Pin It

Unul dintre obiectivele principale ale analizei politicilor este producerea de informaţii privind consecinţele acţiunilor care ar urma să fie luate. Pentru aceasta, analistul trebuie să se bazeze pe o anumită înţelegere a situaţiei, care să îi permită să producă informaţiile dorite. Însă e ca şi imposibil ca analistul de politici să încerce să se aplece cu egală atenţie asupra tuturor caracteristicilor situaţiei; de cele mai multe ori, aceasta este atât de complexă, iar resursele disponibile sunt atât de reduse, încât o atare strategie ar fi fără şanse. De aceea, analistul apelează la modele ale politicilor.

În general, un model este o reprezentare simplificată a unui fenomen, obiect sau proces, care serveşte unui anumit scop. Nu e greu să ne gândim la câteva exemple: harta metroului din Bucureşti, pe care o vedem în fiecare vagon, este un model al acestuia. E uşor de văzut că ea este simplificatoare şi că în multe aspecte ea chiar distorsionează realitatea; dar este un instrument folositor pentru fiecare călător. La fel, mulţi am văzut modele ale unui avion sau ale unui autoturism, ori modele ale unor cartiere rezidenţiale.

Noi toţi folosim în mod constant modele. fiecare persoană, în viaţa sa privată şi în cea de afaceri foloseşte instinctiv modele pentru a face decizii. Imaginea lumii din jurul tău pe care o ai în minte este un model. Nimeni nu are un oraş sau un guvern sau o ţară în cap. Avem doar concepte şi relaţii selectate şi pe care le folosim pentru a reprezenta sistemul real. O imagine mentală este un model. Şi toate deciziile noastre sunt luate pe baza modelelor. Problema nu este aceea de a folosi sau de a ignora modelele. Ea este aceea a alegerii între modele alternative. (Forrester, J, apud Dunn, W.N., 1986: 153)

Modelele politicilor sunt reprezentări simplificatoare ale unor aspecte selectate ale problemelor şi construite cu scopuri precise. Un astfel de model poate lua forme foarte diferite: de la o imagine a problemei în mintea analistului, la concepte precise, diagrame, ecuaţii matematice sau simulări pe calculator.

Importanţa modelelor este atât de mare, încât unii autori consideră chiar că analiza politicilor ar putea fi definită drept "căutare a soluţiilor la o problemă cu ajutorul unuia sau al mai multor modele" (Quade, 1989, p. 137). Să luăm un exemplu (ibidem). Să presupunem că directorul unei şcoli argumentează în faţa autorităţilor locale necesitatea de a rezugrăvi şcoala. El poate avansa, să zicem, următoarele argumente: 1) vechea zugrăveală este murdară şi pe alocuri căzută; aceasta creează o atmosferă de murdărie şi de dezordine, ceea ce va face ca elevii să nu poată învăţa bine; 2) vechea zugrăveală este murdară şi pe alocuri căzută; aceasta face ca întreaga clădire să se deterioreze, iar mai târziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazează pe un model sau o ipoteză diferită asupra necesităţii de a rezugrăvi. În timp ce primul sugerează o relaţie între nivelul de performanţă a activităţii educative şi felul în care arată şcoala, al doilea are un caracter tehnic. Primul ţine mai mult de expertiza profesională a directorului, în timp ce al doilea probabil că solicită experţi din domeniul construcţiilor. Cele două modele atrag atenţia asupra unor aspecte diferite şi propun înţelegeri diferite ale situaţiei. Decizia de a zugrăvi din nou şcoala depinde astfel şi de modul în care situaţia este prezentată.

Probabil că cea mai cunoscută cercetare în domeniul politicilor publice care apelează la ideea de model este cea realizată de G. Allison (1971). El a analizat procesul de luare a deciziilor îm S.U.A. în timpul dramaticei crize cubaneze a rachetelor nucleare din 1962. Strategia de argumentare a lui Allison a fost aceea de a arăta că dacă adoptăm "lentile" diferite, atunci felul nostru de a vedea şi de a interpreta lucrurile se schimbă foarte mult. Ajungem să avem descrieri foarte diferite ale aceloraşi evenimente: ceea ce ne pare important când ne punem nişte lentile apare ca nesemnificativ din altă perspectivă; ceea ce e provocator, felul în care sunt formulate întrebările, modul în care se răspunde, locul unde căutăm datele empirice - toate depind de aceste "lentile", de modelul pe care îl utilizăm în cercetare. Astfel, Allison propune trei modele de interpretare a crizei cubaneze:

  1. modelul actorului raţional: tratăm guvernarea ca un actor care are scopuri bine determinate, formulează opţiuni clare, compară şi evaluează alternativele şi face alegerea care este cea mai bună;
  2. modelul organizaţional: tratăm guvernarea nu ca un singur actor raţional, ci ca un ansamblu de organizaţii sau instituţii diferite, care percep evenimentele în propriul lor fel, se centrează asupra unor aspecte diferite ale situaţiei şi propun răspunsuri diferite; deciziile sunt atunci balansări ale perspectivelor diferite ale acestor organizaţii sau instituţii diferite;
  3. modelul birocratic: guvernarea apare ca o colecţie de actori, fiecare cu propriile sale interese; deciziile care se iau depind de relaţiile de putere şi de cele de negociere care au loc.

