Am discutat pe larg mecanismele nu de puţine ori greoaie şi îndelungate prin care o problemă ajunge pe agenda informală şi pe cea formală, mecanismele prin care sunt formulate politicile care urmăresc soluţionarea acelei probleme, mecanismele prin care este se ia decizia de aplicare a unei anumite opţiuni şi, în sfârşit, modul în care o politică este implementată. Am ajuns acum să discutăm situaţia în care o politică a fost implementată şi există raţiuni pentru a o încheia. Ce se întâmplă în această situaţie? Probabil că cel mai simplu răspuns - dar nu neapărat şi cel care ne vine cel mai natural în minte - este că încercările de a încheia o politică sunt extrem de dificile. Politicile sunt greu de pornit; dar, odată pornite, e la fel de greu să fie oprite!
Atunci când o politică urmează să fie încheiată, care sunt ţintele acestei acţiuni? Ce urmează să se încheie de fapt? După P. DeLeon (1987) există patru astfel de ţinte: • funcţiile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici îl furnizează membrilor societăţii;
- organizaţiile: instituţiile formale create pentru a implementa acea politică; deşi par mai susceptibile să fie desfiinţate, acest lucru se întâmplă rar pe deplin;
- strategiile generale de soluţionare a unei anumite probleme;
- programele: modalităţile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme; ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de încheiere a unei politici.
De cele mai multe ori, nu toate aceste ţinte pot fi atinse atunci când o politică este supusă procesului de încheiere. Motivul este că acest proces este influenţat de numeroşi factori.
Ce influenţează încheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester şi Peterson (1999) clasifică factorii implicaţi în trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale politicii respective; 2) mediul politic în care a fost implementată acea politică; şi 3) constrângerile cărora politica trebuie să le facă faţă.
Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante în procesul de încheiere a ei, sunt următoarele:
- Raţiunea ei de a fi: în ce constă funcţia acelei politici, care sunt organizaţiile implicate în implementarea ei etc.
- Longevitatea organizaţiilor implicate: cu cât ele sunt mai vechi, cu atât e mai dificil să fie desfiinţate.
- Invizibilitatea: dacă organizaţiile care implementează o politică sunt mai puţin vizibile pentru public, ele au şanse mai mari să supravieţuiască până la o vârstă înaintată.
- Complexitatea: atunci când politica vizează o problemă complexă şi greu de înţeles de către public, ea poate supravieţui mai uşor; căci în acest caz argumentele specialiştilor (mulţi dintre ei implicaţi în implementarea politicii şi interesaţi în menţinerea ei) cântăresc mai mult.
- Distribuţia beneficiilor: numărul celor care beneficiază de acea politică, precum şi gradul în care ei percep acele beneficii ca importante afectează felul în care diverşi actori se raportează la acea politică.
S ă ne gândim la un exemplu cunoscut: cel al instituţiilor guvernamentale create în anii '90 pentru a realiza privatizarea întreprinderilor de stat. În etape diferite, diferite sarcini au fost atribuite unor instituţii diferite; dar niciodată nu a fost desfiinţată vreuna. Dimpotrivă, fiecare a încercat să îşi găsească un alt obiect de activitate pentru a nu fi desfiinţată. (Cazul fostului FPS este emblematic: deşi, potrivit legii, activitatea sa urma să se încheie în anul 2001, el a continuat să se dezvolte, să îşi construiască sedii etc.).
O a doua categorie de factori care influenţează procesul de încheiere a unei politici sunt cei care privesc mediul politic în care aceasta este aplicată:
- Ideologia politică prevalentă: în primii ani de după alegeri, dacă ele sunt câştigate de fosta opoziţie, acest lucru se observă cel mai bine.
- Mărimea, forţa şi hotărârea coaliţiilor care presează pentru încheierea acelei politici: cu cât acestea sunt mai intense, cu atât şansele ca politica respectivă să fie încheiată sunt mai mari.
- Aliaţi puternici: ei pot influenţa mult eforturile de încheiere sau de menţinere a unei politici.
- Posibilităţile de realizare a compromisurilor: acestea reprezintă tactici foarte importante de împiedicare a încheierii politicii.
■ Viteza: chiar dacă acest factor nu depinde întotdeauna de voinţa decidenţilor, dacă este posibil să se realizeze eforturile de încheiere a politicii într-un timp scurt, atunci şansele de reuşită sunt mai mari.
Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul învăţământului. În anii 1997 - 2000 a predominat în reforma învăţământului din ţara noastră o perspectivă liberală, care a contrastat mult cu cea mai autoritară practicată anterior: accentul a căzut asupra delegării responsabilităţilor, creşterii autonomiei universităţilor şi şcolilor, dereglementării etc.
