Administrație publică

Am menţionat deja mai multe modele de stabilire a agendei: fiecare ia în considerare şi accentuează asupra unor factori semnificativi în acest proces. Dintre aceste modele, cele ale lui Kingdon şi Sabatier au un grad ridicat de generalitate şi încearcă să ia în considerare mai mulţi parametri semnificativi care intervin în stabilirea agendei.

Un model integrator e propus de Cobb, Ross şi Ross (1976). Potrivit celor trei autori, construirea sau stabilirea agendei are patru faze care marchează trecerea unei probleme de pe agenda publică sau sistemică pe cea formală sau instituţională:

• iniţierea problemei;
• specificarea soluţiilor pentru acea problemă;
• extinderea sprijinului pentru problemă;
• intrarea problemei pe agenda instituţională.

Cei trei autori consideră că trecerea unei probleme de pe agenda publică la cea formală se realizează în trei mari scheme sau modele: 1) modelul iniţiativei exterioare; 2) modelul mobilizării; şi 3) modelul accesului interior.

În modelul iniţiativei exterioare, problemele sunt ridicate de grupuri neguvernamentale; ele devin mai întâi componente ale agendei publice (sau sistemice) şi abia apoi sunt aduse pe agenda formală (sau instituţională). Aşadar, rolul central în acest model îl au grupurile sociale: ele formulează nemulţumiri faţă de situaţia existentă şi solicită rezolvare problemei de către guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele să atragă sprijinul altor grupuri. Împreună, aceste grupuri fac lobby, contestă, pentru a muta problema lor pe agenda formală. Dar succesul în acest sens nu înseamnă şi că decizia guvernamentală va fi favorabilă: nu înseamnă decât că problema respectivă s-a desprins din suma problemelor societăţii pentru a i se acorda o considerare mai ridicată.

De pildă, nemulţumirile femeilor în ce priveşte tratamentul egal în muncă a reprezentat o problemă care a fost adusă cu succes de pe agenda publică pe cea formală. Sau, ca să luăm un exemplu mai recent, păgubiţii în urma falimentului FNI au reuşit în cursul anului 2000 să aducă problema lor pe agenda formală; dar acest lucru nu a însemnat şi rezolvarea favorabilă a cererilor lor!

„Modelul iniţiativei exterioare se aplică situaţiilor în care un grup situat în afara structurii guvernamentale 1) formulează o nemulţumire; 2) încearcă să extindă interesul în acea problemă către suficiente grupuri din populaţie pentru a obţine un loc pe agenda publică, pentru 3) a crea suficientă presiune asupra decidenţilor încât ei să pună acea problemă pe agenda formală în vederea unei evaluări serioase a acesteia. Acest model de construire a agendei e probabil să predomine în societăţi mai egalitare" (p. 132).

În modelul mobilizării problemele sunt ridicate în interiorul structurilor guvernamentale: de aceea, în cazul lor problema centrală este aceea de a le pune nu pe agenda formală, ci pe cea a publicului. Se prea poate ca în interiorul structurilor guvernamentale să fi existat o dezbatere largă asupra problemei, dar publicul nu a cunoscut acest lucru. Atunci când problema este ridicată, este posibil ca guvernul să prezinte numai o strategie generală; după cum e posibil ca el să vină o sumă de politici deja elaborate. Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau respectivele politici. Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: întâlniri cu membrii diverselor grupuri, campanii de relaţii publice etc.

De pildă, decizia ca în universităţile de stat din ţara noastră să se aplice mecanismul finanţării globale a fost elaborată în cadrul structurilor guvernamentale; după ce s-a luat decizia strategică de trecere la finanţarea globală, ministerul de resort a condus o întreagă campanie pentru a face cunoscute conducerilor universităţilor noul mecanism de finanţare - şi abia după trei ani politica a fost implementată.

„Modelul mobilizării descrie procesul de construire a agendei în situaţiile în care liderii politici iniţiază o politică, sar solicită sprijinul publicului pentru implementarea ei. Anunţarea noului program plasează automat problema pe agenda formală şi poate de fapt să reprezinte şi rezultatul final al deciziei guvernamentale. Problema crucială este aceea de a muta problema de pe agenda formală pe cea publică. E cel mai probabil ca modelul mobilizării să apară frecvent în societăţi mai ierarhizate şi în cele în care puterile supranaturale atribuite liderului măresc distanţa dintre el sau ea şi ceilalţi" (p. 135). În modelul accesului interior grupuri influente cu acces la persoanele aflate în funcţii de decizie asupra politicilor iniţiază o politică, dar nu vor neapărat ca aceasta să fie adusă şi pe agenda publică. Aceasta nu numai pentru că, de exemplu, ele consideră că acea politică - avantajoasă pentru ele - ar atrage nemulţumirea populaţiei. Adesea politica nu este adusă pe agenda publică pentru că problema este de competenţa unor grupuri sau instituţii specializate.

