” în sistem. Acest lucru a putut fi observat în statele comuniste. În absenţa alegerilor libere şi concurenţiale, a presei libere, a partidelor de opoziţie şi a grupurilor autonome, iniţierea politicilor a fost lăsată, în mare parte, în mâna celor ce lucrau în aparatul de partid şi de stat. Astfel, atâta vreme cât cei implicaţi în iniţierea politicilor aveau un puternic interes în menţinerea sistemului de planificare centralizată, problema reformelor economice nu a apărut pe agenda politică, iar când a apărut, sistemul nu mai putea fi salvat.

Cealaltă slăbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur şi simplu sufocat de multitudinea şi de importanţa intrărilor, fapt care duce la stagnare şi paralizie. Aceasta a fost văzută ca o problemă a supraîncărcării guvernamentale, un fenomen asociat cu politicile intervenţioniste şi cu aşteptările excesive faţă de guvern. Extinderea cererilor din partea populaţiei şi a grupurilor de interes face să fie depăşită capacitatea de răspuns a guvernului. Acest fenomen a fost numit “stagnare pluralistă”. Ca o consecinţă, în anii ’80 şi ’90, guvernele noii drepte au încercat să reducă aşteptările populare în privinţa a ceea ce poate face statul, guvernul preluând controlul într-o anumită măsură asupra procesului de iniţiere a politicilor.

5.2. Formularea

Odată ce o problemă sau un set de probleme, se află pe agenda politică, este necesar un proces de elaborare detaliată şi de analiză în vederea dezvoltării unor propuneri sistematice de politici publice. În mod convenţional, stadiul formulării este văzut ca fiind crucial în procesul politic, formularea cuprinzând nu doar traducerea unor propuneri suficient de vagi în recomandări precise şi detaliate, ci şi în filtrarea unor propuneri şi chiar în reconsiderarea unor probleme avute în vedere. În analiza pe care o fac ciclului unei politici, Hogwood şi Gunn (1984) identifică un număr de stadii în procesul formulării; primul constă în decizia despre cum trebuie decis, adică o decizie despre mecanisme sau proceduri şi despre ce actori politici trebuie implicaţi în analiza şi elaborarea politicii. Ar trebui ca o anumită politică să fie formulată de către funcţionarii publici sau de către miniştrii? Ar trebui ca procesul de formulare să urmeze o formă deja stabilită sau ar trebui să fie consultate grupurile de interes şi cele de specialişti şi dacă da, care dintre ele? Aceaste decizii sunt vitale prin aceea că determină simpatiile şi interesele ce vor fi luate în considerare atunci cănd se discută politica.

A doua etapă constă în definirea problemei. Cu acest stadiu pot fi posibile reinterpretări importante, mai ales atunci când cei care formulează politica văd problema în mod foarte diferit de cei de la care a pornit problema. A treia etapă constă în stabilirea obiectivelor şi a priorităţilor. Deşi opinia publică, mass-media, partidele politice şi grupurile de interes sunt capabile să influenţeze stabilirea acestor obiective, nimic nu garantează că priorităţile identificate de către aceştia vor fi aceleaşi cu cele ale iniţiatorilor politicii.

Ultima etapă constă în analiza şi trecerea în revistă a opţiunilor politice şi alegerea variantei preferate, adică luarea unei decizii de autoritate. Diferiţi factori pot fi luaţi în considerare în acest stadiu al formulării politicii: implicaţiile politice şi electorale ale unei anumite opţiuni, consideraţii legate de eficienţa administrativă şi de eficacitatea acţiunii. Trebuie notat că decizia finală, care încheie procesul formulării, poate fi mai mult decât o simplă formalitate, putând să aibă loc dezbateri ca şi în etapele anterioare.

Formularea are caracteristici diferite în sisteme politice diferite, fiind constatate “stiluri naţionale contrastante de politici publice”(Richardson, 1984). Există două dimensiuni importante: dacă formularea politicii se bazează pe consultare sau pe impunere şi dacă guvernele sunt angajate într-o planificare pe termen lung sau reacţionează la evenimente mai mult sau mai puţin zilnice. Din această perpectivă, Suedia şi Japonia pot fi clasificate în rândul statelor cu un stil de politici publice ce favorizează atât consultarea cât şi planificarea pe termen lung. În ambele ţări există un sistem elaborat şi formalizat de grupuri ce sunt consultate şi cărora li se cere acordul în privinţa obiectivelor şi priorităţilor politice. Pe de altă parte, în SUA, deşi forma federală de guvernământ solicită un înalt nivel de consens, stilul de politică publică este mult mai reactiv.

O trăsătură fundamentală a formulării, indiferent de diferenţele care există între stilurile naţionale de politici publice, constă în faptul că această etapă reduce în mod substanţial numărul actorilor implicaţi în proces. În timp ce în procesul de iniţiere pot fi implicate o mare varietate de interese, grupuri şi mişcări, formularea politicii este o sarcină a unor “interni” (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni), adică a acelora care sunt parte a mecanismului guvernamental sau au acces instituţional la acesta. Acest fapt lasă deschis procesul de formulare la un număr de critici. Una dintre acestea provine din puternica influenţă pe care se presupune că o au funcţionarii publici, în virtutea rolului lor de consilieri în probleme de politici publice. Politicienii, în cel mai bun caz, stabilesc nişte priorităţi politice largi şi lasă obiectivele specifice şi stabilirea opţiunilor posibile pe seama funcţionarilor guvernamentali. Teoreticienii alegerii publice argumentează de aceea, că politicile tind să reflecte mai curând interesele de carieră a funcţionarilor publici, în timp ce marxiştii subliniază că alternativele de politici radicale tind să fie sabotate datorită originii sociale şi a educaţiei înalţilor funcţionari publici.

Altă critică este legată de creşterea numărului grupurilor şi actorilor implicaţi în formularea politicii. Teorieticienii noii drepte argumentează că mişcarea spre corporatism permite nu publicului în general ci unor puternice grupuri secţionale să determine politicile publice (Olson, 1982).

Un alt set de critici se bazează pe “deficitul democratic” existent în formularea politicilor. În sistemele democratice, deşi politicienii aleşi supervizează procesul politicilor publice şi iau decizia finală, procesul în sine face ca aportul lor să fie doar marginal. Pentru că procesul formulării necesită exactitate şi este consumator de timp, el necesită profesionalism, cunoştinţe de specialitate şi preocupare pentru detaliu, calităţi pe care politicienii, democratici sau nu, le posedă rareori din abundenţă.

