Răspunsul la această întrebare nu este atât de uşor pe cât ar părea la prima vedere: un grup cunoscut de decidenţi care determină cursul acţiunii. Conceptul utilizat în literatura de limbă engleză – “policy-makers”- şi care mi se pare aproape intraductibil în limba română, pare deseori mai clar decât realitatea la care se referă. În locul unei definiţii, probabil că ar fi mai folositoare încercarea de a identifica pe cei care participă la întreg procesul politicii publice şi de a răspunde la câteva întrebări legate de modul cum au ajuns ei acolo şi de activitatea pe care o desfăşoară în acest proces.
Pentru a identifica participanţii trebuie să ne referim la elementele caracteristice unei politici – autoritatea, expertiza şi ordinea – fiecare dintre acestea oferind o bază diferită pentru participare.
Autoritatea - cea mai evidentă bază pentru a reclama un loc în procesul politicilor publice este posesia autorităţii legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca “autorităţilor”. Cine este această autoritate depinde de caz: poate fi o persoană (ministru, secretar de stat, director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanţii oficiali la procesul politic, cei care au autoritatea legală de a se angaja în formarea politicilor, sunt guvernul, parlamentul şi justiţia.
Există un curent puternic în literatura de specialitate care identifică sursa politicilor cu guvernul. O politică este “ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă” (Dye, pag.1), însă această imagine, devenită comună, poate fi uneori suficient de îndepărtată de realitate. De exemplu, industria produselor lactate este, în multe ţări, subiectul unor reglementări foarte stricte; însă controlul este realizat de unele organisme, înfiinţate de guvern dar neaflate în subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentanţi ai fermierilor şi ai celor din industria respectivă (Fargo, 1985). Astfel de instituţii există în multe domenii (sau profesii), activitatea fiind reglementată fără implicarea executivului, descrierea hotărârilor unor astfel de organisme ca “decizii ale guvernului” putând fi înşelătoare.
Sigur că guvernul este instituţia cea mai vizibilă în procesul politic, aici regăsindu-se persoanele cele mai în măsura să facă declaraţii în privinţa politicilor publice (primul ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominată de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Pe de altă parte, este destul de dificil de crezut că omul politic aflat în fruntea unui minister este singurul care direcţionează politicile. El se află în această poziţie pentru o perioadă relativ scurtă de timp (doi, trei ani), într-un domeniu în care poate nu are cunoştinţe foarte profunde. El prezidează un colectiv larg de funcţionari publici care au mai multe cunoştinţe şi mai multă experienţă. Conducătorul politic are probabil câteva idei generale despre direcţia politicii publice, însă funcţionarii ministerului au în mod sigur mai multe idei, mai concrete, şi au şi simţul aplicabilităţii acestora. Deci, atunci când vorbim de executiv ca actor în procesul politicilor publice, trebuie să îi includem atât pe liderii politici cât şi pe oficialii agenţiilor guvernamentale care lucrează sub conducerea acestora.
Pentru unii, o politică este mai mult decât o decizie a unor conducători, aleşi sau numiţi, ea reprezintă o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal în procesul politicilor publice. Această imagine este specifică în special pentru Statele Unite, unde separarea clară dintre executiv şi legislativ a încurajat părerea că aleşii sunt cei care proiectează politicile, iar guvernul nu face decât să le pună în practică (James E. Anderson, pag. 60-66). În sistemele parlamentare, unde funcţionează disciplina de partid, este mult mai greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiectează politicile. Însă, în acelaşi timp, dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului oferă oportunităţi pentru criticarea sau justificarea anumitor politici.
A treia ramură a guvernării, justiţia, deşi îşi neagă orice rol care ar putea-o lega de politicile publice, poate avea, în funcţie de timp şi de spaţiu (de sistemul politic) un rol semnificativ. În multe ţări, în special federale, problemele politice disputate îşi găsesc rezolvarea în tribunale (de exemplu decizii ale Curţii Supreme ale SUA în privinţa segregării rasiale sau a avortului). Curţile constituţionale pot juca un rol important în blocarea unor acte normative care stau la baza unor politici. Însă tribunalele nu se bucură de aceeaşi legitimitate ca şi liderii aleşi şi au ca obiectiv doar interpretarea legilor. În ultima perioadă au apărut totuşi şi alte posibilităţi de a influenţa o politică publică prin intermediul unor canale judiciare: tribunalele de specialitate în privinţa dreptului muncii, dreptului consumatorilor, imigraţie, etc.
