Pin It

Această etapă se concentrează asupra modului în care sunt identificate problemele ce pot deveni ţinte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate câte există, primesc atenţia decidenţilor politici şi sunt înscrise pe agenda publică? Cum decid organismele guvernamentale ce probleme să abordeze? Ce este o problemă publică? Ce transformă o problemă oarecare într-una publică? Cum ajunge o problemă pe agenda guvernamentală? De ce altele nu ajung pe această agendă?

De ce, de exemplu, protecţia mediului, o chestiune ignorată până în anii ’80, a apărut pe agenda politică în acea perioadă şi cum s-a petrecut acest lucru? De ce şomajul, a cărui soluţionare în anii ’50 şi ’60 era legată de sporirea cheltuielilor publice, a început să fie legat de idei ca flexibilitatea forţei de muncă şi slăbirea puterii sindicatelor?

Dificultatea în studierea iniţierii politicilor publice constă în aceea că acestea îşi pot avea originea în orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni “de sus”, de la lideri politici, guvern, agenţii guvernamentale, organizaţii internaţionale, etc. sau “de jos”, prin intermediul presiunilor exercitate de opinia publică, de mass–media, de partidele politice, de grupurile de interes, de grupurile de specialitate şamd. În forma conducerii politice, iniţierea de politici publice constă în mobilizarea suportului pentru viziunea personală a liderului sau pentru priorităţile ideologice ale partidului de guvernământ. Lucrul acesta a fost cel mai evident în cazul bolşevismului şi al nazismului.

Liderii politici sunt totuşi rareori gânditori originali şi rar se întâmplă ca ei să fie sursa unor politici publice inovatoare. Oamenii de ştiinţă şi filosofii, care par destul de puţin conectaţi la practica politică, pot juca un rol vital în această etapă, dezvoltând teorii care mai târziu pot fi transformate de către lideri şi de către partide în propuneri de politici specifice.

Cele mai multe dintre politicile economice dezvoltate în statele occidentale după cel de-al doilea război mondial îşi au originea în ideile lui John Maynard Keynes. Similar, politicile noii drepte, preocupate de micşorarea implicării statului (“rolling back the state”) provin din operele lui Friedrich Hayek şi Milton Friedman.

Iniţierea “de jos” a politicilor se întâlneşte în orice sistem politic. Evenimente ca greve, tulburări publice, dezastre naturale, prăbuşirea burselor în alte ţări, deciziile de a investi din partea companiilor multinaţionale, pot constitui factori decisivi în viaţa politică.

Totuşi, ca regulă generală, cu cât un sistem politic este mai democratic şi mai pluralist, cu atât presiunile de jos sunt mai semnificative în iniţierea de politici. În acest sens, democraţia poate fi înţeleasă ca sistemul în care agenda politică este stabilită mai curând “de jos” decât “de sus”.

Opinia publică joacă un rol semnificativ în acest proces în măsura în care alegeri regulate şi concurenţiale îi forţează liderii politici să formuleze propuneri care să ia în considerare preocupările şi aspiraţiile populare. Totuşi, aceste preocupări şi aspiraţii rămân deseori neclare până când nu sunt articulate de grupuri care reprezintă sau care pretind că reprezintă anumite sectoare ale publicului. Mass media joacă, fără îndoială, o contribuţie majoră în acest proces atât prin selectarea şi ierarhizarea informaţiei disponibile publicului, cât şi prin interpretarea, prin “digerarea” informaţiei (de exemplu, corupţia politică în Italia şi Japonia).

Partidele politice şi grupurile de interes joacă şi ele un rol cheie în stabilirea agendei. Partidele de opoziţie nu ar trebui doar să critice politicile guvernului, ele ar trebui să dezvolte politici alternative care să arate că sunt pregătite pentru guvernare. Grupurile de interes, la rândul lor, pun în lumină o multitudine de revendicări şi preocupări, promovează cauze şi dau expresie intereselor diverselor secţiuni ale societăţii.