5.3. Adoptarea

O decizie legată de o politică publică implică o acţiune din partea unui oficial sau a unui organism de a adopta, modifica sau respinge o anumită alternativă. În manieră pozitivă această acţiune reprezintă un act legislativ sau unul executiv. Trebuie făcută distincţia dintre o decizie politică, ce afectează semnificativ conţinutul unei politici publice şi deciziile de rutină, care au legătură cu desfăşurarea zilnică a respectivei politici. În plus, o decizie politică este punctul culminant al unei serii de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice.

Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptării nu este selectarea dintre un număr de alternative ci acţiunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred că pot obţine aprobarea, chiar dacă nu va fi exact în forma dorită iniţial. Pe măsură ce procesul de formulare se apropie de decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate, iar altele vor fi modificate, se va încerca aplanarea diferendelor şi se vor purta negocieri până în momentul în care decizia va fi doar o formalitate. Câteodată, decizia va fi incertă până în momentul numărării voturilor şi al anunţării acesteia.

Deşi indivizi şi organizaţii private pot fi implicate în procesul decizional, autoritatea formală de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai administraţiei, ai justiţiei. În democraţii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a reveni în primul rând legislativului, instituţia desemnată să reprezinte interesele populaţiei. În general, deciziile luate de către lideri sunt privite ca legitime dacă aceştia au autoritatea legală să o facă şi acţionează conform procedurilor acceptate.

Specialiştii din domeniul ştiinţelor sociale şi politice sunt în dezacord în privinţa modului cum sunt luate deciziile, asupra modului cum poate fi studiat acest fenomen şi chiar asupra definiţiei ce poate fi dată unei decizii. Fără nici o îndoială, deciziile sunt luate în mod diferit de indivizi sau de grupuri, în organizaţii mici sau în organizaţii mari, în structuri democratice sau în structuri autoritare.

În mare, autorii preocupaţi de problema deciziei pot fi grupaţi în două şcoli: cei care îşi concentrează atenţia asupra relaţiei dintre putere şi decizie şi cei care examinează relaţia dintre raţionalitate şi decizie. Examinând conceptul de putere, probabil că punctul de plecare cel mai bun îl constituie dezbaterea dintre elitism şi pluralism. Aceasta pentru că elitismul şi pluralismul diferă nu doar în concluziile pe care le trag în privinţa distribuţiei puterii în societatea contemporană, dar şi în metodele pe care le utilizează pentru atingerea acestor concluzii. Totuşi nu această dezbatere constituie obiectul nostru de interes, ci analiza tipurilor de raţionalitate din procesul decizional.

Au fost formulate o serie de teorii în privinţa procesului de luare a deciziilor. Cele mai importante sunt:

- Modelul actorului raţional

- Modelul incremental

- Modelul organizării birocratice

- Modelul ideologic

Modelul actorului raţional

Modelul decizional care subliniază raţionalitatea umană a fost construit pe baza unor teorii economice, ele însele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza pentru teoria alegerii raţionale şi teoria alegerii publice, dezvoltate de gânditori ca Anthony Downs şi adoptate cu entuziasm de noua dreaptă. În centrul acestor teorii se află noţiunea aşa numitului “om economic”, un model al naturii umane care pune accentul pe interesul personal văzut în termenii satisfacţiei materiale. Astfel, o decizie este luată utilizându-se următoarea procedură:

- Este identificată natura problemei.

- Pe baza unei ierarhii a preferinţelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.

- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcţie de eficacitatea lor, de costul lor, de încrederea ce le poate fi acordată.

- Sunt analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni (costuri şi beneficii, avantaje şi dezavantaje).

- Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările şi îl apropie cel mai mult de obiectivul său.

Acest tip de proces porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective clare şi că le urmăresc în mod raţional. Pentru ca aceasta să fie posibil trebuie să fie comparată satisfacţia, plăcerea sau fericirea, pe care ar putea să o procure fiecare acţiune. Cel mai bun exemplu pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-beneficiu în luarea deciziilor legate de afaceri.

Modelul actorului raţional este atractiv, în parte, pentru că el reflectă ceea ce se crede despre cum ar trebui să se ia o decizie. Bineînţeles, politicienilor le face plăcere ca acţiunile lor să fie portretizate ca orientate spre scopuri precise şi ca fiind rezultatul unei deliberări atente. În orice organizaţie există mai multe posibilităţi de a atinge obiectivele, iar când este pus în faţa unei alegeri între mai multe alternative, decidentul raţional trebuie să o aleagă pe cea care pare să îi satisfacă cel mai bine aceste scopuri. Decizia raţională implică selecţia alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenţilor).

Examinat mai îndeaproape modelul raţional de luare a deciziilor pare a avea unele slăbiciuni. În primul rând, modelul pare a fi mai uşor aplicabil indivizilor, care pot avea un set de perferinţe ierarhizate, şi mai greu aplicabil grupurilor, în interiorul cărora există mai curând obiective aflate în conflict. Ce valori şi obiective sunt utilizate în procesul decizional? Organizaţiile fiind entităţi neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care le alcătuiesc. Doar despre organizaţiile puternic centralizate şi cu o structură de comandă strictă s-ar putea spune că iau decizii în mod raţional.

O a doua problemă constă în faptul că, în practică, deciziile sunt luate deseori pe baza unor informaţii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor acţiuni nu sunt întotdeauna comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creşterii impozitelor cu cele ale reducerii ajutoarelor sociale? Astfel de dificultăţi l-au încurajat pe Herbert Simon(1983) să dezvolte noţiunea de “raţionalitate limitată”: este imposibil să se analizeze toate acţiunile posibile, să se selecteze dintre ele, procesul decizional fiind, în mod esenţial, un compromis între diverse valori şi rezultate imprecise, o alternativă fiind aleasă nu pentru a mximiza anumite valori, ci pentru că este satisfăcătoare. Ultimul reproş care a fost făcut modelului actorului raţional este că ignoră rolul percepţiilor, măsura în care acţiunile sunt determinate de presupunerile despre realitate, de credinţe, şi mai puţin de realitate însăşi. Acest model acordă foarte puţină importanţă valorilor şi înclinaţiilor ideologice pe care le-ar putea împărtăşi decidenţii politici.

Modelul incremental

Teoria incrementală a actului decizional este prezentată deseori ca evitând problemele teoriei raţionale şi, în acelaşi timp, ca fiind mult mai descriptivă în ceea ce priveşte modul în care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi considerat “părintele” acestei teorii. Acesta notează câteva eşecuri ale modelului raţional:

nu este adaptat la capacităţile limitate ale individului de a rezolva probleme;
nu este adaptat la inadecvarea informaţiei;
nu este adaptat la costurile analizei;
nu este adaptat la eşecurile în privinţa construcţiei unei metode de evaluare;
nu este adaptat la relaţiile strânse dintre fapte şi valori, relaţii ce pot fi observate în procesul politicilor publice;
nu este adaptat la diversele forme în care problemele politice pot să apară (Brazbrooke and Lindblom, 1963).

După Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări limitate, adăugiri la politicile existente, cum ar fi creşteri de câteva procente la bugetul unui departament. Testul unei politici publice bune nu este maximizarea valorilor decidentului, ci asigurarea acordului între părţile interesate impicate. Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:

- Selectarea scopurilor sau obiectivelor şi analiza empirică a acţiunii necesare pentru atingerea lor sunt mai curând strâns întrepătrunse decât separate.

- Decidentul ia în consideraţie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative diferind doar incremental, adică marginal, de politicile existente.

- Pentru fiecare alternativă sunt evaluate doar câteva consecinţe, considerate mai importante.

- Problema cu care se confruntă decidentul este în mod continuu redefinită.

- Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o problemă.

- Deciziile incrementale au în vedere în special remedii, ameliorări ale situaţiei prezente, imperfecţiuni sociale concrete şi mai puţin scopuri sociale importante.

Din această perspectivă deciziile tind să fie luate pe baza unor informaţii inadecvate şi la un nivel scăzut de înţelegere, aceasta descurajându-i pe decidenţi să urmreze acţiuni radicale şi inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu şi un proces de explorare. În lipsa unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice operează cu ajutorul unui cadru deja existent, ajustându-şi poziţia în funcţie de feed back-ul oferit de informaţiile despre impactul deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugerează o strategie de evitare, decidenţii fiind înclinaţi mai curând spre îndepărtarea de probleme, decât spre rezolvarea lor.

Dacă modelul raţional are de obicei scopuri prescriptive, normative, incrementalismul, după cum îl prezintă Lindblom, este atât normativ, cât şi descriptiv. El nu doar că asigură o descriere mai corectă a modului în care sunt luate deciziile în lumea reală, susţine autorul american, ci are şi meritul flexibilităţii şi al cuprinderii unor poziţii divergente. În acest sens el are un caracter anti-utopic şi corespunde modului în care sunt adoptate politicile publice în democraţiile pluraliste, implicănd răspundere şi flexibilitate, consultare şi compromis. Totuşi, modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, în sensul că justifică prejudecăţile împotriva inovaţiei şi favorizează inerţia. Politicienii care îmbrăţişează incrementalismul sunt mult mai preocupaţi de problemele zilnice decât de cele ce implică o viziune pe termen lung. Energia lor este consumată spre menţinerea “navei politice” la suprafaţă şi în mişcare şi mai puţin pe direcţia spre care se îndreaptă aceasta.

O altă slăbiciune a incrementalismului este că explică foarte puţin acele decizii politice care sunt radicale sau revoluţionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a lansa planurile cincinale în 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea în 1959 sau chiar decizia lui Margaret Thacher de a reduce implicarea statului în anii ’80, pot fi cu greu descrise ca ajustări treptate.

Din perspectiva unor asemena dificultăţi Amitai Etzioni(1967) a propus ideea de “explorare mixtă” care încearcă să creeze o punte între perspectiva raţională şi incrementalism. Explorarea mixtă se bazează pe distincţia dintre deciziile fundamentale şi deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi declararea războiului, stabilesc direcţiile de bază, asigură contextul pentru deciziile incrementale. În principiu, explorarea mixtă presupune că deciziile sunt luate în două faze: întâi, decidenţii evaluează în sens larg, explorează, toate opţiunile politice în termenii şanselor de a atinge obiectivele pre-existente. Apoi este adoptată o perspectivă mult mai incrementală pe măsură ce sunt luate în considerare detaliile politicii selectate. Aastfel, de exemplu, o decizie largă de a reduce cheltuielile publice este însoţită de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile sau programele ce vor fi afectate.

Modelul organizării birocratice

Atât modelul actorului raţional cât şi cel incremental sunt modele tip “cutie neagră” a procesului decizional: nu este luat în considerare impactul pe care structura procesului de politici publice îl poate avea asupra deciziilor. Modelul birocratic sau modelul organizaţional, încearcă să pătrundă în interiorul “cutiei negre” subliniind măsura în care procesul influenţează produsul.

Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat această perspectivă, analizând deciziile luate de SUA şi URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare sovietice în Cuba, în 1962. Allison precizează că pot fi utilizate trei perspective diferite pentru analizare aceleiaşi acţiuni:

Actorul raţional. Acţiunea este desfăşurată de actori identificabili (SUA şi URSS), care au scopuri clare şi optează pentru calea cea mai bună în vederea atingerii acestor scopuri.
Procesul organizaţional. Politica nu mai este făcută de SUA, ci rezultă din interacţiunea unor organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Albă), fiecare dintre acestea având un mod specific de recunoaştere şi de rezolvare a problemelor.
Politica birocratică. Aceste organisme specializate au interese şi poziţii diferite, iar procesul politic provine din relaţiile de putere dintre aceste organisme şi din negocierile ce au loc între ele.

Două modele contrastante, însă aflate în legătură rezultă din acest studiu. Primul, intitulat în mod obişnuit “modelul procesului organizaţional”, accentuează impactul pe care îl au asupra deciziilor valorile, presupunerile şi modelele obişnuite de comportament care pot fi întâlnite în orice organizaţie mare. Deciziile par să reflecte nu atât analiza raţională şi evaluarea obiectivă, cât cultura înrădăcinată a departamentului sau a agenţiei de unde provine. A doua teorie, “modelul politicii birocratice”, subliniază impactul negocierilor ce au loc între diverse persoane şi agenţii asupra deciziilor, fiecare urmărind interese proprii. Această perspectivă demontează ideea de stat monolit, unit în jurul unui singur interes, şi sugerează că deciziile provin dintr-o arenă concurenţială, în care balanţa avantajului este în continuă mişcare.

Autorul american subliniază că aceste trei perspective nu trebuie văzute ca tipuri diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat acest proces. În orice situaţie vor fi elemente ce ţin de opţiune (actor raţional), de rutină (proces guvernamental) şi de competiţie (politică birocratică), însă ele nu vor fi identice pentru toţi participanţii, în orice moment sau în orice domeniu.