Expertiza. Politicile publice nu se referă doar la decizii luate de autorităţi, ele au ca obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia experizei într-un domeniu specific constituie o altă sursă pentru participare.
Expertiza este specifică unui anumit domeniu: sănătate, protecţie socială, transporturi, etc. Concentrarea specialiştilor este modelată de designul instituţional: există ministere sau departamente pentru sănătate, pentru protecţie socială sau pentru transporturi. Responsabilitatea pentru o politică dintr-un domeniu specific revine unui grup de experţi.
În afara specialiştilor grupaţi într-un cadru instituţional în interiorul guvernului, există şi specialişti în afara sa, în special în universităţi şi în organizaţii profesionale. Legăturile dintre specialiştii din guvern în domeniul sănătăţii, de exemplu, cu universitarii din medicină, cu cei din organizaţiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri şi din companiile naţionale sau internaţionale cu profil medical, sunt mai puternice decât legăturile cu specialiştii din guvern care lucrează în alte domenii. Oamenii care sunt preocupaţi de un anumit domeniu al politicilor publice posedă cunoştinţe de specialitate şi ajung să îi cunoască pe cei care au preocupări similare şi cu care pot discuta probleme specifice, fie în cadrul unor asociaţii profesionale, fie în jurul unei publicaţii deprofil. Astfel se formează “reţelele politice” sau “comunităţile politice” de specialitate (Marsh şi Rhodes, 1992).
Nu se poate spune însă că pentru orice problemă de politică publică există un domeniu foarte clar delimitat al expertizei. Beţivii pot fi un exemplu. Unii experţi vor spune că este o problemă de sănătate şi vor discuta despre cum ar putea fi redusă înclinaţia de a bea şi despre cum se poate menţine starea de sănătate. Specialiştii în politici sociale vor fi preocupaţi de impactul alcoolismului asupra stării materiale a beţivului şi a familiei sale, asupra posibilităţilor de pierdere a locului de muncă, asupra violenţei familiale. Alţi experţi ar putea să vadă beţia ca pe o problemă de ordine publică: ea devine într-adevăr o problemă doar atunci când se manifestă în sfera publică, iar preocuparea lor este reglementarea comportamentului public. Şi vor fi unii specialişti care nu vor vedea nici o problemă de politică publică: de ce ar trebui să existe un răspuns politic la faptul că unii oameni îşi satisfac, poate în exces, plăcerea de a bea?
Aceast exemplu arată nu doar că pot exista răspunsuri diferite la aceeaşi problemă, ci şi faptul că nici măcar nu se poate afirma cu certitudine că este vorba de aceeaţi problemă. Existenţa unui corp de experţi reprezintă o modalitate de a recunoaşte problemele, cât şi una de abordare a rezolvării lor. Iar acest fapt nu este un fenomen neutru. El are implicaţii în alocarea resurselor. Dacă beţia este privită ca o problemă de sănătate şi de înclinaţie genetică, atunci ar trebui să fie alocate resurse pentru domeniile sănătăţii şi educaţiei. Dacă beţia este văzută ca o problemă de ordine publică, atunci ar fi mai potrivită acordarea de puteri sporite poliţiei. Astfel, modul în care o problemă este încadrată este în strânsă legătură cu cine va avea responsabilitatea pentru politica publică respectivă şi cu resursele ce vor fi alocate pentru aceasta.
Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activităţii în mod stabil şi predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot să apară între diferţi actori sau grupuri. În interiorul organizaţiilor implicate, stabilirea ordinii este văzută, în general, ca o problemă de control: cum să se asigure faptul că politica proiectată la vârf este dusă la îndeplinire de către organizaţie şi cum să se evite atât rigiditatea birocratică cât şi permisivitatea excesivă.
Nevoia de ordine este şi mai evidentă atunci când procesul politic este privit transorganizaţional. Cele mai multe probleme de politici publice depăşesc graniţele unei singure organizaţii şi este necesară implicarea, într-un mod coerent, a mai multor departamente. Predictibilitatea devine şi mai dificilă atunci când se iau în considerare diviziunile dintre autorităţile centrale şi cele locale, diviziuni prevăzute în constituţie sau doar în legi organice. Pentru ducerea la îndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesară, de exemplu, cooperarea în domeniul sănătăţii, protecţiei mediului şi protecţiei sociale; însă fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competenţa unui organism diferit: sănătatea – de guvernul central, protecţia mediului – de o agenţie regională, iar protecţia socială – de autorităţile locale.
