Administrație publică

Cei care aspiră la un studiu sistematic al procesului de formare şi de implementare a politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual şi de criterii relevante pentru a-şi concentra efortul şi pentru a evita o căutare haotică în informaţiile politice. Ceea ce se găseşte atunci când se efectuează o cercetare depinde şi de ceea ce se caută. Conceptele, modelele şi teoriile oferă direcţie şi structură oricărei cercetări. Totuşi, una dintre dificultăţile întâlnite în studierea politicilor publice este spectrul larg al abordărilor, care îşi au originea în diferitele şcoli de gândire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituţiilor şi pot avea un caracter inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate în analiza şi explicarea politicilor publice sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituţionalismul, teoria alegerii raţionale şi teoria economiei competitive.

2.1. Sistemismul

Politicile publice pot fi văzute ca răspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite din mediu. Sistemul politic, aşa cum îl defineşte David Easton, cuprinde acele instituţii şi activităţi, identificabile şi interrelaţionate, care realizează alocarea autoritară a valorilor într-o societate (David Easton, 1965).

Mediul constă în toate celelalte fenomene – sociale, economice, culturale, biologice – care sunt externe limitelor sistemului politic.

            Intrările în sistemul politic dinspre mediu constau în cereri şi în sprijin. Cererile sunt apeluri la acţiune venite din partea indivizilor şi grupurilor în favoarea  intereselor şi valorilor proprii. Sprijinul este acordat atunci când grupurile şi indivizii respectă rezultatele alegerilor, plătesc impozitele, se supun legilor, sau acceptă în alt mod deciziile şi acţiunile sistemului politic desfăşurate ca răspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indică măsura în care acesta este privit ca legitim.

Ieşirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc. privite ca alocări autoritare ale valorilor, şi care constituie debutul unor politici publice. Conceptul de feed-back indică faptul că politicile publice (ieşirile) practicate la un moment dat pot modifica mediul şi cererile ce provin de la acesta, precum şi însuşi sistemul politic. Politicile publice pot produce noi cereri, care conduc la noi ieşiri, într-un flux continuu de politici publice.

            Principalul merit al teoriei sistemelor este acela că asigură un mod de conceptualizare a unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este utilă şi din perspectiva diviziunii procesului politicilor publice în câteva stadii diferite, fiecare dintre ele putând fi supusă unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic în studierea politicilor publice este limitată de caracterul ei extrem de general şi de abstract. Modelul are şi alte slăbiciuni.

            În primul rând, ar fi greşit dacă s-ar accepta conceptualizarea propusă de David Easton ca o descriere perfectă a modului de funcţionare practică a unui sistem politic. Rareori cererile de intervenţie decurg atât de simplu din conversia ieşirilor. De exemplu, oamenii politici, decidenţii, se pot afla ei înşişi la originea acestor solicitări. Există lucrări care sugerează că cererile politice sunt creaţia liderilor, care astfel îşi crează condiţii pentru propria lor acţiune ulterioară.

            O altă critică adusă cadrului sistemic este aceea că subliniază importanţa convertirii semnalelor de intrare în semnale de ieşire, adică importanţa cutiei negre unde au loc deciziile politice, fără să ţină cont că însăşi această cutie neagră poate fi obiectul acţiunii politice. Nu se spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile şi sunt dezvoltate politicile publice în interiorul sistemului politic.

            Un merit al modelului sistemic este că atrage atenţia asupra relaţiilor dintre sistemul politic şi celelalte sisteme. În figura 1, aceste sisteme sunt  menţionate doar ca mediu al sistemului politic. Însă acest mediu constituie el însuşi o preocupare majoră a studiilor de politici publice.

            Această teorie descrie guvernarea doar ca un simplu răspuns la cereri, iar rezultatele unor astfel de cercetări sunt numite câteodată “studii ale intrărilor şi ieşirilor”. Totuşi ea provoacă unele întrebări importante: cum afectează intrările din mediu conţinutul politicilor publice şi operaţiunile sistemului politic? Cum afectează politicile publice, la rândul lor, mediul şi cererile pentru acţiune politică? Cum este capabil sistemul politic să transforme cererile în politici publice şi cum este capabil să se conserve el însuşi în timp?

2.2. Pluralismul

În special în Statele Unite, activităţile grupurilor sunt văzute ca un element central în teoria pluralistă a democraţiei, al cărei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria pluralistă, pe care Dahl o mai numeşte şi a poliarhiei, susţine că puterea în societăţile occidentale este larg distribuită între diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de putere, după cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor preferinţe politice dacă este suficient de hotărât în urmărirea lor.

Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl Latham sublinia că “ceea ce poate fi numit politică publică reprezintă echilibrul realizat între facţiunile sau grupurile care încearcă în mod constant să încline balanţa în favoarea lor” (Earl Latham, pag.36).

Pluralismul are ca fundament ideea că interacţiunea şi lupta dintre grupuri constituie un fapt fundamental al vieţii politice. Un grup este o colecţie de indivizi, care pe baza unor atitudini sau interese comune, pot avea revendicări de la alte grupuri. El devine grup politic, de interes, atunci când aceste revendicări sunt făcute prin intermediul sau asupra instituţiilor de guvernământ. Se consideră că individul poate avea importanţă în politică doar ca participant într-un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor indivizii încearcă să-şi asigure preferinţele politice.

Un concept principal în teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influenţă şi pentru a fi capabil să modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie să aibă acces sau să aibă oportunitatea de a-şi prezenta punctele de vedere în faţa celor care au puterea de decizie. Accesul poate fi rezultatul organizării grupului, statutului de care se bucură, a unei bune conduceri sau a resurselor pe care le posedă (de exemplu contribuţiile băneşti pentru campaniile electorale). Activitatea de lobby poate fi înţeleasă ca un efort de a produce o cale de acces către oficiali prin crearea unui sentiment de obligaţie a acestora faţă de grupul respectiv.

Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse decât altele (bani, informaţii, expertiză) şi deci vor avea şi un  acces sporit. Politicile publice de la un moment dat vor reflecta interesele grupurilor  dominante. În măsura în care grupurile pierd sau câştigă putere şi influenţă, politicile publice se vor modifica în favoarea celor cu influenţă sporită.

Teoria grupurilor se concentrează pe unul dintre cele mai importante şi dinamice elemente în formarea politicilor, în special în societăţile pluraliste, însă pare să supraaprecieze independenţa şi rolul creativ pe care oficialii îl pot juca în procesul politic. O altă insuficienţă a teoriei grupurilor este aceea că în realitate mulţi oameni (de exemplu cei săraci sau dezavantajaţi) şi multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseţile naturale sau justiţia socială) sunt fie nereprezentaţi, fie puţin reprezentaţi în lupta dintre grupuri. În plus, din punct de vedere metodologic, încercarea de a explica politicile publice doar în termenii intereselor şi a luptei dintre grupuri este înşelătoare şi ineficientă. Astfel se pot neglija mulţi alţi factori, care pot afecta şi ei politicile publice, cum ar fi instituţiile sau ideologia.

2.3. Elitismul

Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectând valorile şi preferinţele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela că o politică publică nu este determinată de cererile şi de acţiunile maselor ci de cele ale elitei conducătoare, ale cărei preferinţe sunt concretizate de către oficialii publici şi agenţiile guvernamentale.

Thomas Dye şi Harmon Zeigler prezintă teoria elitei pe scurt:

- Societatea este împărţită între cei puţini care au putere şi cei mulţi care nu au. Doar un număr mic de persoane alocă valori în societate; masele nu decid politici publice.

- Cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin într-un număr disproporţionat din straturile superioare din punct de vedere socio–economic ale societăţii.

- Mişcarea non–elitelor către elite trebuie să fie înceată şi continuă, pentru a menţine stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar non–elitele care au acceptat consensul elitei pot fi admise în cercurile guvernante.

- Elitele împărtăşesc aceleaşi valori ale sistemului social şi în ceea ce priveşte conservarea acestuia.

- Politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai curând, valorile elitei. Schimbările în politicile publice vor fi mai degrabă incrementale, treptate, decât revoluţionare.

- Elitele active sunt puţin afectate de către masele apatice.Elitele influenţează masele mai mult decât influenţează masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon  Zeigler, pag. 7).

Astfel prezentat, elitismul reprezintă o teorie provocatoare asupra formării politicilor publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectând valorile lor şi servind scopurilor acestora, unele dintre aceste politici putând totuşi să constea în asigurarea bunăstării maselor.

Teoria elitei concentrează atenţia asupra rolului conducerii în formarea politicilor şi asupra realităţii că, în orice sistem politic, cei puţini îi guvernează pe cei mulţi. Totuşi, este destul de greu de dovedit că doar elitele determină politicile publice, fiind puţin influenţate de către mase. S-ar putea ca această teorie să fie mai utilă pentru analiză în anumite sisteme politice şi mai puţin în altele, cum ar fi democraţiile pluraliste occidentale.