După 1970, cercetătorii din domeniu au avut tendinţa să reducă din importanţa rolului acordat instituţiilor formale, reprezentative, şi să acorde o mai mare atenţie proceselor informale prin care politicile sunt iniţiate şi formate. Acestea subliniază reţelele politice, comunităţile de actori implicaţi în politicile publice, care intersectează atât sectorul public cât şi cel privat.

Studiile mai vechi ale formării politicilor acordau puţină atenţie naturii şi definirii problemelor publice. Problemele erau considerate ca date, iar analiza pornea de aici încolo. Este, totuşi, important de ştiut de ce asupra unor probleme se acţionează, iar altele sunt neglijate şi de ce o problemă este definită într-un anumit mod şi nu în altul.

O problemă publică poate fi definită ca o condiţie ori o situaţie care produce nevoi sau nemulţumire printre oameni şi pentru rezolvarea căreia este solicitată intervenţia guvernamentală (Anderson, J. pag. 94). Apa murdară, mâncarea nesănătoasă, aglomerarea urbană, practicarea avortului, condiţiile din închisori, încălzirea globală, reprezintă condiţii care pot deveni probleme dacă produc suficientă anxietate sau nemulţumire pentru a-i determina pe oameni să caute remedii. Dacă aceştia cred că acea condiţie este normală, inevitabilă, sau ţine de propria lor responsabilitate, atunci nu se va întâmpla nimic. Condiţiile nu devin probleme publice până când nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de către cineva, şi aduse în atenţia guvernului.

Pentru a fi transformată într-o problemă, o condiţie trebuie să fie văzută ca fiind o temă corespunzătoare pentru acţiunea guvernamentală, ca ceva ce stă în posibilităţile guvernului de a remedia sau de a soluţiona. Politicienilor nu le place să aibă de a face cu o problemă decât în măsura în care aceasta este cuplată cu o soluţie. Sau, aşa cum spunea Aaron Wildawsky: “o problemă este o problemă doar dacă poate fi făcut ceva în privinţa ei” (Aaron Wildawsky, 1979).

Consecinţele pot fi definite ca probleme şi se poate încerca rezolvarea lor de către alte persoane şi nu de cele direct afectate. Parlamentarii sunt frecvent în căutarea  de probleme pe care le pot rezolva, cel puţin parţial, pentru a-şi îmbunătăţi reputaţia şi pentru

a-şi spori şansele de realegere. Pe de altă parte, condiţii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind normale, mai târziu, datorită schimbărilor sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu violenţa familială).

Ce caracteristici transformă o problemă obişnuită într-o problemă politică? Ce diferenţiază o problemă privată de una publică? Problemele publice sunt, în mod evident, acelea care afectează un număr substanţial de persoane, şi au efecte largi, inclusiv consecinţe asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru a ajunge pe agenda politică, o problemă publică trebuie să fie transformată într-o chestiune care să solicite atenţia guvernamentală, în plus existând un dezacord asupra celei mai bune soluţionări a problemei.

Cum este stabilită agenda politică? Cum sunt alese alternativele? Răspunsul la aceste întrebări poate fi găsit în două modele explicative: modelul “coşului de gunoi”, propus de Cohen, March şi Olsen (1972) şi modelul “ferestrei politice”, propus de Kingdon (1995).

Modelul “coşului de gunoi”

Michael Cohen, James March şi Johan Olsen au fost preocupaţi de înţelegerea organizaţiilor, pe care le-au numit “anarhii organizate”. Modelul lor empiric l-au constituit universităţile, însă concluziile lor au o largă aplicabilitate.

