Administrație publică

1. Planificarea este un proces complex, care se face la toate nivelele administraţiei publice centrale abilitate cu funcţia de elaborare a politicilor publice. Planificarea politicilor publice poate fi de mai multe tipuri, în dependenţă de orizontul de timp care o cuprinde şi elementele constituente. În acest ghid sînt distinse două tipuri de planificare, şi anume: a) planificarea pe termen mediu şi lung şi b) planificarea pe termen scurt (anuală). Planificarea strategică este un tip de planificare, care nu ţine neapărat de cadrul temporal, ci indică asupra faptului că politicile publice în procesul de planificare sînt corelate cu cadrul de resurse disponibil, fiind luate în considerare factorii externi care ar putea periclita implementarea politicilor publice respective.
2. În figura 1 se prezintă schematic etapele procesului de planificare strategică respectiv ierarhia documentelor de politici publice, acestea fiind analizate mai detaliat în continuare.

1.2.1. Planificarea pe termen mediu şi lung

3. La nivel de executiv central, procesul de planificare porneşte de la agenda de guvernare care se stabileşte, începînd cu campania electorală, cînd partidele politice participante anunţă problemele principale de interes public pe care se angajează să le soluţioneze în timpul guvernării, precum şi modalităţile de soluţionare a acestora. Programul electoral al partidului cîştigător sau cel de coaliţie (în cazul unei guvernări de coaliţie) este tradus mai apoi în programul de guvernare (Programul de activitate a Guvernului), care conţine un şir de angajamente de ordin politic. Pentru implementarea acestor angajamente, Guvernul elaborează politici publice, care identifică, analizează şi propun soluţii tehnice pentru problemele enunţate.
4. Programul de activitate a Guvernului este documentul politic principal care ghidează activitatea executivului şi în baza căruia se raportează Parlamentului. În acelaşi timp, Programul de activitate a Guvernului nu reprezintă toată activitatea Guvernului. Acesta prezintă rezultatele pe care Guvernul pune accent şi care sînt importante pentru cetăţeni. Guvernul realizează şi alte funcţii care nu sînt descrise în Program. În acest sens, Guvernul aprobă şi implementează şi alte documente de politici publice. Este important ca aceste documente să rezulte, totuşi, din priorităţile stabilite la nivel politic.
5. De asemenea, pe parcursul guvernării pot apărea şi alte probleme de interes public care trebuie incluse în agenda de guvernare. Acestea pot apărea ca rezultat al schimbării priorităţilor la nivel politic, pot fi identificate de funcţionarii publici (în contextul analizelor pe care le efectuează) sau pot fi semnalate de către părţile interesate. Totuşi, ţinînd cont de resursele publice limitate, nu toate problemele pot fi incluse în agendă, acestea urmînd să fie filtrate. Procesul de filtrare presupune analiza problemelor de interes public prin prisma priorităţilor politice, dar şi a resurselor (financiare şi umane) aflate la dispoziţia Guvernului.
6. La nivelul fiecărei instituţii a administraţiei publice centrale se stabileşte agenda autorităţii. De obicei agenda autorităţii se stabileşte la nivel politic (conducerea autorităţii) cu participarea structurilor responsabile de planificarea strategică ale instituţiei respective. Agenda autorităţilor administraţiei publice centrale se formează pe baza agendei Guvernului, în conformitate cu responsabilităţile atribuite. Pentru stabilirea agendei proprii, autorităţile administraţiei publice centrale trebuie să analizeze documentele de politici publice la nivel naţional, intersectorial sau sectorial pentru a identifica sarcinile care se referă la domeniul lor de activitate şi să „răspundă” cu iniţiative de politici publice care vor contribui la realizarea acestora. De asemenea, autorităţile publice trebuie să participe în procesul de definire a priorităţilor strategice la nivel naţional.