Încheierea unei politici poate să nu se realizeze şi datorită intervenţiei unor bariere sau constrângeri:
- Existenţa unor coaliţii care se opun încheierii politicii.
- Conservatorismul: agenţiile implicate în implementarea unei politici caută să îşi modifice scopurile şi misiunea, astfel încât să nu se desfiinţeze.
- Obstacole juridice: uneori reglementările de care este nevoie pentru a încheia o politică sunt de un nivel foarte înalt (hotărâri de guvern, dar şi legi sau chiar modificări ale Constituţiei), iar acest fapt împiedică încheierea politicii.
- Costurile de încheiere: atunci când o politică este încheiată, e posibil să fie necesar un efort financiar mare, care devine un obstacol în procesul de încheiere. Cu toţii ştim cât de mari sunt costurile închiderii minelor neeficiente din unele bazine carbonifere din ţara noastră, sau cât de costisitoare este conservarea unor capacităţi industriale închise.
- Teama şi incertitudinea: dacă o politică este încheiată, e greu de prezis care vor fi toate consecinţele îndepărtării de la ceea ce era de acum familiar şi cunoscut. Aşa cum aceste aspecte erau relevante în adoptarea unei politici noi (a se vedea de pildă punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole în încheierea unei politici deja practicate.
De exemplu, renunţarea la politicile practicate anterior de protecţie a copiilor a necesitat eforturi ridicate şi de aceea în calea încheierii acestora s-au ridicat obstacole mari.
Caracteristici intrinseci
raison d'être;
longevitate;
vizibilitate;
complexitate;
natura
beneficiilor.
Mediul politic
ideologia prevalentă; coaliţia care e implicată în încheierea politicii; puterea aliaţilor; posibilităţile de a face
compriomisuri;
Constrânge rile
conservatorismul obstacole juridice costuri economice coaliţiile care urmăresc ca politica să nu se încheie
teamă/incertitudine
Încheierea politicii
Nu
Da
Status quo
Scâncete îndelungate
Big bang
(După Kirkpatrick, Lester, Peterson, 1999: p. 219.)
Raţiuni pentru neîncheierea unei politici. Geva-May şi Wildavsky (1997, p.179) le sistematizează astfel: pe de o parte, există tendinţa organizaţională de a persista; pe de altă parte, sunt costuri (emoţionale, politice, juridice, financiare) care acţionează împotriva încheierii unei politici.
În ce priveşte persistenţa organizaţională, un prim aspect este cel al existenţei personalului angajat în agenţia sau agenţiile care implementează politica, precum şi personalul de care este nevoie în alte instituţii în acest sens şi care, în cazul încheierii ei, şi-ar pierde locurile de muncă, fără a fi siguri că li se oferă altceva în schimb. Politicile de apărare, de pildă, au creat un întreg mecanism instituţional, militarii devenind o parte a structurii sociale care este foarte greu de dislocat; la fel, personalul din instituţiile create pentru protecţia copiilor etc. În al doilea rând, la fel ca şi în cazul acceptării unei politici, deciziile privind încheierea ei se iau la mai multe nivele: de regulă nu este suficientă o singură decizie, la un anumit nivel; dimpotrivă, existenţa mai multor centri decizionali face ca încheierea unei politici să nu fie uşoară. În al treilea rând, organizaţiile tind să răspundă în faţa schimbărilor prin adoptarea soluţiilor „satisficiente", cum le numea H.A. Simon (a se vedea capitolul 5). Organizaţiile fac apel la mai multe instrumente pentru a evita încheierea politicii respective:
- investiţiile: maşinăriile care au apărut pentru a implementa o politică de multe ori au solicitat bugete şi investiţii mari, care le permit să continue să funcţioneze, independent de faptul că personalul se schimbă, şi care presează pentru menţinerea lor în funcţiune;
- obscuritatea: organizaţiile invizibile pentru public, cele care efectuează sarcini complexe definite de specialişti se pot menţine mai uşor;
- schimbări „cosmetice" şi aparenţă de dinamism: organizaţiile îşi formează o imagine de dinamism, fac schimbări de faţadă pentru a dovedi adaptarea lor la noi situaţii; de aceea, de multe ori încheierile de politici înseamnă nu dispariţia acelor organizaţii, ci mai degrabă restructurarea sau reinventarea lor pentru a implementa alte politici succesoare.