Nu este surprinzător că o mare parte a activităţilor de politici publice este rezervată creării şi menţinerii ordinii între diversitatea participanţilor la proces. Şi pare a fi ceva ce ţine la fel de mult de decizie cât şi de negociere. Iar negocierea este preocupată mai puţin de alternativele între care se poate opta şi mai mult de baza comună pe care se poate obţine un acord. Acest proces se desfăşoară pe termen lung: participanţii lucrează la rezolvarea unor probleme, însă apar alte probleme care necesită mobilizarea resurselor şi abilităţilor pentru rezolvarea lor.
Una dintre consecinţele acestui fenomen este apariţia a ceea ce se numeşte colectivităţi politice (policy collectivities), definite ca grupuri relativ stabile de indivizi, provenind dintr-un spectru larg de organizaţii, care se află împreună datorită interesului comun într-o problemă de politică publică (H. K. Colebatch, pag. 23). Aceste colectivităţi politice pot fi recunoscute în mod formal sau pot să nu fie recunoscute în mod formal, însă ele joacă un rol foarte important în procesul politicilor publice.
Comitetele interdepartamentale reprezintă una dintre formele oficiale cele mai uzitate în stabilirea legăturilor între diferite agenţii guvernamentale, ministere sau departamente. Aceste organisme pot fi pemanente sau ad hoc şi asigură posibilitatea agenţiilor guvernamentale de a coopera între ele, dar şi cadrul în care acestea pot concura unele cu altele.
O altă posibilitate oficială este stabilirea unor grupuri consultative, care includ nu doar funcţionari publici ci şi participanţi din afara guvernului – din domeniul afacerilor, a organizaţiilor profesionale, din universităţi. Aceste organisme oferă participanţilor oportunitatea de a descoperi în ce măsură se pot sprijini reciproc într-o anumită problemă. În plus, spre deosebire de comitetele interdepartamentale care pot depăşi cu greu pemanenta luptă internă pentru resurse, aceste grupuri consultative produc mai puţine reacţii negative, defensive.
Colectivităţile politice nu trebuie să fie recunoscute formal pentru a avea un rol semnificativ şi chiar atunci când sunt recunoscute formal, nu înseamnă că toţi actorii relevanţi au fost incluşi în ele. Un exemplu de grup informal extrem de puternic este aşa numitul “triunghi de fier”. Termenul a fost folosit ca metoforă pentru a explica modul în care s-a desfăşurat politica industrială în SUA în timpul războiului din Vietnam. Politicile nu erau creaţia preşedintelui sau a organismelor regulatoare pe care acesta le-a numit, ci rezultau din interacţiunea dintre agenţia guvernamentală specifică unui domeniu, asociaţia industrială care ar fi trebuit să fie controlată de acestă agenţie şi comitetul omolog al Congresului. Termenul sugerează puterea colectivităţilor politice şi relativa slăbiciune a organismelor guvernamentale în acţiunea lor independentă. Acestă metaforă a fost extinsă prin utilizarea termenului de “subguvern”, însă fenomenul este prezentat în aceeaşi termeni de putere: grupul larg de participanţi într-o colectivitate politică este cel care de fapt ar guverna.
Cea mai obişnuită imagine a unei colectivităţi politice este cea de comunitate. Acest termen sugerează intimitatea şi încrederea: politcile sunt făcute de oameni care se cunosc foarte bine şi care au încredere unii în alţii. Aceasta nu în seamnă că nu pot exista, ca în orice comunitate, ignorare reciprocă, neînţelegeri şi conflicte, însă această imagine subliniază nevoia de înţelegere reciprocă necesară pentru acţiunea colectivă.
Am clarificat elementele care sunt implicate în activitatea de politică publică, însă acest fapt nu a dus la identificarea unor tipuri distincte de acţiune, legate doar de autoritate, doar de expertiză sau doar de ordine. Aceasta doarece aceste elemente sunt interconectate între ele: expertiza este mobilizată în serviciul ordinii (de exemplu, un organism interorganizaţional preocupat de poluarea unui râu cheamă în ajutor consultanţi ştiinţifici care să ofere soluţii acceptabile pentru toţi), expertiza poate crea autoritate (anunţul unui prestigios colectiv de cercetare asupra consecinţelor fumatului poate avea un impact mai mare decât un act legislativ), autoritatea poate construi expertiză (crearea unei agenţii guvernamentale pe o problemă specifică poate ajuta la dezvoltarea unor colective de experţi în domeniului respectiv). Clasificarea anterioară ajută totuşi la încadrarea participanţilor la procesul politicilor publice în câteva categorii largi: conducători, consilieri, susţinători, înalţi funcţionari publici, staffadministrtiv, părţi interesate şispecialişti.