1.2.2. Planificarea pe termen scurt

7. Pentru planificarea pe termen scurt a activităţii Guvernului se elaborează Planul de acţiuni anual al Guvernului, care conţine informaţie despre politicile ce urmează a fi elaborate şi/sau implementate pe parcursul anului. Planul de acţiuni anual poate să reitereze unele acţiuni din alte strategii şi programe relevante priorităţilor Guvernului sau planurile de implementare a acestora. În mod obligatoriu, Planul de acţiuni trebuie să includă, într-o formă agregată, acţiuni care ar conduce la implementarea angajamentelor din Programul de activitate a Guvernului, acţiuni din planul de acţiuni SND şi acţiuni care ţin de realizarea angajamentelor internaţionale, în special cele referitoare la integrarea în structurile Uniunii Europene (vezi figura 2).
8. Planul de acţiuni anual al Guvernului se elaborează de către Cancelaria de Stat în baza propunerilor din planurile anuale ale autorităţilor publice (vezi paragraful următor). După cum s-a menţionat mai sus, Planul trebuie să conţină informaţie despre obiective, activităţi, termene de realizare, indicatori de progres şi instituţii responsabile. În Anexa 2 se prezintă formatul recomandat al Planului. În procesul de elaborare, Cancelaria de Stat trebuie să se asigure că toate politicile publice importante (inclusiv intersectoriale) care urmează a fi elaborate/modificate sînt reflectate în Plan. De asemenea, în Planul anual trebuie să se specifice modalităţile de monitorizare şi raportare. Planul anual de acţiuni al Guvernului se aprobă de către Guvern. Monitorizarea implementării se face de către Cancelaria de Stat în baza contribuţiilor autorităţilor.

9. La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, planificarea anuală se face în contextul elaborării planului anual de implementare a PDI. Lista politicilor publice care urmează a fi elaborate/modificate se întocmeşte de către subdiviziunile de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice pe baza propunerilor înaintate de subdiviziunile de specialitate ale autorităţii respective. Planul anual se elaborează de către subdiviziunea de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice, în baza contribuţiilor subdiviziunilor din autoritatea respectivă. Structura planului la nivel de autoritate este similară structurii Planului de acţiuni anual al Guvernului.
10. Proiectul planului anual al autorităţilor se coordonează cu Cancelaria de Stat şi se aprobă de către conducătorul autorităţii respective. Planul aprobat se publică pe pagina internet a autorităţii în termen de 5 zile de la aprobare, dar nu mai tîrziu de 15 ianuarie a anului de planificare. Se recomandă monitorizarea trimestrială la nivelul autorităţii.
11. De rînd cu planificarea generală a activităţii Guvernului se face şi planificarea legislativă, care presupune elaborarea planurilor trimestriale cu privire la proiectele de documente de politici publice, acte legislative şi normative care urmează a fi propuse spre examinare în şedinţa Guvernului. Planurile legislative se elaborează de către Cancelaria de Stat în baza propunerilor autorităţilor. Planificarea legislativă se face trimestrial pe motiv că la începutul anului nu se cunoaşte pentru toate politicile publice care urmează a fi elaborate care este instrumentul optim de decizie pentru promovarea acestor politici. Propunerile autorităţilor pentru planurile legislative trimestriale se fac în conformitate cu formularul din Anexa 3.

• Planificarea strategică

12. Programul de activitate a Guvernului, împreună cu alte documente de planificare a politicilor publice acoperă aproape toate sectoarele şi prevede activităţi pentru îmbunătăţirea activităţii acestora. În practică, însă, nu este posibil ca toate politicile publice să se realizeze în acelaşi timp. Diferite constrîngeri (de resurse, în caz de situaţie de urgenţă, etc.) implică o prioritizare a politicilor publice, prin determinarea celor care trebuie implementate în primul rând, restul depinzând de posibilitatea de mobilizare a resurselor suplimentare. Acest proces este numit planificarea strategică.
13. Planificarea strategică poate fi definită ca procesul ce întruneşte planificarea politicilor publice, bugetarea şi planificarea organizaţională într-un singur cadru de gestionare. Planificarea strategică promovează sistemul de management orientat spre atingerea obiectivelor. La rîndul lor, documentele de planificare strategică reprezintă un instrument de management şi constituie baza de elaborare a bugetului. Planificarea strategică se face pe termen mediu şi se implementează pe baza documentelor de planificare pe termen scurt (planuri anuale).
14. În cadrul sistemului actual, planificarea strategică se face pe baza a două documente principale: Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) pentru perioada 2008 – 2011 şi Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). SND formulează obiectivele de dezvoltare a ţării pe termen lung şi, reieşind din acestea, stabileşte cinci priorităţi strategice pe termen mediu. Strategia este aprobată de către Parlament şi se implementează prin intermediul unui plan de acţiuni aprobat de către Guvern care se actualizează anual. Coordonarea implementării Strategiei se face de către Cancelaria de Stat. Supravegherea procesului de planificare strategică în general este realizată de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică (CIPS) cu suportul Cancelariei de Stat.
15. CCTM permite planificarea veniturilor şi cheltuielilor publice pe termen mediu. CCTM prognozează cadrul de resurse şi face legătura dintre politicile publice şi cheltuielile publice. Necesitatea planificării cheltuielilor pe termen mediu este argumentată prin faptul că majoritatea politicilor durează mai mult decît un an şi legătura dintre acestea şi resursele necesare nu poate fi asigurată prin planificarea anuală (bugetul anual). CCTM se elaborează pentru o perioadă de 3 ani şi se actualizează anual. CCTM conţine informaţie cu privire la toate cheltuielile publice, nu doar la cele estimate în SND. Totuşi, necesităţile de finanţare identificate în cadrul SND sînt considerate în mod prioritar la elaborarea CCTM. Priorităţile sectoriale (inclusiv cele ce ţin de SND, dar nu numai) se definesc în planurile strategice de cheltuieli pe sectoare care se elaborează de către autorităţi. Proiectul CCTM se elaborează de către Ministerul Finanţelor împreună cu alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi se aprobă de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică. CCTM stă la baza elaborării bugetului public anual.
16. Planificarea strategică este un proces continuu. Necesitatea modificării unor priorităţi poate rezulta din schimbări de context (de ordin economic, social, etc.) sau a disponibilităţii resurselor (în special financiare). Respectiv, procesul de elaborare/modificare a priorităţilor în general şi a politicilor publice în particular trebuie să fie strâns corelat cu procesul de programare financiară. În ultimii ani au fost întreprinse eforturi pentru sincronizarea acestor două procese (vezi Figura 3).