Deşi aceste modele au, fără îndoială, meritul de a atrage atenţia asupra unor aspecte importante ale procesului decizional, ele au şi unele slăbiciuni. În primul rând, modelul procesului organizaţional reduce sfera de acţiune a conucătorilor politici, posibilitatea ca aceştia să-şi impună deciziile “de sus”. Ar fi eronat să se sugereze că toate deciziile sunt modelate de presiunile organizaţionale şi să se ignore rolul personal al liderilor, aşa cum a fost cel al lui Roosevelt în iniţierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler în invadarea Poloniei. În al doilea rând, este simplist să se sugereze, aşa cum o face modelul politicii birocratice, că actorii politici îşi adoptă poziţia doar pe baza intereselor organizaţiei din care fac parte, ignorându-se simpatiile personale şi obiectivele individuale. În al treilea rând, încercarea de a explica deciziile doar în termeni legaţi de cutia neagră, înseamnă de a nu a acorda nici un fel de importanţă presiunilor externe care provin din mediul economic, politic sau ideologic.

Modelul ideologic

Modelele decizionale care pun în prim plan credinţele şi ideologia subliniază gradul în care comporatmentul este structurat de către percepţie. Ceea ce oamenii văd şi înţeleg este, într-o anumită măsură, ceea ce valorile şi concepţiile lor le permit, îi încurajează să vadă şi să înţeleagă. Această tendinţă este cu atât mai puternică cu cât, în cele mai multe cazuri, ea este inconştientă. Deşi decidenţii pot crede despre ei înşişi că acţionează în mod raţional, riguros şi imparţial, valorile sociale şi politice care le împărtăşesc pot acţiona ca un filtru puternic, definind ceea ce poate fi gândit, ceea ce poate fi făcut şi ceea ce este de dorit. Anumite informaţii şi anumite opţiuni nu sunt apreciate sau nici măcar nu sunt luate în consideraţie, în timp ce alte informaţii şi alte cursuri ale acţiunii sunt utilizate cu predilecţie. Kenneth Boulding(1956) subliniază imporatanţa vitală a acestui proces, arătând că, fără un mecanism de filtrare a informaţiilor, decidenţii ar fi pur şi simplu copleşiţi de volumul de date cu care s-ar confrunta.

Sunt totuşi păreri diferite în ceea ce priveşte originea şi natura acestui proces de filtrare. Robert Jerris(1968), de exemplu, atrage atenţia asupra erorilor constante de apreciere din partea decidenţilor din domeniul relaţiilor internaţionale, acestea avându-şi originea în etnocentrism (mod de înţelegere în care acţiunile şi intenţiile altui grup sunt apreciate prin aplicarea valorilor şi teoriilor provenite din cultura observatorului, care este incapabil să înţeleagă semnificaţia diferenţelor culturale). Un exemplu al acestui fenomen îl constituie înclinaţia lui Anthony Eden şi a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul Nasser preşedintele Egiptului în perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un “al doilea Hitler”. Irving Janis(1972), pe de altă parte, sugerează că multe decizii, din domeniul relaţiilor internaţionale pot fi explicate prin ceea ce el a numit “gândire de grup”. Acesta reprezintă fenomenul în care presiunile psihologice şi profesionale concură la încurajarea unui grup de decidenţi de a adopta o poziţie unită şi coerentă, părerile contrare sau neconvenabile fiind excluse.

O încercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care să ţină cont de impactul sistemului de credinţe, a fost realizată de Paul Sabatier(1988). Principala sa preocupare a fost de a explica modul în care apar achimbările într-o politică publică. El a atras atenţia asupra rolului jucat de “subsistemul politicii publice”, adică asupra grupului de oameni care contribuie într-un mod oarecare la influenţarea politicii dintr-un anumit domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri de politicieni, funcţionari publici şi grupuri de interes, ci şi cercetători, cadre universare şi ziarişti cu preocupări în domeniu. Astfel se crează coaliţii de indivizi care împărtăşesc credinţe şi valori apropiate. Aceste credinţe operează la trei niveluri diferite:

- Credinţe profunde (principii morale sau filosofice fundamentale);

- Credinţe apropiate (preferinţe pentru anumite politici);

- Credinţe secundare (puncte de vedere asupra implementării sau aplicării unei politici).

Importanţa unor asemenea credinţe constă în faptul că acestea asigură ceea ce Sabatier numeşte “cleiul” politicii, strângând împreună oameni pe baza valorilor şi preferinţelor pe care le împărtăşesc. În timp ce credinţele profunde sunt rezistente la schimbare, cele apropiate şi mai ales cele secundare sunt mult mai flexibile. Utilizând acest cadru, Sabatier apreciază că o schimbare de politică publică poate fi înţeleasă în termeni de înclinare a echilibrului de forţe în subsistemul acelei politici, prin dominaţia unei coaliţii asupra alteia. Acest proces poate fi considerat, cu toate acestea, ca raţional, atâta vreme cât dezbaterea despre şi dintre sistemele de credinţe conduce la un proces de învăţare în privinţa politicilor publice.

Pentru marxism şi feminism însă, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage concluzii cu totul diferite. Marxiştii susţin că acele credinţe profunde din subsistemele politicii publice şi opiniile decidenţilor politici sunt structurate de ideologia clasei conducătoare, astfel fiind favorizate interesele forţelor economice dominante. Feminismul, la rândul său, consideră că preponderenţa bărbaţilor în rândul celor cu putere de decizie politică face ca acel “clei” politic să fie asigurat de către idei şi valori patriarhale. Acest fapt conduce la prejudecăţi politice care susţin în continuare sistemul de dominaţie politică a bărbaţilor.

5.4. Implementarea

Atunci când faza adoptării s-a încheiat şi, de exemplu, un proiect de lege a devenit lege, putem să ne referim la ceva ce se numeşte politică publică. Procesul politicii publice oricum nu se opreşte aici, odată ce decizia politică a luat o formă oficială.

Unul din salturile majore pe care le-a făcut analiza politicilor publice a fost sublinierea importanţei acestui stadiu al implementării. În mod tradiţional, implementarea era considerată ca ceva “dat”, fiind un aspect al administraţiei şi nu unul al politicii. Începând cu anii ’60 a început să fie destrămată iluzia separaţiei politică-administraţie iar studiile au început să arate cât de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenţionau iniţiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice ca “a spune adevărul puterii”. Condiţiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în sensul că o politică se desfăşoară exact după cum s-a intenţionat, sunt, după părerea lui Hood(1976) următoarele:

- un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul central;

- norme uniforme şi reguli care operează la fel în orice sistem;

- supunere perfectă şi control perfect;

- informaţie perfectă, comunicare perfectă şi coordonare perfectă;

- timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.

Hogwood şi Gunn (1984) stabilesc şi ei zece condiţii pentru atingerea unei implementări perfecte:

Circumstanţe exterioare agenţiei responsabile cu implementarea să nu impună constrângeri paralizante.
Programele trebuie să dispună de timpul şi de resursele necesare.
În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinaţia necesară de resurse.
Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a cauzelor şi efectelor.
Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine legături intermediare.
Relaţiile de dependenţă dintre agenţiile implicate trebuie să fie minime.
Trebuie să existe o înţelegere completă şi un acord total în privinţa obiectivelor ce trebuie atinse.
Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.
Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă între diferitele elemente sau agenţii implicate.
Cei cu autoritate trebuie să solicite şi să obţină o subordonare perfectă.

