Atunci când faza adoptării s-a încheiat şi, de exemplu, un proiect de lege a devenit lege, putem să ne referim la ceva ce se numeşte politică publică. Procesul politicii publice oricum nu se opreşte aici, odată ce decizia politică a luat o formă oficială.
Unul din salturile majore pe care le-a făcut analiza politicilor publice a fost sublinierea importanţei acestui stadiu al implementării. În mod tradiţional, implementarea era considerată ca ceva “dat”, fiind un aspect al administraţiei şi nu unul al politicii. Începând cu anii ’60 a început să fie destrămată iluzia separaţiei politică-administraţie iar studiile au început să arate cât de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenţionau iniţiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice ca “a spune adevărul puterii”. Condiţiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în sensul că o politică se desfăşoară exact după cum s-a intenţionat, sunt, după părerea lui Hood(1976) următoarele:
- un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul central;
- norme uniforme şi reguli care operează la fel în orice sistem;
- supunere perfectă şi control perfect;
- informaţie perfectă, comunicare perfectă şi coordonare perfectă;
- timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.
Hogwood şi Gunn (1984) stabilesc şi ei zece condiţii pentru atingerea unei implementări perfecte:
- Circumstanţe exterioare agenţiei responsabile cu implementarea să nu impună constrângeri paralizante.
- Programele trebuie să dispună de timpul şi de resursele necesare.
- În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinaţia necesară de resurse.
- Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a cauzelor şi efectelor.
- Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine legături intermediare.
- Relaţiile de dependenţă dintre agenţiile implicate trebuie să fie minime.
- Trebuie să existe o înţelegere completă şi un acord total în privinţa obiectivelor ce trebuie atinse.
- Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.
- Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă între diferitele elemente sau agenţii implicate.
- Cei cu autoritate trebuie să solicite şi să obţină o subordonare perfectă.
În lumina dificultăţilor de a îndeplini oricare dintre aceste condiţii, nu este surprinzător faptul că distanţa dintre decizie şi implementare se transformă în prăpastie. Deşi cei care crează politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratică, cei care le implementează (funcţionari publici ai autorităţilor centrale sau locale, profesori, medici, poliţişti, etc.) pot avea o înţelegere mai bună, la “nivelul străzii”, a ceea ce va funcţiona şi a ceea ce nu va funcţiona. Astfel de consideraţii au condus la tradiţia analizei politicilor publice “de jos în sus”, care accentuează nevoia de flexibilitate ca şi pe cea de a lăsa implementarea în mâinile celor ce execută politica respectivă. Această perspectivă contrastează cu poziţia mult mai convenţională a implementării “de sus în jos”, care subliniază uniformitatea şi controlul. Cei mai mulţi specialişti din domeniu recunosc faptul că echilibrul dintre controlul central şi flexibilitea aplicării reprezintă dilema majoră în domeniul implementării politicilor (Barret şi Fudge, 1981).
Deşi implementarea perfectă nu este posibilă şi, poate, nici nu este de dorit, cele mai multe dintre preocupările faţă de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilităţii în aplicare. Flexibilitatea poate să apară din mai multe cauze. Una dintre acestea constă în faptul că cei care execută politica pot fi interesaţi nu doar în utilizarea cunoştinţelor lor, pentru a asigura eficacitatea implementării ei ci, aşa cum subliniază teoria alegerii publice, ei sunt preocupaţi şi de protejarea propriilor cariere şi a intereselor lor profesionale. Funcţionarii publici vor avea motive puternice să filtreze şi să reinterpreteze aspectele politicilor care le par neconvenabile sau ameninţătoare.
Alte îngrijorări în privinţa implementării politicilor provin din inadecvarea controlului politic de sus şi, într-o măsură şi mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-o exercita de jos. Din această perspectivă, o implementare neadecvată, în special în ceea ce priveşte serviciile publice, rezultă din faptul că guvernele acţionează, în general, în afara mecanismului pieţei şi sunt un furnizor monopolist al bunurilor pe care le asigură. Funcţionarii publici, autorităţile locale, lucrătorii din sectorul public, îşi pot permite să fie ineficienţi deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu trebuie să-şi satisfacă beneficiarii, clienţii. Un răspuns la această problemă îl poate reprezenta utilizarea unor indicatori de performanţă care să lege serviciile publice de un set de standarde care mimează competiţia pieţei, penalizând performanţele aflate sub standarde. Serviciile care îndeplinesc aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eşuează vor trebui să îndrepte lucrurile sau, în unele cazuri, să ofere compensaţii financiare. Filosofia care stă în spatele unor astfel de indicatori de performanţă este “împuternicirea” cetăţeanului ca şi consumator, ca cineva ale cărui nevoi şi interese trebuie luate în considerare în livrarea serviciilor.