- Conducătorii
Unii indivizi participă la crearea politicilor publice în virtutea poziţiei pe care o ocupă cadrul guvernării. Ei pot fi aleşi într-o funcţie legislativă sau executivă sau pot fi numiţi într-o anumită funcţie de către cineva ales. În orice caz, ei deţin acea poziţie datorită suportului public şi o pot pierde odată cu acesta. Se spune despre câştigătorii alegerilor că “au un mandat” de a implementa politicile propuse în campania electorală. Aceasta impune un tip de activitate: exercitarea autorităţii funcţiei pentru a impune un anumit curs al acţiunii, poate chiar împotriva mecanismului guvernamental, reticent la această orientare. Liderii vor fi activi în prezentarea politicii şi vor căuta confirmarea faptului că aceasta este dusă la îndeplinire. Ei vor fi monitorizaţi de către presă, care este intersată de performanţa guvernamentală, mai ales prin comparaţie cu promisiunile electorale.
În mod evident, acesta este un model idealizat: există şi alte forţe ce modelează comportamentul liderilor. Platforma electorală este alcătuită la un anumit moment; este posibil ca situaţia să se modifice între timp, să apară noi probleme. În orice caz, o platformă electorală este scrisă în termeni suficient de vagi pentru a atrage cât mai mulţi alegători şi a îndepărta cât mai puţini cu putinţă.
În plus, un lider ales sau numit va deveni responsabil atât pentru continuarea programului organismului guvernamental cât şi pentru respectarea promisiunilor electorale. El va căuta menţinerea suportului, raportându-se atât la alegerile anterioare şi la cele viitoare, cât şi la lupta constantă care se dă în interiorul conducerii.
La această tensiune între program şi proces, liderii vor răspunde în mod diferit. Unii se vor raporta la programul avut înainte de ocuparea postului. Alţii vor fi mai interesaţi de proces şi de imaginea din opinia publică. Nici un lider nu poate ignora complet aceste două aspecte, însă ei vor răspunde diferit, funcţie de propria experienţă şi de caracteristicile personale.
- Consilierii
În practica guvernamentală occidentală din ultimul timp s-a produs o importantă schimbare prin rolul tot mai mare pe care îl joacă persoanele care îi ajută pe lideri (miniştri, parlamentari, etc). Aceşti consilieri sunt recrutaţi pentru a colabora personal cu liderul, câteodată chiar pe bază temporară, şi se pot aştepta să îşi piardă slujba dacă liderul se schimbă sau dacă acesta îşi pierde încrederea în ei.
Consilierii pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutaţi pe baza cunoştinţelor lor de specialitate şi sunt folosiţi ca o sursă alternativă de expertiză în afara departamentului. Alţii pot proveni de la grupurile de presiune şi sunt utilizaţi tocmai pentru a menţine relaţii bune cu diferitele interese organizate. Consilierii, deşi interesaţi în mod deosebit de realizarea programului liderului, nu sunt persoane izolate, care îşi oferă opinia lor de experţi din când în când. Cea mai bună cale de susţinere a programului este implicarea în proces, şi ei încearcă să se asigure de faptul că acţiunile altor participanţi nu au un impact negativ asupra liderului pe care îl consiliază.
- Susţinătorii
De multe ori când se vorbeşte despre politicile publice se vorbeşte mai ales despre lideri şi se uită importanţa susţinătorilor acestora (de exemplu membrii unui grup parlamentar, membrii unui partid). Suportul continuu oferit de adepţi este vital pentru lideri, iar acest suport poate fi retras la un moment dat. Luaţi în mod individual, susţinătorii ar putea să afirme că rolul lor este absolut minor în procesul politic, însă luaţi în colectiv ei reprezintă o puternică forţă negativă (nu în sens axiologic). Dacă susţinătorii sunt suficient de hotărâţi ei pot cere liderului, în interiorul partidului, să modifice sau să retragă o politică publică impopulară. În acest mod, ei acţionează în mod colectiv, stabilind limitele acţiunii liderului, care trebuie să se întrebe mereu dacă este cineva care îl urmează.