În lumina dificultăţilor de a îndeplini oricare dintre aceste condiţii, nu este surprinzător faptul că distanţa dintre decizie şi implementare se transformă în prăpastie. Deşi cei care crează politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratică, cei care le implementează (funcţionari publici ai autorităţilor centrale sau locale, profesori, medici, poliţişti, etc.) pot avea o înţelegere mai bună, la “nivelul străzii”, a ceea ce va funcţiona şi a ceea ce nu va funcţiona. Astfel de consideraţii au condus la tradiţia analizei politicilor publice “de jos în sus”, care accentuează nevoia de flexibilitate ca şi pe cea de a lăsa implementarea în mâinile celor ce execută politica respectivă. Această perspectivă contrastează cu poziţia mult mai convenţională a implementării “de sus în jos”, care subliniază uniformitatea şi controlul. Cei mai mulţi specialişti din domeniu recunosc faptul că echilibrul dintre controlul central şi flexibilitea aplicării reprezintă dilema majoră în domeniul implementării politicilor (Barret şi Fudge, 1981).

Deşi implementarea perfectă nu este posibilă şi, poate, nici nu este de dorit, cele mai multe dintre preocupările faţă de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilităţii în aplicare. Flexibilitatea poate să apară din mai multe cauze. Una dintre acestea constă în faptul că cei care execută politica pot fi interesaţi nu doar în utilizarea cunoştinţelor lor, pentru a asigura eficacitatea implementării ei ci, aşa cum subliniază teoria alegerii publice, ei sunt preocupaţi şi de protejarea propriilor cariere şi a intereselor lor profesionale. Funcţionarii publici vor avea motive puternice să filtreze şi să reinterpreteze aspectele politicilor care le par neconvenabile sau ameninţătoare.

Alte îngrijorări în privinţa implementării politicilor provin din inadecvarea controlului politic de sus şi, într-o măsură şi mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-o exercita de jos. Din această perspectivă, o implementare neadecvată, în special în ceea ce priveşte serviciile publice, rezultă din faptul că guvernele acţionează, în general, în afara mecanismului pieţei şi sunt un furnizor monopolist al bunurilor pe care le asigură. Funcţionarii publici, autorităţile locale, lucrătorii din sectorul public, îşi pot permite să fie ineficienţi deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu trebuie să-şi satisfacă beneficiarii, clienţii. Un răspuns la această problemă îl poate reprezenta utilizarea unor indicatori de performanţă care să lege serviciile publice de un set de standarde care mimează competiţia pieţei, penalizând performanţele aflate sub standarde. Serviciile care îndeplinesc aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eşuează vor trebui să îndrepte lucrurile sau, în unele cazuri, să ofere compensaţii financiare. Filosofia care stă în spatele unor astfel de indicatori de performanţă este “împuternicirea” cetăţeanului ca şi consumator, ca cineva ale cărui nevoi şi interese trebuie luate în considerare în livrarea serviciilor.

Modele de punere în practică a politicilor publice

Organizaţiile administrative sunt angajate într-un spectru larg de activităţi şi iau o multitudine de decizii în ceea ce priveşte administrarea legilor aflate în jurisdicţia lor. În ciuda acestei diversităţi, pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice: a face reguli, a hotărî, a întări legea şi a opera programe.

A face reguli. O regulă poate fi definită ca o decizie a unui organism, cu o aplicabilitate generală sau particulară, şi cu un efect în viitor, decizie legată de implementarea, interpretarea sau prescrierea unei legi sau de descrierea organizării, procedurii sau a practicilor unei anumite organizaţii. Regulile substantivale prevăd în detaliu cantităţile şi tipurile de bunuri asigurate şi au efectele unei legi. Regulile interpretative prevăd modul în care o organizaţie, o agenţie, vede, interpretează legile de a căror implementare se ocupă. Regulile procedurale descriu organizarea agenţiei şi cum se vor desfăşura diferitele ei activităţi. În practică, nu este totdeauna uşor de distins între aceste trei tipuri de reguli sau de făcut separarea lor de deciziile sau practicile informale ale organizaţiilor.

A hotărî (a adjudeca). Organismele administrative execută politici publice şi atunci când aplică legi sau regulamente deja existente la situaţii particulare, prin decizii luate asupra unor cazuri individuale. Astfel, organizaţiile acţionează într-o manieră asemănătoare tribunalelor, după cum, atunci când crează reguli acţionează într-o manieră asemănătoare legislativului (de exemplu, oficiul concurenţei).

Întărirea legii. Agenţiile pot influenţa o politică prin diverse acţiuni de întărire a legii. O lege, o ordonanţă, un regulament, poate fi aplicat în mod riguros sau chiar rigid, poate fi aplicat într-o manieră laxă, sau poate să nu fie aplicat deloc (de exemplu acţiunile poliţiei sau ale vameşilor). Chiar şi atunci când prevederile sunt foarte precise, ceea ce pare să elimine o interpretare discreţionară, aproape întotdeauna rămâne ceva de interpretat în privinţa modului în care legea poate fi aplicată.

Operarea de programe. Multe organizaţii guvrnamentale sunt angajate în managementul proprietăţilor publice, în administrarea împrumuturilor, subvenţiilor, în desfăşurarea anumitor programe. Deşi asemenea activităţi nu sunt privite, în general, ca modalităţi de întărire a legii pentru că nu sunt desemnate să modeleze comportamentul indivizilor, deseori ele au o importanţă mai mare pentru anumite categorii de indivizi.

Tehnici de control

Indiferent de cum sunt numite politicile (regulatorii, distributive, redistributive, etc.) toate încorporează un element de control. Astfel, într-un mod implicit sau explicit, oamenii sunt determinaţi să facă anumite acţiuni, să nu facă altele, acţiuni care altfel nu ar fi fost efectuate.

Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizează pot crea consecinţe practice importante asupra conţinutului şi impactului unei politici, după cum pot crea şi dispute pe parcursul procesului de adoptare. Cei care se opun politicii respective o pot dilua sau chiar o pot anula, restricţionând puterile agenţiei guvernamentale în privinţa implementării. Pentru a fi efectivă, o politică are nevoie de tehnici de control şi de implementare.

Forme noncoercitive de acţiune. Termenul de noncoercitiv semnifică faptul că nu se impun sancţiuni legale sau penalizări, dar nici recompense. Eficienţa acestei forme de control depinde de colabrarea voluntară a celor afectaţi. Este în special cazul programelor educative sau demonstrative.