Încheierea unei politici are costuri sau implicaţii importante. În primul rând sunt cele emoţionale şi politice: publicul are în general o atitudine de respingere a schimbărilor în aranjamentele existente, care erau cunoscute (şi care adeseori funcţionau „satisficient"); această atitudine e acompaniată de cea de compasiune pentru cei care suferă ca urmare a încheierii unei politici şi, invers, de ostilitate pentru cei care decid încheierea politicii. Decizia de a încheia o politică poate fi interpretată şi ca o recunoaştere a faptului că o decizie anterioară nu a fost bună; or, liderii politici sunt reluctanţi să admită că au făcut greşeli, căci acest lucru ar putea periclita sprijinul de care ei se bucură: ei preferă să atragă atenţia asupra contribuţiilor lor pozitive - noi programe şi noi politici. În al doilea rând, decizia de a încheia o politică are costuri juridice şi financiare. Cele juridice privesc complexitatea procesului de încheiere (sunt necesare reglementări de diferite tipuri, urmându-se procedurile legale); apoi, este posibil ca încheierea politicii să încalce unele promisiuni ale guvernării, implicite sau explicite. Costurile financiare pot fi ridicate pe termen scurt (chiar dacă pe termen lung situaţia este adesea diferită).
Tipuri de încheiere a unei politici. Există două moduri generale în care o politică este încheiată; cele mai multe încheieri se situează undeva între cele două extreme:
- • Încheiere tip „big bang": un sfârşit al politicii precum o explozie, constând în schimbarea unei politici ca urmare a unei singure decizii din partea autorităţilor. De obicei, ea apare la un moment precis, chiar dacă a fost precedată de intense lupte între coaliţiile de susţinere a continuării sau, dimpotrivă, a încheierii acelei politici. Exemplu mai cunoscute la noi ar fi decizia de falimentare a Bancorex sau de încheiere a sistemului plăţilor compensatorii.
- • încheiere tip „scâncet îndelungat": sfârşitul politicii vine nu printr-o decizie la un singur nivel şi la un moment precis determinabil, ci ca urmare a unui declin îndelungat al resurselor prin care era susţinută acea politică. Acest proces e cunoscut şi sub numele de „decrementare" (în opoziţie cu „incrementarea"). Geva-May şi Wildavsky (1997) sugerează mai multe strategii de facilitare a
procesului prin care o politică este încheiată. În primul rând, este important să se
folosească unele condiţii favorabile, precum:
- Schimbări în agenţiile guvernamentale (de obicei în urma unor alegeri în care fosta opoziţie a câştigat): în primii ani ai noii guvernări se pot schimba mai multe politici; după aceea procesul devine mult mai greu.
- Delegitimarea supoziţiilor ideologice ale vechii politici. La noi în ţară cel mai cunoscut a fost procesul prin care un tip de politici era etichetat ca fiind de sorginte comunistă; dar, în ultimii ani, au fost delegitimate şi cele care se bazau pe poziţii „conservator minimaliste" (a se vedea capitolul 3).
- Perioade de turbulenţă: cele în care aşteptările oamenilor privind viitorul sunt zguduite, aşa cum la noi în ţară s-a întâmplat nu numai în 1989, dar şi de exemplu în anii 1998-1999.
- Ascunderea efectelor, prin configurarea de instrumente de ameliorare a efectelor încheierii politicii. Pesemne că exemplul cel mai cunoscută la noi în ţară de adoptare a acestei strategii e cel al introducerii plăţilor compensatorii pentru salariaţii disponibilizaţi, ca urmare a restructurării întreprinderilor în care lucrau. În al doilea rând, procesul de încheiere a unei politici este adesea parte a unui
proces mai larg: cel în care a) este propusă o altă politică alternativă, iar adoptarea acesteia înseamnă încheierea celei vechi; b) se formează agenda formală, care poate conţine idei privind încheierea politicii respective. În al treilea rând, procesul de încheiere a unei politici este facilitat dacă, atunci când a fost elaborată, s-a prevăzut că ea nu va continua în măsura în care anumite rezultate nu sunt obţinute. Dacă implementarea politicii presupune monitorizarea ei şi evaluări periodice, atunci rezultatele acestora pot fi utilizate pentru a presa în favoarea încheierii politicii. În sfârşit, un mijloc important care poate fi folosit este acela de a minimiza opoziţia actorilor care se opun încheierii politicii.
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^
Iată o listă de întrebări pe care trebuie să şi le pună analistul de politici (Geva-May, Wildavsky, 1997: pp. 221 - 222) pentru a minimiza opoziţia actorilor care se opun încheierii unei politici:
- Am identificat grupurile care sprijină coaliţiile care se opun încheierii politicii?
- Dacă răspunsul este „da", am identificat ce îi determină să se comporte
- Am identificat susţinătorii încheirii acelei politici?
- Dacă răspunsul este „da", am identificat ce îi determină să se comporte
- Să lărgesc numărul celor care participă la dezbaterea propunerii mele?
- Să fac apel la sprijinul unor grupuri interesate în încheierea politicii?
- M-am aândit dacă să atraa si alti actori activi în încheierea politicii?