Anarhiile organizate au trei proprietăţi importante: preferinţe inconsistente, tehnologie imprecisă şi participare fluidă. În privinţa preferinţelor, în general, indivizii obişnuiţi nu şi le definesc foarte precis, acţionează în absenţa unor scopuri clare, la fel ca şi oamenii politici care eşuează (sau refuză) să îşi definească obiectivele. Atunci când participanţii încearcă să îşi definească preferinţele cu o oarecare precizie, ei intră în conflict unii cu alţii. Astfel, preferinţele sunt inconsistente atât la nivelul unui singur individ, cât şi la nivelul unei colectivităţi.

În privinţa tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu înţeleg foarte bine procesele din cadrul organizţiei. Ei îşi pot cunoaşte îndatoririle şi organizaţia ca întreg poate funcţiona destul de bine, însă membrii ei au doar o înţelegere fragmentară şi rudimentară a ceea ce fac, a motivului pentru care o fac şi modului în care slujba lor se încadrează în imaginea generală a organizaţiei.

În al treile rând, participanţii sunt activi sau nu în procesul decizional, astfel încât limitele organizaţiei sunt mai curând fluide. Timpul şi efortul pe care membrii îl alocă diferitelor sarcini variază, chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferită, funcţie de moment. În ciuda acestor caracteristici, asemenea organizaţii funcţionează: iau decizii, se adaptează şi supravieţuiesc, câteodata chiar foarte bine.

Guvernarea poate fi descrisă în termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de acord cu ceea ce ar trebui să realizeze guvernul, iar deseori sunt nevoiţi să acţioneze înainte de a avea o descriere precisă a preferinţelor lor. Deseori ei nu ştiu cum ar putea realiza ceea ce îşi doresc, chiar dacă îşi pot defini obiectivele. Se poate ca ei să nu înţeleagă organizaţia din care fac parte (mâna stângă nu ştie ce face mâna dreaptă). Participarea este fluidă: chiar într-o birocraţie strict ierarhizată, unii îşi asumă roluri mai mari sau mai mici decât cele prevăzute pe hârtie. Acţiunile executivului şi legislativului fac neclare graniţele organizaţionale. Participanţi din afara sistemului politic se implică şi ei în luarea deciziilor. Participarea este diferită de la o decizie la alta.

În astfel de organizaţii pot fi observate patru curente, patru domenii care concură la luarea deciziilor: problemele, soluţiile, participanţii şi oportunităţile de alegere. Fiecare dintre aceste curente are propria sa viaţă, în general necorelată cu celelalte. Astfel de organizaţii sunt “o colecţie de opţiuni în căutarea problemelor, chestiuni în aşteptarea unor situaţii de decizie care le-ar permite să iasă la suprafaţă, soluţii în căutarea problemelor pentru care ar putea fi un răspuns şi decidenţi în căutarea de treabă”(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2).

Când oportunitatea unei opţiuni apare în organizaţie, cum ar fi alegerea unui rector într-o universitate, diverşi participanţi, fiecare cu resursele sale se implică în proces. Diverse probleme sunt luate în considerare (menţinerea sau sporirea calităţii actului didactic, îmbunătăţirea programelor analitice, chestiuni economice, etc) şi diverse soluţii apar ca posibile. Astfel, o oportunitate de alegere este “un coş de gunoi în care sunt aruncate diverse probleme şi soluţii. Amestecarea gunoiului într-un singur coş depinde de numărul de coşuri mai mici disponibile, de etichetele puse pe fiecare coş, de gunoiul care este produs în mod obişnuit şi de viteza cu care acest gunoi este colectat şi îndepărtat”(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2).

Rezultatele sunt funcţie de amestecarea gunoiului în coş (probleme, soluţii, participanţi şi resurse ale participanţilor) şi modul în care acest gunoi este procesat. Cine este invitat să participe, cine participă, afectează rezultatele în mod semnificativ. Ce soluţii sunt disponibile pe moment şi ce probleme îi preocupă pe participanţi sunt deasemenea elemente critice. Diversele curente se combină în acest context al alegerii. Când este propusă o soluţie, ea poate fi privită de către participanţi ca irelevantă pentru problemă şi să fie respinsă. Mai mult, participanţii caută probleme pentru care există soluţii şi înlătură problemele care par să nu se potrivească acestora. Soluţiile şi problemele care apar se pot modifica de la o întâlnire la alta, în funcţie de cine participă sau nu.