Modele de punere în practică a politicilor publice
Organizaţiile administrative sunt angajate într-un spectru larg de activităţi şi iau o multitudine de decizii în ceea ce priveşte administrarea legilor aflate în jurisdicţia lor. În ciuda acestei diversităţi, pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice: a face reguli, a hotărî, a întări legea şi a opera programe.
A face reguli. O regulă poate fi definită ca o decizie a unui organism, cu o aplicabilitate generală sau particulară, şi cu un efect în viitor, decizie legată de implementarea, interpretarea sau prescrierea unei legi sau de descrierea organizării, procedurii sau a practicilor unei anumite organizaţii. Regulile substantivale prevăd în detaliu cantităţile şi tipurile de bunuri asigurate şi au efectele unei legi. Regulile interpretative prevăd modul în care o organizaţie, o agenţie, vede, interpretează legile de a căror implementare se ocupă. Regulile procedurale descriu organizarea agenţiei şi cum se vor desfăşura diferitele ei activităţi. În practică, nu este totdeauna uşor de distins între aceste trei tipuri de reguli sau de făcut separarea lor de deciziile sau practicile informale ale organizaţiilor.
A hotărî (a adjudeca). Organismele administrative execută politici publice şi atunci când aplică legi sau regulamente deja existente la situaţii particulare, prin decizii luate asupra unor cazuri individuale. Astfel, organizaţiile acţionează într-o manieră asemănătoare tribunalelor, după cum, atunci când crează reguli acţionează într-o manieră asemănătoare legislativului (de exemplu, oficiul concurenţei).
Întărirea legii. Agenţiile pot influenţa o politică prin diverse acţiuni de întărire a legii. O lege, o ordonanţă, un regulament, poate fi aplicat în mod riguros sau chiar rigid, poate fi aplicat într-o manieră laxă, sau poate să nu fie aplicat deloc (de exemplu acţiunile poliţiei sau ale vameşilor). Chiar şi atunci când prevederile sunt foarte precise, ceea ce pare să elimine o interpretare discreţionară, aproape întotdeauna rămâne ceva de interpretat în privinţa modului în care legea poate fi aplicată.
Operarea de programe. Multe organizaţii guvrnamentale sunt angajate în managementul proprietăţilor publice, în administrarea împrumuturilor, subvenţiilor, în desfăşurarea anumitor programe. Deşi asemenea activităţi nu sunt privite, în general, ca modalităţi de întărire a legii pentru că nu sunt desemnate să modeleze comportamentul indivizilor, deseori ele au o importanţă mai mare pentru anumite categorii de indivizi.
Tehnici de control
Indiferent de cum sunt numite politicile (regulatorii, distributive, redistributive, etc.) toate încorporează un element de control. Astfel, într-un mod implicit sau explicit, oamenii sunt determinaţi să facă anumite acţiuni, să nu facă altele, acţiuni care altfel nu ar fi fost efectuate.
Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizează pot crea consecinţe practice importante asupra conţinutului şi impactului unei politici, după cum pot crea şi dispute pe parcursul procesului de adoptare. Cei care se opun politicii respective o pot dilua sau chiar o pot anula, restricţionând puterile agenţiei guvernamentale în privinţa implementării. Pentru a fi efectivă, o politică are nevoie de tehnici de control şi de implementare.
Forme noncoercitive de acţiune. Termenul de noncoercitiv semnifică faptul că nu se impun sancţiuni legale sau penalizări, dar nici recompense. Eficienţa acestei forme de control depinde de colabrarea voluntară a celor afectaţi. Este în special cazul programelor educative sau demonstrative.
Inspecţiile – sunt examinări ale produselor ori ale documentelor pentru a determina dacă sunt conforme cu standaredele oficiale. Inspecţiile pot fi continue, ca în cazul cărnii de la abatoare, sau periodice, ca în cazul celor făcute de Registrul Auto. Indiferent de tipul lor, inspecţiile încercă să constate conformitatea celor implicaţi într-o activitate cu obiectivele de prevenire sau de corectare a unor condiţii nedorite sau periculoase. Sunt făcute eforturi în primul rând pentru a-i convinge pe indivizi să respecte legea, sancţiunile fiind impuse doar în ultimă instanţă. Inspecţiile sunt utilizate mai ales în cazul acţiunilor regulatorii.