„Modelul accesului interior descrie o structură de construire a agendei şi de formare a politicilor care încearcă să excludă participarea publicului. Propunerile se nasc în instituţii guvernamentale sau în grupuri apropiate guvernării. Problema e apoi extinsă către grupuri de identificare şi de atenţie pentru a crea suficientă presiune asupra decidenţilor pentru a plasa chestiunea pe agenda formală. Publicul nu e implicat mult nici un moment, iar iniţiatorii nu fac nici un efort pentru a pune problema pe agenda publică. Dimpotrivă, ei încearcă să o ţină în afara acesteia. Modelul accesului interior va apare cu frecvenţa cea mai mare în societăţile caracterizate printr-o mare concentrare a bogăţiei şi statusului" (p.

136).

Exemplu: stabilirea agendei în Uniunea Europeană

„Procesul de stabilire a agendei în orice sistem politic este unul de selecţie; dar această
caracteristică este chiar mai pronunţată în contextul U.E. În primul rând, există un mare număr de
actori care vor să participe la proces, fiecare - probabil - cu propriile sale concepţii cu privire la
ceea ce este o politică bună sau rea, şi cu un set de interese instituţionale de promovare a lor. În al
doilea rând, numărul opţiunilor privind politicile este probabil chiar mai mare decât în sistemele
convenţionale naţionale. De obicei există un număr de concepţii asupra politicilor diferite şi
viabile în cadrul ţărilor membre care pot oferi unui decident o întreagă gamă de opţiuni pentru a
rezolva problema. Mai mult, domeniul politicilor privind propriu-zis U.E. nu e clar definit - ceea
ce are drept consecinţă faptul că cineva implicat activ în acest proces va putea să lărgească sfera
problemelor considerate şi, astfel, să lărgească şi sfera de acţiune a Uniunii." (Peters, G., 1996: p.
70)________________________________________________ '_______________________________

Un model puternic operaţionalizabil al stabilirii agendei este propus de Hogwood şi Gunn (1984; 2000). Ei consideră că este necesar să deosebim între două faze ale elaborării politicilor care sunt implicate în acest loc:

• decizia de a decide (sau: stabilirea propriu-zisă a agendei); şi
• decizia privind felul în care se decide (sau: „filtrarea problemelor"). Stabilirea agendei cuprinde acele procese prin care problemele ajung să fie

identificate, iar o decizie în ceea ce le priveşte apare ca necesară. Strâns legat de ele, dar adesea neglijat, este procesul prin care problemei i se ataşează modalităţi prin care politicile care o privesc vor fi alese. Odată pusă pe agenda formală, problema poate fi lăsată în seama procesului normal de decizie (politic şi administrativ) sau, dimpotrivă, apare necesară o analiză specifică. E aşadar nevoie uneori să se decidă în ce mod se decide asupra problemei, cum gestionează instituţia sau organizaţia respectivă diferitele probleme aflate pe agenda sa. Care este nivelul de decizie la care se vor elabora politicile privitoare la acea problemă? E necesară o expertiză specială şi e deci nevoie ca problema să fie dată în analiza unui grup specializat din cadrul instituţiei sau organizaţiei? Este nevoie de stabilirea unei comisii din care să facă parte membri ai unor compartimente diferite din instituţie sau organizaţie? Este nevoie de consultanţă externă?

Filtrarea problemelor este alegerea conştientă între diferite probleme, pe baza unor criterii explicite.

Criteriile care pot fi utilizate pentru a realiza filtrarea problemelor se pot grupa în patru categorii: ele vizează 1) contextul problemei; 2) trăsăturile problemei; 3) repercusiunile sau consecinţele problemei; şi 4) costurile acţiunii şi analizei.

În prima categorie intră patru criterii: a) existenţa unor constrângeri de timp: dacă resursele în acest sens sunt suficient de mari, sau decizia trebuie luată într-un interval scurt; evident, această constrângere duce la abordări diferite în ce priveşte numărul alternativelor căutate şi luate în considerare, la rolul analizei etc.; b) nivelul de politizare a problemei: dacă ea este considerată sau nu ca foarte sensibilă, altfel spus dacă grupuri şi actori importanţi au opţiuni foarte diferite asupra ei. Când problema este sensibilă, deciziile în ce o priveşte sunt luate „politic": rolul hotărâtor nu îl au analiştii, experţii, ci liderii politici. De exemplu, decizii majore privind: reglementarea problemei caselor naţionalizate, sau falimentul băncii Bancorex au fost luate „politic"; c) existenţa unor puncte de vedere clare asupra problemei: când o problemă este „sensibilă", liderii politici, dar şi funcţionarii publici au tendinţa de a formula idei bine stabilite, la care renunţă foarte greu. Chiar şi sugestia că e nevoie de o analiză din partea experţilor le pare greu de acceptat, având în vedere convingerea lor că decizia va fi „politică"; d) centralitatea problemei: o problemă care vizează direct valorile instituţiei sau organizaţiei, care se cunoaşte că are implicaţii de lungă durată este recunoscută ca centrală, spre deosebire de altele, considerate periferice.