17. În continuare se prezintă o descriere a etapelor procesului şi responsabilităţilor instituţiilor la fiecare etapă în parte:
18. Elaborarea documentului de priorităţi. Elaborarea documentului de priorităţi se face anual în scopul revizuirii priorităţilor formulate în documentele de planificare strategică în funcţie de schimbările de context, rezultatele obţinute anterior, etc. Documentul de priorităţi se elaborează de către Cancelaria de Stat cu contribuţia ministerelor şi se aprobă de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică. După aprobare, documentul de priorităţi se aduce la cunoştinţa autorităţilor administraţiei publice centrale şi se publică pe pagina internet a Guvernului. Documentul stă la baza actualizării CCTM şi planului SND pentru perioada următoare.
19. Elaborarea prognozei cadrului de resurse şi a plafoanelor preliminare de cheltuieli sectoriale. Prognoza cadrului de resurse se face de către Ministerul Finanţelor în baza prognozei macroeconomice elaborate de către Ministerul Economiei şi a estimării surselor de finanţare. Plafoanele preliminare de cheltuieli sectoriale se stabilesc de către Ministerul Finanţelor în baza documentului de priorităţi strategice şi cadrului de resurse şi se comunică autorităţilor administraţiei publice centrale.
20. Elaborarea planurilor strategice de cheltuieli pe sectoare. La această etapă se creează grupuri sectoriale de lucru din reprezentanţii ministerelor de ramură, altor autorităţi care gestionează mijloace din ramura respectivă şi Ministerului Finanţelor. Grupurile sectoriale de lucru identifică programele cheie de cheltuieli (în conformitate cu priorităţile strategice), analizează problemele existente şi politicile care urmează a fi întreprinse şi estimează implicaţiile acestor politici asupra cheltuielilor publice din sectoare. La elaborarea planurilor se ţine cont de capacitatea de absorbţie a sectorului şi de plafonul preliminar de cheltuieli. Planurile de cheltuieli se prezintă Ministerului Finanţelor.
21. Elaborarea propunerilor de actualizare a Planului de acţiuni SND. Împreună cu planurile strategice de cheltuieli, ministerele şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale elaborează propuneri iniţiale pentru actualizarea Planului de acţiuni pentru implementarea SND.
22. Definitivarea plafoanelor sectoriale de cheltuieli. Definitivarea plafoanelor sectoriale de cheltuieli se face în baza analizei planurilor strategice de cheltuieli pe sectoare. Plafoanele se definitivează de către Ministerul Finanţelor în consultare cu autorităţile.
23. Elaborarea proiectului detaliat al Planului de acţiuni SND. Aparatul Guvernului pe baza propunerilor ministerelor elaborează primul proiect al Planului actualizat SND.
24. Elaborarea CCTM. Ministerul Finanţelor elaborează proiectul documentului CCTM.
25. Aprobarea CCTM de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică. După consultările interministeriale, CCTM se prezintă pentru examinare şi aprobare Comitetului interministerial pentru planificare strategică.
26. Elaborarea proiectului bugetului pentru anul următor. Proiectul bugetului de stat se elaborează în conformitate cu prevederile Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (vezi mf.gov.md/common/actnorm/budget/law/lowbudget/).
27. Racordarea proiectului Planului de acţiuni SND cu proiectul bugetului. Această etapă presupune ajustarea proiectului Planului SND (în special pentru anul imediat următor) la prevederile bugetului propus.
28. Aprobarea de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică a proiectului bugetului şi a Planului de acţiuni SND. Proiectele ambelor documente se examinează şi se aprobă de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică în acelaşi timp.