Licenţele – implică autorizarea acordată de către guvern pentru desfăşurarea unei afaceri, a unei profesii sau a ceva ce în mod obişnuit este interzis (conducerea auto, emisia radio sau TV, etc). Licenţa este o formă de verificare în avans a persoanei sau a instituţiei care doreşte să pornească o anumită activitate, care trebuie să demonstreze o anumită calificare sau să îndeplinească anumite cerinţe. Utilizarea licenţelor trece dincolo de autorizarea a ceva. Licenţele pot incude şi impunerea unor condiţii ca parte a autorizaţiei, modificarea acestora fiind la discreţia autorităţilor, reînnoirea sau suspendarea autorizaţiei la intervale regulate, revocarea autirzaţiei. Astfel, licenţierea devine o formă de control continuu.
Împrumuturile şi subsidiile sunt mijloace prin intermediul cărora sunt aduse la îndeplinire scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate întreprinderilor, ţăranilor, sau altor categorii. Astfel de ajutoare implică, de obicei, un control al calităţii precum şi impunerea anumitor reguli: fondurile sunt acordate doar în condiţiile în care este asigurat un bun management.
Contractele – multe programe guvernamentale sunt sau pot fi duse la îndeplinire într-o proporţie sunstanţială prin intermediul companiilor private: construcţia de autostrăzi şi căi ferate, managementul unor activităţi, industria aerospaţială sau de armament. Puterea de a oferi sau de a refuza contracte conferă evident un tip de control: în unele ţări, companiile care doresc să vândă anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie să îndeplinească anumite standarde înprivinţa salariilor, programului şi condiţiilor de lucru, a nediscriminării.
Cheltuielile generale – separat de utilizarea împrumuturilor şi subvenţiilor, organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabilă în cheltuirea fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi făcute pentru a favoriza o anumită industrie sau o anumită zonă defavorizată. Modul în care sunt făcute cheltuielile poate duce la scăderea sau creşterea inflaţiei, prin reducerea sau sporirea sumelor pentru unele programe.
Operaţiile pe piaţa liberă - atunci când guvernele intră pe piaţă pentru a cumpăra, a vinde sau a asigura bunuri sau servicii, aceste acţiuni au deseori un efect de control. Valoarea monedei naţionale poate fi menţinută prin cumpărarea sau prin vânzarea de valută. Preţurile produselor agricole (grâu, porumb, lapte) sau a mineralelor poate fi susţinut prin achiziţii guvernamentale sau prin vânzări din rezervele naţionale.
Impozitele, taxele, accizele – sunt instrumente politice foarte importante pentru că, nu doar că asigură venituri bugetare, ci şi pentru că încurajează sau descurajează un anumit tip de comportament. Sporirea taxelor la benzină duce la sporirea preţului, la micşorarea consumului, la protejarea mediului, la rentabilizarea unor forme alternative de energie.
Taxele pot fi utilizate şi cu sens pozitiv: se consideră că poluarea mediului poate fi redusă mai bine prin stabilirea unor taxe pe emisii decât printr-un sistem de standarde şi obligaţii. Aceste taxe vor constitui stimulente economice pentru oamenii de afaceri, permiţându-le acestora să determine cea mai eficientă cale de a reduce poluarea.
Exceptarea de la anumite impozite este o altă posibilitate utilizată curent în politicile publice. O gamă variată de reduceri, excluderi şi rate preferenţiale permit indivizilor şi firmelor să se angajeze în afaceri care sunt favorizate de guvern (investiţii de capital, construirea de locuinţe, activităţi caritabile), investind sume care altfel ar fi fost cheltuite cu impozitele.
Serviciile – multe politici publice, în special din categoria celor distributive, implică asigurarea de servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legală, pregătirea profesională, etc.
Procedurile informale – multe decizii care afectează drepturile şi interesele indivizilor sunt luate prin intermediul negocierilor, compromisului, consultărilor, etc. Aceste proceduri sunt folosite foarte des datorită nevoii de acţiune rapidă, reglementările administrative neacoperind toate posibilele cazuri particulare.
Sancţiunile – sunt mijloace , penalităţi şi recompense, pe care agenţiile le utilizează pentru a încuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Câteodată sancţiunile sunt cuprinse în tehnicile de control. Sancţiunile pot include trimiterea în judecată, amenzi, publicitate favorabilă sau defavorabilă, modificarea sau revocarea licenţelor, confiscarea sau distrugerea bunurilor, etc. Agenţiile pot încerca să impună chiar sancţiuni penale, însă acest fapt implică şi acţiunea tribunalelor.