Trăsăturile problemei se exprimă prin cinci criterii: a) domeniul opţiunilor privitoare la acea problemă: uneori pot să existe opţiuni reale diferite - şi în acele cazuri rolul experţilor, al analiştilor este mai mare; alteori însă (în special când constrângerile bugetare sunt foarte mari, sau când apar anumite condiţii politice) numărul opţiunilor se restrânge dramatic; b) consensul asupra problemei: asupra naturii ei şi asupra politicilor care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate creşte atunci când nu există un consens puternic asupra acestor chestiuni; când consensul este relativ ridicat, el poate cel mult să încerce să propună noi alternative; c) complexitatea problemei: în cazul în care problema este complexă, când numărul actorilor implicaţi este mare, atunci rolul analistului poate creşte în vederea utilizării diverselor criterii relevante; d) incertitudinea privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obţinute, fezabilitatea soluţiilor. Într-adevăr, uneori este nevoie să se facă alegeri între soluţii care duc la beneficii mici, dar sigure, şi altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu care se confruntă o instituţie pot avea rezultate semnificative, dar incerte - iar acestea sunt de maximă importanţă în analiză; e) dependenţa de valori a problemei. Un exemplu foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminării relaţiilor homosexuale: problema se leagă de judecăţi de valoare diferite, dar puternic susţinute de mulţi oameni (şi are conotaţii religioase importante).

Repercusiunile sau consecinţele problemei vizează un alt grup de criterii: a) scara consecinţelor problemei sau semnificaţia lor. Atunci când problema are implicaţi foarte mari, care afectează un mare număr de oameni din generaţiile actuale sau din cele viitoare, e nevoie de o analiză mai largă, mai e durată a acesteia; b) numărul oamenilor afectaţi: o decizie privind siguranţa circulaţiei (obligativitatea centurilor sau viteza limită pe şosele) afectează desigur un mare număr de oameni; în aceste cazuri e necesar un efort analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar bine organizate sau se bucură de atenţia presei (de exemplu, studenţi sau copiii străzii sau persoanele handicapate etc.); d) mărimea afectării: atunci când o problemă are consecinţe semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenţie specială atât pe agenda politicienilor, cât şi a analiştilor; e) tendinţa de a se ramifica a problemei şi de a afecta alte probleme: problemele care nu sunt legate de altele primesc mai puţină atenţie, în timp ce problemele care au consecinţe care se leagă de cele ale altor probleme sunt mai mult în centrul atenţiei; în sfârşit, f) acţiunea privind acea problemă poate afecta flexibilitatea în viitor a instituţiei sau organizaţiei: de exemplu, politica adoptată în 1999-2000 de creştere a numărului de studenţi va avea consecinţe uriaşe în viitor asupra activităţii universităţilor româneşti, dar şi de natură bugetară.

Problema costurilor acţiunii de aplicare a politicilor care vizează o anumită problemă, precum şi cea a costurilor analizei acesteia ne conduc la un alt set de criterii: a) aplicarea unei politici privind o problemă poate avea costuri mult mai mari decât aplicarea politicilor privind o altă problemă. De aceea, este necesară analiza atentă a acestora, având în vedere constrângerile bugetare ale instituţiilor şi agenţiilor guvernamentale; b) acţiunea poate presupune schimbări mici sau mari: se poate adopta o politică incrementală sau una care, explicit, asumă schimbări mari. De pildă, se poate privatiza într-un oraş reţeaua de distribuire a apei sau se poate trece la construcţia unui sistem de autostrăzi. În aceste din urmă cazuri, îndeosebi, e necesară o analiză foarte atentă a costurilor şi a implicaţiilor politicii; c) resursele angajate pot fi mai mici sau mai mari; de asemenea, ele pot fi angajate pentru o perioadă de timp mai mică sau mai mare: cum se poate justifica trecerea unor costuri ridicate asupra generaţiilor următoare?; d) analiza însăşi a problemei presupune costuri: este nevoie de alocarea de fonduri speciale în acest sens (mai ales când e nevoie de angajarea unor consultanţi externi). Aceste costuri nu trebuie ignorate; e) analiza problemei poate avea sau nu beneficii: cu cât ele sunt mai ridicate, cu atât şi rolul analistului şi posibilitatea utilizării ulterioare a expertizei sale sunt mai mari.

Putem sintetiza aceste consideraţii în tabelul următor (Hogwood, Gunn, 1984: p. 100; 2000: pp. 108-109). Pentru a decide între probleme (în cazul nostru, între problemele A, B şi C) putem adopta mai multe metode: putem să adunăm pur şi simplu numărul de criterii pe care le satisface fiecare problemă şi să comparăm rezultatele; sau putem formula scoruri, pe scară dată, pentru fiecare criteriu şi să comparăm iarăşi rezultatele; sau putem încă pondera acele scoruri etc. Cititorul este sfătuit să încerce să aplice aceste metode în analiza problemelor cu care s-a întâlnit o instituţie sau o organizaţie cunoscută.