29. Aprobarea de către Guvern a proiectului bugetului şi revizuirea finală a CCTM în conformitate cu bugetul aprobat. După aprobarea proiectului legii bugetului de către CIPS, documentul se examinează şi se aprobă de către Guvern. În continuare, Ministerul Finanţelor modifică, în caz de necesitate, CCTM pentru a-l aduce în conformitate cu prevederile proiectului bugetului aprobat de Guvern. Aceasta este ultima etapă în ciclul anual de actualizare a CCTM.
30. Aprobarea de către Guvern a Planului de acţiuni SND coordonat cu legea bugetului public naţional aprobat de către Parlament. După adoptarea de către Parlament a legii bugetului, Planul de implementare SND se revede din nou pentru a reflecta modificările introduse de către Parlament în proiectul bugetului înaintat de Guvern, dacă acestea sînt şi se referă la alocări necesare implementării activităţilor SND. Documentul ajustat se aprobă de către Guvern. Aceasta este ultima etapă în ciclul anual de actualizare a Planului de acţiuni SND.
31. Mai multe detalii cu privire la procesul de elaborare a CCTM se prezintă în Materialele instructive cu privire la CCTM (vezi mf.gov.md/ro/middlecost/middlecostim). Procesul de actualizare a Planului de acţiuni pentru implementarea SND este descris pe larg în Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr. 191 din 25 februarie 2008.
32. La nivel de autorităţi, documentul principal de planificare strategică este Planul de dezvoltare instituţională (PDI) care se elaborează pentru o perioadă de 3 ani. PDI este documentul care defineşte misiunea autorităţii publice, enumără responsabilităţile operaţionale şi structurile şi instituţiile subordonate acesteia. De asemenea, PDI reprezintă un efort de prioritizare a spectrului larg de sarcini şi obiective ale autorităţii publice şi ale instituţiilor subordonate acesteia, în corespundere cu priorităţile din Programul de activitate a Guvernului, documentele de planificare strategică la nivel naţional (SND), alte documente de politici şi descrie modul în care acestea vor fi realizate (vezi Ghidul cu privire la elaborarea planurilor de dezvoltare instituţională a autorităţilor administraţiei publice centrale http://rapc.gov.md/md/law). PDI se realizează pe baza planurilor anuale de acţiuni.
33. După cum s-a menţionat mai sus, la moment, planificarea cheltuielilor publice la nivel de autoritate se face în contextul planurilor strategice de cheltuieli pe sectoare, care se elaborează de către autorităţi în conformitate cu instrucţiunile emise de către Ministerul Finanţelor. Priorităţile la nivel de sector se definesc în baza PDI şi se actualizează, după caz, în conformitate cu Documentul de priorităţi naţionale. Pe viitor, planurile strategice de cheltuieli vor fi substituite cu planurile de implementare PDI care vor conţine informaţie detaliată despre costurile tuturor activităţilor incluse în PDI şi vor servi ca bază pentru CCTM şi bugetul anual.
34. De asemenea, pentru asigurarea unei legături clare dintre rezultate şi alocările de bani publici, în cadrul unor instituţii, se pilotează bugetarea pe programe (vezi Regulamentul privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe http://www.mf.gov.md/common/actnorm/budget/ruleinstruct/O_R_D_I_N_nr.19_rom.doc). Pe viitor se va trece la bugetarea pe programe în toate autorităţile administraţiei publice centrale. Scopul acestei reforme este asigurarea că banii publici sînt cheltuiţi în mod raţional, transparent, în interesul societăţii. În acest scop, Ministerul Finanţelor va elabora instrucţiuni suplimentare pentru elaborarea bugetelor pe programe şi va instrui autorităţile administraţiei publice centrale cu privire la elaborarea acestora.
35. Procesul de participare are o importanţă mare în elaborarea documentelor de planificare strategică. La elaborarea documentelor de planificare strategică la nivel naţional sau sectorial se recomandă consultarea părţilor largi ale societăţii pentru a obţine consens atît asupra problemelor care necesitată atenţie primordială din partea Guvernului, cît şi asupra modalităţilor de soluţionare a acestor probleme. Rezultatele consultărilor trebuie să devină parte componentă a documentului de planificare strategică.