2.4. Instituţionalismul

Studierea instituţiilor guvernamentale reprezintă una dintre cele mai vechi preocupări din ştiinţele politice. În mod tradiţional, paradigma instituţională are în vedere aspectele legale formale ale guvernării: structura formală, puterile legale, regulile procedurale, relaţiile dintre instituţii (cum ar fi cele dintre legislativ şi executiv). S-a făcut destul de puţin pentru a explica modul în care funcţionează de fapt instituţiile (şi nu cum ar trebui să funcţioneze), pentru a analiza politicile publice produse de către instituţii sau pentru a descoperi relaţiile dintre structura instituţională şi politicile publice. Mai târziu, ştiinţele politice şi-au concentrat atenţia asupra comportamentului participanţilor, asupra realităţilor politice mai mult decât asupra aspectelor formale.

Totuşi, instituţionalismul poate fi folisitor în analiza politicilor publice. O instituţie reprezintă un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezistă în timp şi care asigură anumite funcţii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt cele care fac distincţia între parlament, agenţii administrative, tribunale, etc. Modelele comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul în care sunt luate deciziile şi conţinutul politicilor publice. Regulile şi aranjamentele structurale sunt rareori neutre în efectele lor: ele tind să favorizeze anumite interese în societate, anumite rezultate ale politicilor publice. În plus, dacă sistemul de organizare este federal, sunt create mai multe spaţii de acţiune politică: unele grupuri pot avea mai multă influenţă dacă politica este decisă la nivel central, în timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la nivelul statelor federale (de ex: politica în privinţa drepturilor omului în SUA).

În concluzie, structurile instituţionale, aranjamentele şi procedurile au deseori consecinţe importante în ceea ce priveşte adoptarea şi conţinutul politicilor publice. Atunci când sunt studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate în considerare împreună cu altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia publică,. Teoria instituţională poate asigura doar o explicaţie parţială a politicilor publice.

2.5. Teoria alegerii raţionale

Teoria alegerii raţionale, cunoscută şi sub numele de teoria alegerii sociale sau de teoria alegerii publice, îşi are originea în gândirea economică şi constă în aplicarea teoriei microeconomice la analiza şi explicarea comportamentului politic.

Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raţionale în studierea procesului politic a fost lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. În această lucrare Downs presupune că atât partidele politice, cât şi cei care votează, acţionează ca actori raţionali, care caută să-şi maximizeze rezultatele preferinţelor lor. Partidele formulează politici care să atragă cât mai multe voturi, iar votanţii încearcă să maximizeze preferinţele ce pot fi realizate prin intermediul acţiunii guvernamentale. În încercarea de a câştiga voturi, partidele politice se deplasează spre centrul spectrului ideologic unde, în general, se află cel mai mare număr de votanţi. Astfel, în loc să asigure alegătorilor cât mai multe opţiuni posibile, partidele tind să semene tot mai mult unele cu altele.

Principalele axiome ale teoriei alegerii raţionale sunt următoarele:

1. Actorii politici, ca şi actorii economici, acţionează în mod raţional, urmărindu-şi propriul interes. Economistul James Buchanan afirmă că politicienii sunt ghidaţi mai curând de interesul lor egoist decât de interese altruiste, cum ar fi interesul naţional. “Aceasta nu ar trebui să fie o surpriză”, spune Buchanan, “pentru că guvernele sunt formate din indivizi, iar indivizii acţionează din perspectiva propriului interes atunci când sunt angajaţi într-un sistem de schimb, indiferent dacă acesta este economia de piaţă sau politica”(apud Anderson, J. p.33). Indivizii care sunt angajaţi în decizii sau în tranzacţii, aşa cum ar fi votul, au preferinţe care variază de la unul la altul. Fiind raţionali, indivizii sunt capabili să înţeleagă şi să-şi ierarhizeze preferinţele după ceea ce doresc cel mai mult. În luarea deciziilor, ei încearcă să-şi maximizeze beneficiile.
2. Decidenţii individuali sunt unitatea fundamentală a analizei; ne aflăm deci în cadrul individualismului metodologic. Preferinţele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai importante decât alte valori, cum ar fi cele colective, organizaţionale sau sociale. Susţinătorii teoriei alegerii raţionale argumentează că acţiunile organizaţiilor, a grupurilor, pot fi explicate în mod satisfăcător în termenii comportamentului indivizilor.

            Unii teoreticieni ai alegerii raţionale au început să studieze efectele informaţiei incomplete sau imperfecte şi cele ale incertitudinii în domeniul politicilor publice. Decidenţii politici posedă cantităţi diferite de informaţii şi sunt nesiguri în privinţa consecinţelor legilor şi politicilor pe care le implementează.