Inspecţiile – sunt examinări ale produselor ori ale documentelor pentru a determina dacă sunt conforme cu standaredele oficiale. Inspecţiile pot fi continue, ca în cazul cărnii de la abatoare, sau periodice, ca în cazul celor făcute de Registrul Auto. Indiferent de tipul lor, inspecţiile încercă să constate conformitatea celor implicaţi într-o activitate cu obiectivele de prevenire sau de corectare a unor condiţii nedorite sau periculoase. Sunt făcute eforturi în primul rând pentru a-i convinge pe indivizi să respecte legea, sancţiunile fiind impuse doar în ultimă instanţă. Inspecţiile sunt utilizate mai ales în cazul acţiunilor regulatorii.

Licenţele – implică autorizarea acordată de către guvern pentru desfăşurarea unei afaceri, a unei profesii sau a ceva ce în mod obişnuit este interzis (conducerea auto, emisia radio sau TV, etc). Licenţa este o formă de verificare în avans a persoanei sau a instituţiei care doreşte să pornească o anumită activitate, care trebuie să demonstreze o anumită calificare sau să îndeplinească anumite cerinţe. Utilizarea licenţelor trece dincolo de autorizarea a ceva. Licenţele pot incude şi impunerea unor condiţii ca parte a autorizaţiei, modificarea acestora fiind la discreţia autorităţilor, reînnoirea sau suspendarea autorizaţiei la intervale regulate, revocarea autirzaţiei. Astfel, licenţierea devine o formă de control continuu.

Împrumuturile şi subsidiile sunt mijloace prin intermediul cărora sunt aduse la îndeplinire scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate întreprinderilor, ţăranilor, sau altor categorii. Astfel de ajutoare implică, de obicei, un control al calităţii precum şi impunerea anumitor reguli: fondurile sunt acordate doar în condiţiile în care este asigurat un bun management.

Contractele – multe programe guvernamentale sunt sau pot fi duse la îndeplinire într-o proporţie sunstanţială prin intermediul companiilor private: construcţia de autostrăzi şi căi ferate, managementul unor activităţi, industria aerospaţială sau de armament. Puterea de a oferi sau de a refuza contracte conferă evident un tip de control: în unele ţări, companiile care doresc să vândă anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie să îndeplinească anumite standarde înprivinţa salariilor, programului şi condiţiilor de lucru, a nediscriminării.

Cheltuielile generale – separat de utilizarea împrumuturilor şi subvenţiilor, organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabilă în cheltuirea fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi făcute pentru a favoriza o anumită industrie sau o anumită zonă defavorizată. Modul în care sunt făcute cheltuielile poate duce la scăderea sau creşterea inflaţiei, prin reducerea sau sporirea sumelor pentru unele programe.

Operaţiile pe piaţa liberă - atunci când guvernele intră pe piaţă pentru a cumpăra, a vinde sau a asigura bunuri sau servicii, aceste acţiuni au deseori un efect de control. Valoarea monedei naţionale poate fi menţinută prin cumpărarea sau prin vânzarea de valută. Preţurile produselor agricole (grâu, porumb, lapte) sau a mineralelor poate fi susţinut prin achiziţii guvernamentale sau prin vânzări din rezervele naţionale.

Impozitele, taxele, accizele – sunt instrumente politice foarte importante pentru că, nu doar că asigură venituri bugetare, ci şi pentru că încurajează sau descurajează un anumit tip de comportament. Sporirea taxelor la benzină duce la sporirea preţului, la micşorarea consumului, la protejarea mediului, la rentabilizarea unor forme alternative de energie.

Taxele pot fi utilizate şi cu sens pozitiv: se consideră că poluarea mediului poate fi redusă mai bine prin stabilirea unor taxe pe emisii decât printr-un sistem de standarde şi obligaţii. Aceste taxe vor constitui stimulente economice pentru oamenii de afaceri, permiţându-le acestora să determine cea mai eficientă cale de a reduce poluarea.

Exceptarea de la anumite impozite este o altă posibilitate utilizată curent în politicile publice. O gamă variată de reduceri, excluderi şi rate preferenţiale permit indivizilor şi firmelor să se angajeze în afaceri care sunt favorizate de guvern (investiţii de capital, construirea de locuinţe, activităţi caritabile), investind sume care altfel ar fi fost cheltuite cu impozitele.

Serviciile – multe politici publice, în special din categoria celor distributive, implică asigurarea de servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legală, pregătirea profesională, etc.

Procedurile informale – multe decizii care afectează drepturile şi interesele indivizilor sunt luate prin intermediul negocierilor, compromisului, consultărilor, etc. Aceste proceduri sunt folosite foarte des datorită nevoii de acţiune rapidă, reglementările administrative neacoperind toate posibilele cazuri particulare.

Sancţiunile – sunt mijloace , penalităţi şi recompense, pe care agenţiile le utilizează pentru a încuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Câteodată sancţiunile sunt cuprinse în tehnicile de control. Sancţiunile pot include trimiterea în judecată, amenzi, publicitate favorabilă sau defavorabilă, modificarea sau revocarea licenţelor, confiscarea sau distrugerea bunurilor, etc. Agenţiile pot încerca să impună chiar sancţiuni penale, însă acest fapt implică şi acţiunea tribunalelor.

5.5. Evaluarea

Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie cel puţin, la decizii în ceea ce priveşte menţinerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Acest stadiu completează ciclul politic, în sensul că informaţia obţinută prin evaluare poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniţiere, formulare, adoptare şi implementare, procesul ducând la îmbunătăţirea politicilor existente.

Evaluarea poate privi atît aspecte substantivale legate de eficienţa şi eficacitatea politicii publice, cît şi aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulării, cine este consultat şi cînd şi cum este este controlată implementarea. Totuşi, în ciuda importanţei hotărâtoare pe care o poate avea, guvernele sunt în general reticente în acordarea de fonduri pentru evaluarea politicilor. În SUA, la sfîrşitul anilor ’70, preşedintele Carter a propus ca 1% din fondurile oricărui proiect să fie alocat evaluării. Singurele ţări în care evaluarea politicilor este luată în serios sunt cîteva democraţii, în general consensuale, angajate în planificarea pe termen lung.

Studiile academice au privit cu mai multă atenţie problema evaluării. Cercetările empirice sunt preocupate atât de ceea ce guvernele fac în termen de legi, impozite, programe, etc., cît şi de consecinţele acestor acţiuni. Ceea ce este clar este faptul că rezultatele unei politici sunt deseori foarte diferite de ceea ce intenţionau cei care au formulat sau au decis politica. Un exemplu clasic îl reprezintă politicile de asigurare a bunăstării, proiectate pentru a elimina sărăcia, pentru a oferi tuturor cetăţenilor capacitatea de a participa la viaţa comunităţii şi care au dus la creşterea numărului celor dependenţi de sistemul de asigurări sociale (Murray, 1984).