- Înalţii funcţionari publici
Prin acest termen se înţelege colectivul de funcţionari publici aflat la vârful organizaţiei pe care liderul o conduce. În mod tradiţional aceştia au fost văzuţi ca un nivel distinct şi subordonat nivelului unde sunt decise politicile publice: direcţia acestora este hotărâtă de lideri şi implementată de executanţi. Acest model al procesului guvernamental este mai mult unul normativ decât unul empiric: el stabileşte cum ar trebui să fie relaţiile dintre miniştrii şi înalţii funcţionari din administraţie şi nu descrie relaţiile existente de fapt. Noile modele ale managementului public au înlocuit această imagine cu una, poate la fel de normativă, în care înalţii funcţionari publici planifică direcţia activităţii organizaţionale şi nu mai aşteaptă indicaţii din partea liderului politic ales sau numit în funcţie. Este de aşteptat ca aceşti manageri să aibă un rol activ în dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin pregătirea unor declaraţii referitoare la anumite politici publice, prin care prezintă activitatea departamentului, iar intenţiile lor sunt supuse aprobării liderului.
- Stafful administrativ
O mare parte a muncii în construirea unei politici publice constă în stabilirea şi menţinerea unor relaţii de colaborare între diferite organizaţii sau între diferite departamente ale aceleiaşi organizaţii, sarcină ce revine în general nivelului mediu al funcţionarilor publici. Aceşti funcţionari sunt în postura de a considera că cel mai important atribut al cuiva care lucrează la implementarea unei politici publice nu este nici expertiza şi nici autoritatea, ci răbdarea. Ei consumă foarte mult timp încercând să facă activităţile participanţilor compatibile unele cu altele, în situaţia când există mai multe autorităţi care operează şi nu este nici un acord prealabil asupra celei mai bune soluţii.
Acest fapt implică un grad ridicat de interacţiune între părţile interesate, de la convorbiri telefonice şi discuţii semioficiale, la întâlniri publice şi negocieri formale. Cadrul acestor interacţiuni poate fi în comitete permanente, în comitete ad hoc sau în interiorul unui proces oficial de consultare a părţilor interesate. Obiectul acestei activităţi este de a comunica celorlalţi participanţi perspectiva propriei organizaţii, de a înţelege perspectiva lor, de a identifica punctele de conflict şi de a căuta obţinerea unui acord. Din această perspectivă, a construi o politică publică aduce mai mult a diplomaţie decât a arhitectură.
Identificarea şi compararea soluţiilor alternative are o importanţă deosebită în procesul politicilor publice. Pentru stafful administrativ, însă, această analiză nu constituie ceva esenţial. Ea este utilă pentru pentru clarificarea scopurilor organizaţiei şi poate asigura informaţii utile în procesul de negociere şi în cel continuu de implementare.
- Părţile interesate
În fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un număr de indivizi, care deşi nu sunt oficialităţi, sunt bine cunoscuţi ca reprezentanţi ai unor interese. În cadrul procesului politicilor publice există tendinţa de a atrage grupurile de interes într-un cadru formal. Oficialităţile oferă recunoaştere grupurilor reprezentative, asigurându-şi astfel clientela politică.
Reprezentanţii grupurilor de interes doresc, în general, să se afle în interiorul guvernării însă, odată ajunşi acolo se află în faţa unei tensiuni între susţinere exclusivă a punctului de vedere al grupului şi posibila implicare în procesul politic. Acest fenomen este comun oricăror negocieri între reprezentanţi. În cazul politicilor publice mai intervine însă şi factorul timp. Iniţial, reprezentarea va fi făcută de amatori entuziaşti. Cu timpul ea va deveni instituţionalizată şi profesionistă, prin angajarea de experţi. Guvernele facilitează acest proces, prin încurajarea creării unor organizaţii cât mai cuprinzătoare, cu un nivel cât mai ridicat de competenţă. Apare astfel o potenţială sursă de conflict în interiorul grupurilor de interes: între autenticitate şi eficacitate. Doar membrii grupului pot spune care sunt interesele lor, însă angajarea de experţi le va asigura o poziţie mult mai eficientă în politica publică.
- Specialiştii
În procesul politicilor publice sunt participanţi al căror rol este determinat nu atât de poziţia politică sau administrativă cât de cunoştinţele de specialitate pe care le au. Aceşti participanţi, specialiştii, au un rol important în modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal, care este problema, ce posibile răspunsuri există la această problemă. În domeniul politicii agricole, de exemplu, specialiştii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei, economiei agrare, experţi pe probleme de agricultură care lucrează pentru bănci, pentru organisme profesionale sau pentru firme de consultanţă, ziariştii presei de specialitate.
Aceşti specialişti pot să nu aibă o poziţie oficială în procesul politicilor publice, însă contribuţia lor poate fi foarte importantă pe termen mediu sau lung.