            Studiile specifice teoriei alegerii raţionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze înguste, ecuaţii matematice, abstracţii şi se consideră că sunt îndepărtate de realitatea concretă.

            Teoria alegerii raţionale atrage atenţia asupra importanţei interesului personal ca principală forţă motivatoare în politică şi asigură astfel o mai bună înţelegere a procesului luării deciziilor. Sunt totuşi mulţi cei care susţin că politica nu este atât de lipsită de altruism şi de preocupare pentru interesul public aşa cum ar rezulta din teoria alegerii raţionale.

            2.6. Teoria economiei competitive

            Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme în studierea politicilor publice. Acestă perspectivă porneşte de la ideea că indivizii trebuie să se bazeze pe mecanismele pieţei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totuşi, susţinătorii acestei teorii recunosc faptul că piaţa liberă nu poate întotdeauna să distribuie eficient resursele societăţii. În astfele de cazuri, denumite eşecuri ale pieţei, instituţiile politice pot să acţioneze pentru a suplimenta sau pentru a înlocui piaţa.

            Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaţa şi guvernarea în asigurarea populaţiei cu bunuri şi servicii a fost creată o tipologie a acestora funcţie de două criterii: rivalitatea în consum şi excluziunea în utilizare (tab. 2). Aceste criterii generează patru tipuri de bunuri şi servicii: private, publice, comune şi privatizabile.

Tabelul 2. Clasificarea bunurilor şi serviciilor

            Din această perspectivă bunurile private constituie majoritatea bunurilor şi serviciilor produse într-o societate. Aceste bunuri sau servicii (îmbrăcămintea, mâncarea sau frizeria) pot fi divizate pentru a fi vândute şi dacă sunt consumate nu mai pot fi la dispoziţia altora. La cealaltă extremă se situează bunurile publice (iluminatul public sau apărarea naţională) care nu pot fi împărţite şi care pot fi consumate fără a fi diminuate. Între aceste două tipuri există bunurile privatizabile şi cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile sau autostrăzile, care nu se diminuează prin consum dar pentru folosirea cărora este posibil să se perceapă taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peşti oceanici de exemplu) nu poate fi taxat în mod direct, însă cantitatea disponibilă se reduce prin utilizare (D. Weimer, A. Vining pag. 80).

            Conform principiilor economiei bunăstării guvernele nu ar trebui să intervină în tranzacţiile şi activităţile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie să fie oferite de către guvern deoarece piaţa nu poate să ofere bunuri sau servicii care nu asigură profit. Guvernul nu trebuie să permită utilizarea bunurilor privatizabile ca şi bunuri publice ci să impună taxe la utilizarea lor. Astfel costul construcţiei şi întreţinerii podurilor şi autostrăzilor nu trebuie repartizat tuturor plătitorilor de impozite pentru ca apoi acestea să fie oferite gratis utilizatorilor, ci ar trebui să fie suportat ce cei care beneficiază de aceste facilităţi. În cazul bunurilor comune guvernul ar trebui să stabilească un anumit regim al proprietăţii, prin intermediul licenţelor, astfel încât să prevină epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate adesea ca exemple ale acestui principiu.

Guvernul ar trebui să intervină pentru corectarea eşecurilor pieţei (monopolurile naturale, asimetria informaţiei, externalităţile), deoarece doar din acţiuni necoordonate ale indivizilor nu se ajunge întotdeauna la un optim social. Din această perspectivă guvernul trebuie mai întâi să determine dacă un eşec al pieţei a creat o problemă socială şi apoi, doar în caz de confirmare, să intervină pentru a corecta problema.

Criticii acestei concepţii argumentează că eşecurile pieţiei reprezintă doar o faţetă a fenomenului, cealaltă fiind constituită din eşecurile guvernării de a corecta piaţa.

O altă critică a teoriei economiei competitive se referă la faptul că statele nu îşi pun aproape niciodată în practică politicile publice într-o manieră atît de tehnică pe cât o sugereză teoria. Chiar dacă ar fi identificată cea mai eficientă şi mai eficace politică publică, decizia finală este una politică şi nu una ştiinţifică, luată de cele mai multe ori ca răspuns la presiuni politice. Astfel, analiza tehnică generată de teoria economiei competitive reprezintă de multe ori doar un alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica acţiunea sau inacţiunea guvernamentală. Deoarece neglijează variabilele politice, teoria economiei competitive a fost descrisă de criticii săi ca un mit sau ca o iluzie teoretică.