Asemenea eşecuri politice au demonstrat importanţa unui guvern ”deschis”, responsabil în faţa electoratului. Pentru ca procesul politic să fie eficient în transformarea intrărilor în ieşiri corespunzătoare, el trebuie să fie întotdeauna deschis aprecierilor şi criticilor. Aproape întotdeauna, o cultură a secretului nu face decît să acopere incompetenţa şi să asigure un comportament arbitrar şi egoist.

Forma pe care o poate lua evluarea reflectă modul în care este înţeles procesul politicilor publice: el reprezintă urmărirea unor scopuri sociale sau este o încercare de acţiune colectivă a unor indivizi care nu au în mod necesar aceleaşi obiective? În măsura în care procesul politic este văzut ca orientat către nişte scopuri precise, atunci are sens încercarea de a măsura în mod sistematic progresul către acestea, pentru a determina căile cele mai fezabile de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dacă există însă divergenţe asupra obiectivelor, acordul va fi obţinut la un nivel superficial: se poate ajunge mult mai uşor la un consens în privinţa a ce trebuie făcut decât în privinţa a de ce trebuie făcut. Aceasta arată că evaluarea trebuie să se preocupe nu doar de măsura în care scopurile sunt atinse, ci şi de ce înseamnă politica respectivă pentru cetăţeni, de motivele pentru care ea este sprijinită sau nu.

Evaluarea reprezintă întotdeauna o parte a acţiunii. Ea este utilizată de unii participanţi în procesul politic pentru a modifica modul în care sunt folosite resursele şi pentru transforma comportamentul celorlalţi actori. Apare astfel problema relaţiei dintre analiză şi participanţi: analiza ar trebui să fie neutră sau angajată? Şi dacă este angajată, ce interese ar trebui să susţină? În mod tadiţional, evaluarea a fost văzută ca ceva echidistant. Însă criticii susţin că această aspiraţie ştiinţifică nu este reală, deoarece detaşarea nu este posibilă. Ei subliniază faptul că evaluarea este în primul rând o formă de control, exercitată de către superiori asupra subordonaţilor, iar această relaţie de putere nu poate fi ignorată.

Conflictul dintre detaşare şi angajare domină literatura despre evaluare. Acest conflict este reflectat şi de distincţia dintre evaluarea sumativă, a cărei scop este aprecierea activităţii evaluate, şi evaluarea formativă, a cărei scop este îmbunătăţirea activităţii.

Pentru dimensiunea verticală a politicilor publice, caracterizată prin scopuri clar definite, obiectul evaluării îl constituie dirijarea către atingerea acestor ţeluri. Pentru dimensiunea orizontală, caracterizată prin diversitatea actorilor implicaţi, deci printr-o divergenţă de scopuri, obiectul evaluării este subiect de dispută. Pentru că ambele dimensiuni există în orice politică publică, va exista mereu o tensiune între ele.

Evaluarea se preocupă deseori nu doar cu aprecierea valorii sau meritelor, ci şi de îmbunătăţitirea a ceea ce este evaluat. Iar Michael Quinn Patton consideră că practica evaluării implică o colectare sistematică a informaţiilor despre activităţile, caracteristicile şi rezultatele programelor, personalului şi produselor, pentru a fi utilizate de anumiţi oameni, pentru a reduce incertitudinile, pentru a îmbunătăţi eficacitatea şi pentru a lua decizii în legătură cu ceea ce acele programe, produse sau persoane fac sau afectează.

Această definiţie atrage atenţia asupra câtorva lucruri esenţiale într-o evaluare:

nevoia unei colectări sistematice a informaţiilor;
tematica foarte diversă în privinţa posibilităţilor de aplicare a evaluării;
pentru a fi efectivă, o evaluare trebuie utilizată de către cineva;
scopurile foarte variate ale unei evaluări.

Funcţiile evaluării

Pot fi indentificate patru funcţii mari ale evaluărilor:

funcţia formativă;
funcţia sumativă;
funcţia psihologică sau socio-politică;
funcţia administrativă;

Evaluările formative sunt preconizate să ajute la dezvoltarea, la îmbunătăţirea unei politici încă neimplementate.

Evaluările sumative se concentrează asupra aprecierii efectelor şi eficacităţii unei politici în desfăşurare. Referitor la aceleaşi funcţii, se poate face distincţia între evaluările proactive care îi sprijină pe cei ce iau decizii şi evaluările retroactive care servesc la certificarea unei acţiuni, la stabilirea responsabilităţii asupra modului în care aceasta s-a desfăşurat.

A treia funcţie, cea psihologică sau socio-politică, a fost mai puţin abordată în literatură. În unele cazuri evaluarea este utilizată pentru a spori îngrijorarea faţă de anumite activităţi, pentru a motiva comportamente dorite din partea celor evaluaţi sau pentru a promova anumite relaţii publice.

O funcţie nu prea populară este aceea a utilizării evaluării în scopul exercitării autorităţii. În toate organizaţiile, superiorii îşi evaluează subordonaţii. În multe cazuri o persoană aflată într-o poziţie de conducere poate evalua pe cineva doar pentru a-şi demonstra autoritatea asupra acelei persoane. Am numit această funcţie –”administrativă”.

Tipuri de evaluare

Tipuri diferite de evaluare se referă la probleme diferite şi tind să se concentreze asupra unor aspecte diferite ale evaluării. American Research Society a realizat o tipologie a evaluărilor care acoperă atât scopul cât şi felul activităţii cuprinse în evaluare.

Analiză de preinstalare (a contextului, a fezabilităţii, ”front-end”) – are loc înainte ca politica să demareze, pentru a asigura un ghid în planificare şi implementare.
Aprecierea evaluabilităţii – stabilirea fezabilităţii procedurii de abordare a evaluării şi a metodelor utilizate.
Evaluarea formativă - asigură informaţii pentru îmbunătăţirea politicii, pentru modificarea sau managementul său.
Evaluarea de impact (sumativă, a rezultatelor, a eficacităţii) – determină rezultatele politicii, eficacitatea sa, în special pentru a decide în legătură cu finanţarea, continuarea, extinderea sau reducerea acesteia.
Monitorizarea programului – verificarea conformităţii cu politica respectivă, urmărirea serviciilor oferite, numărarea clienţilor.
Evaluarea evaluării (evaluare secundară, meta-evaluare) – critica rapoartelor de evaluare, reanalizarea datelor, perspectivă externă a unor evaluări interne.

