Inclusă în cercetarea politicilor publice în jurul anilor ’90, noţiunea de teorie a politicii nu beneficiază de o riguroasă determinare conceptuală, fiind deseori utilizată cu accepţiuni şi finalităţi diferite.
În literatura de specialitate este cunoscută sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact teoria în practică harta cognitivă sau teoria acţiunii .
Principalele teme de dezbatere referitoare la fundamentarea teoretică a a politicii publice au inclus printre altele:
- descrierea şi definirea;
- structura internă;
- reformularea ;1
- evaluarea .
Deşi aspiră la decriptarea semnelor viitoarelor evoluţii ale societăţii, teoria politicii publice reprezintă ansamblul gândirilor aprofundate şi generalizate referitoare la o problemă apărută într-un sector public şi care are ca rezultat formularea unei teorii.
Mai exact, teoria politicii publice conţine totalitatea ipotezelor şi argumentelor unui anumit personaj şi reflectă fundamentul unei anumite politici sau a viziunii asupra acesteia. Este o activitate raţională, un demers ce presupune rigoare, metodă şi competenţă specifică focalizată asupra proiectării politicilor alternative, confruntării soluţiilor propuse, în funcţie de costuri şi de efectele previzionate, cu scopul de a produce schimbările dezirabile în diferite domenii ale vieţii sociale.
Teoria politicii publice este generată de practică, înglobând însă suficiente experienţe ale cercetării ştiinţifice sau academice din domeniul ştiinţelor politice şi administrative.
Principala diferenţiere constă în faptul că teoria politicii publice are menirea de a fundamenta decizii asumate în sfera politicului, formulând măsuri alternative cu sopul de a ameliora procesul decizional şi de a produce, astfel, schimbările dorite în plan real.
Teoria politicii publice presupune o sinteză între cunoştiinţele furnizate de ştiinţele sociale şi informaţiile care provin din cîmpul dinamic al realităţii politice şi sociale.
Ipotezele care stau la baza acestei teorii se referă nu numai la diversele elemente în sine, dar, şi, la interdependenţa acestora, abordate din perspectivă sistemică, ceea ce justifică statutul de teorie. Interdependenţă dintre ipotezele şi argumentele care stau la baza teoriei politicii publice. este relevată prin relaţiile existente între: scopuri şi mijloace (relaţii finale), cauze şi efecte (relaţii cazuale) şi respectiv valori şi norme (relaţii normative).
Integrarea acestor relaţii se materializează, la nivelul teoriei politicii, prin:
- componenta normativă, care vizează, în primul rând, percepţia asupra problemei în cauză (situaţia existentă este comparată cu un referenţial prestabilit ) şi, în al doilea rând, efectul valorilor şi normelor asupra scopurilor şi mijloacelor;
- componenta cazuală, care relaţionează percepţia asupra cauzelor şi efectelor cu privire, în principal, la problema căreia i se adresează politica respectivă;
- componenta finală care include percepţia asupra politicii publice, în ansamblu, adică sistemul format din scopuri şi mijloace.
Cele trei componente de impact se influenţează reciproc. De pildă, sistemul de valori şi norme va determina, în mod nemijlocit, alegerea scopurilor şi mijloacelor.
Un exemplu în acest sens îl reprezintă efectul major al valorilor societale asupra instrumentelor folosite în politicile de salarizare axate pe încurajarea creşterii productivităţii şi competitivităţii.
Reprezentativitatea valorilor este atât de puternică încât, chiar în condiţiile în care, pentru execuţia unei anumite politicii publice, se apelează la acelaşi tip de instrumente, efectele produse sunt diferite. Valorile doctrinei liberale diferă de cele ale social-democraţiei, de exemplu, şi, în termeni de consecinţă, acelaşi tip de instrumente utilizate pentru implementare va produce, în spaţiului ţintă al politicii publice, alt tip de efecte.
Ipotezele care fundamentează o anumită teorie a politicii publice sunt în interdependenţă nu numai cu politica în sine, dar şi cu procesul de elaborare şi implementare a politicii, precum şi cu organizarea şi mediul acesteia ( respectiv domeniile societale afectate direct sau indirect de politica respectivă).
Care sunt, deci, ipotezele specifice ce pot fi considerate ca făcând parte dintr-o anumită teorie a politicii?
În primul rând, ipotezele care stau la baza acesteia. Mai concret, teoria este constituită din suma argumentelor referitoare la o anumită politică publică.
În al doilea rând, teoria va fi întotdeauna însoţită de ipotezele actorilor implicaţi. în procesul politicii.
De exemplu, în cazul politicilor referitoare la învăţământul superior, actorii implicaţi sunt funcţionarii publici din domeniu, parlamentarii, politicienii, universităţile, organizaţiile de învăţământ (preuniversitar şi postuniversitar), instituţiile de cercetare, organisme neguvernamentale, studenţeşti şi alte organisme consultative.