Câteodată problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt înlăturate şi aruncate la alt coş de gunoi, fiind posibilă rezolvarea lor în altă rundă. Unele probleme importante sunt total ignorate,  poate pentru că nu există nici o soluţi pentru ele.

În concluzie structura acestui model este următoarea:

  1. mai multe curente pătrund în sistem;
  2. rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente în alegerea care trebuie făcută: cuplarea soluţiilor cu problemele, interacţiunile dintre participanţi, absenţa intenţionată sau nu a soluţiilor, problemelor sau participanţilor.

 

 

 

Modelul “ferestrei politice”

Acest model este o adaptare a celui anterior, având aceeaşi logică generală şi a fost creat pentru a explica modul în care este stabilită agenda în cadrul guvernului. Acest proces (agenda setting) este văzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate independente (domeniul problemelor, domeniul propunerilor şi domeniul politicului) care ocazional converg, deschizând o “fereastră politică”, permiţând astfel unor chestiuni să ajungă pe agenda guvernamentală (John W. Kingdon, pag 87).

Indivizii implicaţi în acest proces identifică probleme, generează propuneri de schimbare a politicilor publice şi se angajează în activităţi politice cum ar fi campaniile lectorale sau în grupurile de presiune. În teorie, fiecare dintre participanţi poate fi implicat în oricare dintre aceste procese. Membrii parlamentului, de exemplu, pot să participe la alegeri şi să formuleze şi propuneri de politici, iar grupurile de interes pot face presiuni pentru recunoaşterea problemelor lor dar şi pentru implementarea soluţiior sau propunerilor. În practică, deşi mulţi participanţi se intersectează cu toate cele trei domenii, există şi o anumită specializare. Cadrele universitare şi cecetătorii sunt  implicaţi mai mult în generarea de propuneri pentru politici publice şi mai puţin lupta electorală, iar partidele politice sunt mult mai implicate în lupta politică decât în formularea de soluţii.

Domeniul problemelor constă în chestiunile asupra cărora actorii politici, aflaţi fie în afara fie în interiorul guvernului, doresc să acţioneze. Domeniul propunerilor de politici publice conţine posibilele soluţii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare, birocraţii, oamenii de ştiinţă, grupurile de interes şi alţii, dezvoltă propuneri. În procesul de selecţie, unele idei sunt luate în serios, altele sunt ignorate. Cele care supravieţuiesc, aşteaptă probleme de care să se ataşeze. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele alegerilor, capriciile opinie publice, schimbările în structura guvernamentală, campaniile grupurilor de presiune. Evenimentele din acest domeniu sunt independente de domeniul problemelor şi de cel al propunerilor.

Cele trei domenii sunt în general separate unul de celălalt, sunt conduse de forţe diferite, iau în considerare elemente diferite şi au stiluri deosebite. Cheia înţelegerii fenomenului de stabilire a agendei este cuplarea acestor domenii. Cele trei curente se pot suprapune în anumite momente critice: este identificată o problemă, este disponibilă o soluţie, climatul politic este propice pentru schimbare, iar constrângerile nu blochează acţiunea. 

Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastră pentru o politică publică, adică o oportunitate pentru susţinătorii propunerilor de a împinge în faţă soluţiile lor preferate sau de a concentra atenţia asupra problemelor lor speciale. Câteodată, aceste ferestre se deschid în mod predictibil, ca atunci când o lege trebuie reînnoită; în alte cazuri, însă, fenomenul este imprevizibil.