Rolul modelelor. Să luăm un exemplu simplu, pentru a vedea în ce fel modelele sunt folositoare în analiza politicilor. Să presupunem că legislatorul doreşte să modifice legislaţia privind limita de viteză pe şosele. Se poate produce un model al problemei în felul următor: mai întâi, sunt selectate anumite variabile care se presupune că sunt importante în analiza. Desigur, din multitudinea celor posibile, nu se pot reţine decât câteva. Să admitem că acestea sunt: timpul economisit de şoferi în deplasări; numărul de accidente; şi costurile operării. Evident, dacă limita de viteză creşte, atunci se economiseşte timp, deoarece deplasările devin mai scurte; dar atunci probabilitatea creşterii numărului de accidente e mai mare; pe de altă parte, costurile operării pot să crească dacă maşinile circulă cu o viteză mai mică sau mai mare decât cea mai eficientă. Desigur, pentru a calcula care este mărimea timpului economisit e mai uşor să se introducă o nouă ipoteză care simplifică: se presupune că toate maşinile circulă cu viteza maximă legală (iar aceeaşi supoziţie poate fi făcută şi în raport cu cea de-a treia variabilă); tot aşa, e desigur simplificator să se calculeze numai numărul de accidente în general, nu mai precis numărul de morţi sau de luni de spitalizare efectuate. Modelul permite însă o înţelegere clară a situaţiei. De pildă, am putea avea:

 

Variabile

(la un număr de un

milion de

vehicule)

Viteza maximă admisă (km/oră)

70

80

90

100

timp economisit

       

număr de accidente

       

costul operării

       

Desigur, pe această bază se poate produce şi o analiză a impactului fiecărei variabile, de pildă, pentru a calcula costul operării sau timpul economisit etc. (O altă problemă care apare - şi pe care o vom discuta într-un capitol ulterior - este aceea a agregării datelor obţinute conform fiecăruia din cele trei criterii sau variabile.)

Importanţa modelelor constă aşadar în aceea că:

  • Modelele simplifică problemele, ajutând analistul de politici să mânuiască mai bine complexitatea problemei abordate.
  • Modelele ajută la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative.
  • Modelele permitpredicţia consecinţelor adoptării unei altei politici.
  • Modelele permit concentrarea atenţiei analiştilor şi decidenţilor asupra unor aspecte ale problemei, permiţând obţinerea de informaţii relevante.
  • Modelele permit o mai bună comunicare între agenţii care participă la elaborarea unei politici, favorizând în acest fel procesul de înfăptuire a politicilor. Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate în mai multe moduri, ţinând

seamă de scopurile pentru care au fost create, de funcţia lor, de forma pe care o au etc.(Dunn, 1986: cap.5):

Modele descriptive şi normative. Modelele descriptive au rolul de a explica evoluţia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluţii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a monitoriza rezultatele unei politici. De pildă, pentru economie pot fi utilizaţi anumiţi indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mărimea inflaţiei, a deficitului bugetar etc.); pentru starea sistemului de învăţământ superior sunt cei privind numărul de studenţi, pe sexe, mediu de provenienţă (urban/rural), calitatea programelor oferite, accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a explica sau de a prezice, ci şi pe acela de a propune reguli sau recomandări. Ele apelează explicit la anumite valori a căror atingere este considerată ca dezirabilă. Aşa cum am văzut în capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienţei, dar şi altele, precum cea a dreptăţii, a respectării drepturilor individuale ori a păstrării mediului natural etc. (să ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).

Modele verbale şi simbolice. Unele modele sunt exprimate într-o formă simbolică: ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe calculator. Deşi mai greu de interpretat şi mai dificil de explicat publicului sau decidenţilor, ba chiar şi specialiştilor, ele sunt adesea de mare ajutor în îmbunătăţirea deciziilor. Probabil că cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apelează la funcţii liniare; ele sunt de forma:

 

y = ax + b.

Aici y este variabila pe care analistul doreşte să o determine, iar x este o variabilă a politicii pe care analistul o consideră manipulabilă. Modelul permite analistului să determine cât de mult trebuie să se modifice variabila x a politicii pentru a produce o anumită valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulăm în limba naturală, de zi cu zi. Ele sunt în primul rând folositoare pentru că permit formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrabă decât a unor valori numerice precise.

Modele statice şi dinamice. Modelele statice analizează o situaţie dată şi se concentrează asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate însă şi dinamic, pentru a obţine (prin simularea evoluţiei lor viitoare) predicţii asupra politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a arborelui de decizie, creat prin proiecţia în viitor a deciziilor asupra politicilor şi a consecinţelor lor. Iată un exemplu în acest sens, privitor la politicile posibile privind poluarea (Gass şi Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):