Teoria care stă la baza unei politici poate fi identificată şi reformulată pe baza documentării asupra politicii existente şi a intervenţiei personalităţilor entităţilor implicate.
În esenţă, metoda presupune identificarea declaraţiilor referitoare la scopuri şi mijloace, cauze şi efecte, valori şi norme. În măsura în care este posibil aceste declaraţii se vor traduce în ipoteze noi, care vor completa elementele care lipsesc, dar sunt implicite.
Combinarea tuturor ipotezelor într-un tot coerent reprezintă reformularea teoriei politicii2.
Pe parcursul procesului de elaborare a politicii, o gamă largă de personaje şi grupări va încerca să-şi exercite puterea în scopul promovării propriei teorii, astfel încât, aceasta să câştige un rol preponderent în teoria politică pe care guvernul o va accepta ca reprezentativă. De aceea, în mod frecvent, teoria oficială va purta amprenta diverselor teorii care au generat-o. Aceasta este şi cauza pentru care teoria oficială este uneori incoerentă. Abordarea teoriei politicii prezentată mai sus este înrudită cu coaliţia pledantă propusă de Sabatier3 .
Deşi nu a fost remarcată o legătură directă între calitatea teoriei şi finalitatea ( eficacitatea) politicii fundamentată de aceasta, este acceptată, cel puţin din punct de vedere teoretic, ipoteza că o înaltă calitate a teoriei va genera o eficacitate sporită a politicii în sine.
Perspectiva pragmatică invalidează acest raţionament teoretic deoarece pot fi identificate situaţii în care aceiaşi teorie oferă grade diferite de eficacitate şi inclusiv de calitate a politicilor, ceea ce poate conduce la concluzia că gradul de eficacitate al unei politicii nu depinde de calitatea teoriei politicii.
Diversele studii finalizate asupra teoriei costurilor forţei de muncă furnizează exemple interesante referitoare la calitatea teoriei politice. Această teorie, pe care se întemeiază în mare parte politica socio-economică a unor ţări europene, pleacă de la premisa că piaţa muncii este influenţată negativ de creşterea costurilor forţei de muncă. Prin urmare, costurile forţei de muncă sunt menţinute la un nivel scăzut în scopul stimulării gradului de ocupare a forţei de muncă. Corelaţia postulată dintre nivelul costurilor forţei de muncă şi rata şomajului nu este, de cele mai multe ori, validată de practică..
Cercetările efectuate până în prezent au dus la concluzia că gradul înalt de eficacitate şi calitatea unei politici publice sunt strâns legate de legitimitatea acesteia, fără însă a putea proba şi legătura directă dintre eficacitate şi calitatea teoriei ce stă la baza politicii respective.
Legimitatea unei teorii a politicii este conferită de susţinerea de care aceasta se bucură în spaţiul public ţintă şi poate fi cuantificată..
Din cele de mai sus rezultă că analiza şi evaluarea teoriilor sunt esenţiale pentru cercetarea conţinutului şi impactului unei politici publice.
De asemenea, cercetarea teoriei politicii contribuie, prin comparaţie cu teoriile avansate de diverse grupuri de interese de-a lungul timpului, la creşterea gradului de înţelegere a procesului politicii în integralitatea lui, dar şi a sub-procesele componente.
Diversele ipoteze referitoare la problema în discuţie şi la cauzele acesteia, împreună cu scopurile şi mijloacele politicii sunt puse în evidenţă încă din prima fază, respectiv ceea de proiectare a politicii.
Aceleaşi consideraţii sunt valabile şi pentru celelalte subprocese ale unei politici publice. Implementarea poate eşua dacă cei care sunt responsabili de această acţiune adoptă o teorie politică diferită de cea adoptată de factorii de decizie. Evaluarea politicii (prin care se determină eficacitatea politicii) reprezintă un test al ipotezei că, în funcţie de circumstanţe, aplicarea instrumentelor alese va avea ca rezultat concret atingerea obiectivului propus.
Una dintre sarcinile evaluatorului este descrierea şi testarea teoriei sau teoriilor adoptate de factorii de decizie şi de utilizatorii informaţiilor.
1 van Haffen,O, Hoogerwerf, „Policy Making,in Public Policy and „Administration Sciences in The Netherlands”, Prentice Hall, London, 1995, p92.
2 Hoogerwef, A. „Reconstructing policw theory”, Evaluation and Program Planning, vol. 13, 1990,, pp. 285-291.
3 Sabatier, P.A. „Toward better theories of the policy process”, PS: Political Sciences and Politics, vol 24, 1991, pp. 147-156.