În orice moment mai multe probleme concurează pentru atenţia oficialilor publici, care au ei înşişi ideile lor preferate pe care le vor promovate. Doar o parte din aceste probleme vor ajunge pe agendă datorită lipsei de timp, de resurse, de interes, de informaţie sau de voinţă a oficialilor. Stabilirea agendei este un proces concurenţial.

 

Pierderea poziţiei de pe agenda publică

Problemele care ajung pe agenda publică pot, la fel de bine, să dispară de pe ea. Se poate acţiona asupra unei probleme sau se poate lua decizia de a nu se acţiona. Oricum, decidenţii pot avea sentimentul că problema nu merită atenţie .

Antony Downs sugerează “un ciclu al atenţiei” (apud Anderson, J. pag. 108) de care se poate bucura o anumită chestiune importantă:

  1. Stadiul pre–problemei. Există o condiţie socială nedorită, însă ea nu se bucură de prea multă atenţie publică. Doar unii specialişti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate în această privinţă.
  2. Descoperirea alarmată si emtuziasmul euforic. Ceva determină publicul să devină atent si alarmat în privinţa problemei. Exista o dorinţă puternică de a rezolva repede problema, obstacolele în calea rezolvării părând externe. Soluţia nu pare să necesite schimbări fundamentale în societate.
  3. Conştientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se răspândeşte îngrijorarea că rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizează că o parte a problemei constă în aranjamente de care beneficiază şi ei înşişi (de exemplu: autoturismele care generează poluare şi aglomerare, dar şi libertate de mişcare).
  4. Declinul gradual al intensităţii interesului public. Pe măsură ce oamenii realizează cât de dificilă şi de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajaţi, alţii se simt ameninţaţi, iar alţii devin plictisiţi. Atenţia acordată problemei devine tot mai slabă, o altă problemă atingând stadiul 2.
  5. Stadiul post–problemă. Problema ajunge într–o “zonă crepusculară” de atenţie periferică. Agenţiile guvernamentale, politicile şi programele create pentru rezolvarea ei funcţioneaza în continuare şi au unele rezultate .

În mod evident, nu toate problemele majore trec printr–un astfel de ciclu (de exemplu: problema protejării mediului, comparativ cu problema cuceririi spaţiului cosmic).

Dintr-un punct de vedere tehnic, adică ţinând cont de eficacitatea procesului politic şi nu de calitatea rezultatelor sale, procesul de iniţiere a politicilor poate suferi de două slăbiciuni contradictorii. Prima poate fi produsă de lipsa propunerilor, de sărăcia unor idei inovatoare, de numărul prea mic de “intrări” în sistem. Acest lucru a putut fi observat în statele comuniste. În absenţa alegerilor libere şi concurenţiale, a presei libere, a partidelor de opoziţie şi a grupurilor autonome, iniţierea politicilor a fost lăsată, în mare parte, în mâna celor ce lucrau în aparatul de partid şi de stat. Astfel, atâta vreme cât cei implicaţi în iniţierea politicilor aveau un puternic interes în menţinerea sistemului de planificare centralizată, problema reformelor economice nu a apărut pe agenda politică, iar când a apărut, sistemul nu mai putea fi salvat.

Cealaltă slăbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur şi simplu sufocat de multitudinea şi de importanţa intrărilor, fapt care duce la stagnare şi paralizie. Aceasta a fost văzută ca o problemă a supraîncărcării guvernamentale, un fenomen asociat cu politicile intervenţioniste şi cu aşteptările excesive faţă de guvern. Extinderea cererilor din partea populaţiei şi a grupurilor de interes face să fie depăşită capacitatea de răspuns a guvernului. Acest fenomen a fost numit “stagnare pluralistă”. Ca o consecinţă, în anii ’80 şi ’90, guvernele noii drepte au încercat să reducă aşteptările populare în privinţa a ceea ce poate face statul, guvernul preluând controlul într-o anumită măsură asupra procesului de iniţiere a politicilor.