În practică, orice evaluare are mai mult decât un singur scop, iar în cadrul fiecăruia dintre tipurile anterioare de evaluare pot fi inventariate mai multe activităţi specifice :

Evaluarea vizibilităţii – cine ştie despre politică ? Ce se ştie despre aceasta ?
Evaluarea cost-beneficiu – relaţia dintre costul politicii şi beneficiile sale, exprimate în termeni monetari
Evaluarea cost-eficacitate – relaţia dintre costul şi beneficiile politicii, beneficiile fiind exprimate în termeni non-monetari.
Evaluarea criteriilor de referinţă - măsura în care au fost atinse obiective specifice, la nivelul dorit
Asigurarea calităţii – sunt atinse în mod sistematic standardele minime acceptate? Cum poate fi monitorizată şi demonstrată calitatea? (Robson, C., 1993, pag.178)

Pot fi identificate şi o serie de pseudo-evaluări, utilizate pentru a acoperi adevăratele motive ale celui care finanţează evaluarea sau lipsei de profesionalism a evaluatorului. Prima categorie include: sublinierea aparenţelor; încercarea de a acoperi limitările sau eşecurile unui program; utilizarea politică a unei evaluări pentru a distruge un program; utilizarea rituală a unei evaluări, fără intenţia reală de a folosi rezultatele ei, fapt care survine atunci când evaluarea este necesară pentru finanţarea unui program; utilizarea nevoii de evaluare ca o scuză pentru amânarea sau evitarea acţiunii. În cea de-a doua categorie sunt cuprinse evaluările făcute repede şi la cel mai scăzut cost posibil (”quick –and –dirty”), evaluările cu un raport final voluminos, evaluările presupuse, făcute fără culegerea informaţiilor şi evaluările concentrate pe personal (dacă stafful programului este drăguţ, prietenos, etc).

Probleme în utilizarea evaluărilor

Obstacolele în utilizarea evaluărilor par să fie la fel de variate ca şI tipurile de evaluări. Cele mai obişnuite pot fi încadrate în trei categorii: (a) proasta înţelegere a procesului prin care poate fi utilizată o evaluare; (b) natura ameninţătoare a evaluării şi (c) relevanţa ei.

Cea mai tipică aşteptare despre cum ar putea fi utilizată o evaluare de către o agenţie guvernamentală constă în faptul că informaţiile astfel generate vor determina luarea deciziilor viitoare. În realitate, rezultatul unei evaluări reprezintă doar unul din elementele procesului decizional, influenţa evaluărilor fiind lentă şi cumulativă în timp.

O altă neînţelegere a utilizării rezultatelor unei evaluări este presupunerea că nevoia de evaluare este sinonimă cu nevoia de noi informaţii. În realitate, decidenţii solicită deseori evaluări nu doar pentru a avea noi date, ci şi dintr-o multitudine de motive personale, cum ar fi:

atunci când sunt implicaţi într-o politică în care nu au încredere şi doresc să se protejeze;
atunci când politica publică respectivă reprezintă un domeniu al unui adversar politic, iar evaluarea poate fi folosită ca instrument de distrugere;
atunci când se aşteaptă la un atac şi trebuie să îşi pregătească apărarea, etc.

Efectele unei evaluări se pot diminua drastic atunci când ea nu face parte dintr-un ciclu continuu de operaţii ale organismului evaluat, atunci când este izolată de alte activităţi.

Aaron Wildawsky sublinia: ”Dacă nu ştii cum se face o evaluare, ar putea fi o problemă pentru tine, însă pentru nimeni altcineva. Dacă ştii cum să evaluezi, devine o problemă pentru ceilalţi”. O problemă majoră în utilizarea evaluarii este dată de ameninţarea care o reprezintă. De unde apare această ameninţare? În primul rând raportul de evaluare este o informaţie publică, care odată produsă, nu poate fi ţinută secretă, pentru uzul privat al decidentului. Astfel, pot ajunge informaţii şi la adversari. Un al doilea motiv este legătura evaluării cu schimbarea. O evaluare poate asigura căi de îmbunătăţire a unui set de activităţi, indiferent de scopul iniţial al acesteia. Însă îmbunătăţirea implică întotdeauna o schimbare, modificarea status-quo-ului, iar schimbarea este percepută ca o ameninţare.
Unele dintre cele mai întîlnite plângeri făcute de către utilizatori în privinţa rezultatelor evaluărilor este că dacă acestea sunt relevante pentru unii dintre beneficiari (cei interesaţi de îmbunătăţirea execuţiei unui program, de exemplu) ele au o utilitate limitată pentru alţii (de exemplu pentru cei interesaţi în stabilirea responsabilităţilor). Timpul scurt în care, în general, trebuie realizată o evaluare, poate ridica şi el întrebări în privinţa calităţii acesteia.

Evaluare şi politică

Este aproape inevitabil ca o evaluare să aibă şi o dimensiune politică. Inovaţiile, politicile noi vor avea avocaţii, sprijinitorii lor, după cum vor avea şi criticii lor, scepticii de serviciu. Cei implicaţi în desfăşurarea politicilor pot avea de câştigat sau de pierdut destul de mult de pe urma rezultatelor unei evaluări: slujbe, bani, resurse.

Datorită implicaţiilor politice, evaluările şi rezultatele lor prezintă interes pentru o gamă largă de decidenţi, la nivel naţional sau local, pentru politicieni şi pentru funcţionari publici, pentru agenţiile responsabile de administrarea programelor sau politicilor şi pentru conducătorii acestora, pentru cei care sunt ”ţintele” programelor, clienţii intervenţiei, pentru plătitori de impozite, pentru cetăţeni în general. Este aproape imposibil ca interesele tuturor acestor grupuri să fie identice, ceea ce garantează faptul că, indiferent de rezultatele evaluării, unii vor fi mulţumiţi iar alţii vor fi nemulţumiţi.Aceasta înseamnă că efectuarea unei evaluări nu este o activitate pentru cei care sunt sensibili la critici sau sunt deranjaţi de controverse.

Criticile pot fi metodologice (despre modul în care s-a desfăşurat evaluarea), politice (despre rezultatele evaluării) sau pot fi critici metodologice care maschează de fapt interese politice. Cea mai importantă implicaţie este că trebuie acordată o atenţie meticuloasă proiectării şi desfăşurării cercetării, pentru a-i asigura pe cei implicaţi că preocupările lor au fost luate în considerare. Nu metodele de colectare a informaţiilor sunt însă cel mai important lucru într-o evaluare, ci utilizarea acestor informaţii pentru scopul propus al evaluării.