Politici publice sectoriale

Coordonatele teoretice ale conceptului de politică publică sectoriale  se definesc prin  raportarea la  trei aspecte esenţiale şi interdependente:

1. semnificaţia conceptului de politică publică sectorială. Politică publică sectorială este adoptată de guvern, ca autoritate publică, şi are ca obiectiv principal reglarea condiţiilor, repartiţiilor şi alocării resurselor în sectoarele  componente ale domeniilor considerate de interes public.

         Teoria politicilor publice capătă consistenţă numai în raport cu o anumită concepţie asupra semnificaţiei atribuită  sectorului public pentru care se dezvoltă  politica, concepţie care se circumscrie regulii conform căreia este imposibil de a deduce prescripţii (norme de acţiune) pornind de la simple aprecieri.

            Noţiunea de sector se defineşte ca „un domeniu sau ramură de activitate din viata economico-socială8. Statisticile naţionale şi internaţională oferă o paletă deosebit de bogată a modalităţilor de clasificare a sectoarelor. 

     Pe baza acumulărilor empirice, au fost diferenţiate următoarele tipuri de politici publice sectoriale:

• globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de stabilizare etc.; de exemplu, pentru politicile  publice structurale este necesar efectuarea, într-o etapă prealabilă, unui diagnostic al sectorului vizat şi în funcţie de rezultatul diagnosticului se decide  asupra politicii de adaptare structurală care urmează să fie pusă în practică;
• funcţionale: politici fiscale, politici de preţuri, politici salariale etc.;
• specifice pe activităţi (politici de cercetare-dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei) pe subsectoare sau pe industrii.  Subsectoarele se identifică  cu  zonele de interes incluse într-un sector. Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoarele sunt: viticultura, zootehnia, piscicultura etc.; pentru sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construcţii de maşini, electronică, electronică etc;
• politici sectoriale spaţiale: politici zonale, politici teritoriale, politici naţionale etc.;
• politici sectoriale temporale: politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe termen lung.

    Politica publică sectorială se constituie ca o entitate în cadrul căreia se manifestă interdependenţa  dintre ansamblul instrumentelor şi cel al obiectivelor. Această axiomă  impune  satisfacerea  unor condiţionări foarte restrictive, surprinse în cadrul formalizării politici publice sectoriale şi justificate de analiza politicii  în domeniul său de intervenţie.

            Din perspectivă pragmatică, politicile publice sectoriale se confruntă cu două provocării semnificative :

• soluţionarea pe părţi a problemei generale, ceea ce presupune eludarea solidarităţii organice diverselor măsuri şi instrumente de politică publică sectorială;
• combinarea artificială a diverselor intervenţii ale statutului conform orizontului de timp a decidentului.

Primă provocare operează disjuncţia dintre două abordări aparent opuse a problematicii politici sectoriale:

• abordarea globală, care oferă o viziune de ansamblu asupra relaţiilor dintre instrumentele şi obiectivele autorităţii publice şi în cadrul căreia se încearcă crearea condiţiilor de coerenţă şi eficacitate ale politici sectoriale;
• abordarea subsectorială, care pune în relaţie instrumentele şi obiectivele specifice fiecărui sub-sector, politica sectorială fiind percepută ca o sursă de intervenţii ale statului în diversele sub-sectoare ale unui  sector (politica energetică, politica metalurgică etc.).

      În funcţie de accentul pus pe un tip de politică sectorială sau altul, politicile  aplicate în ţările dezvoltate prezintă caracteristici care le diferenţiază sensibil.

      Astfel, Statele Unite şi Marea Britanie au aplicat, cu precădere, abordarea globală, ne-selectivă, Germania aplică o politică centrată pe activităţi, iar în Franţa este dominantă politica sectorială specifică pe industrii.

        Analiza politicilor specifice în cazul exemplelor menţonate  evidenţiază  existenţa unor orientări mult mai diversificate  în funcţie de modul în care măsurile corespunzătoare  tipului de politică dominant se îmbină cu măsurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute în revistă. 

      În Statele Unite măsurile corespunzătoare tipului dominant de politică industrială globală vizează promovarea liberei concurenţe, încurajarea acordurilor de comerţ liber cu diferiţi parteneri comerciali, managementul neutru al parametrilor macroeconomici, menţinerea  separată a activităţii bancare de cele industriale. Acestor măsuri li s-au asociat  însă şi altele corespunzătoare  atât politicilor publice subsectoriale (măsuri în favoarea domeniilor aflate în dificultate), cât şi politicilor pe activităţi (încheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat şi cu universităţi pentru proiecte având legătură cu priorităţile naţionale – apărare, tehnică spaţială, transporturi, promovarea exporturilor, facilităţi fiscale, finanţari).

      În Marea Britanie au fost luate, de exemplu  şi măsuri de politică sectorială  pe activităţi (crearea zonelor de întreprinderi în scopul sprijinirii dezvoltării regionale). 

     Pentru politicile publice axate pe activităţi, Germania oferă cazul cel mai ilustrativ.  Măsurile luate pe acest plan au vizat promovarea intensă a cercetării -  dezvoltării  prin finanţare publică a cercetării ştiinţifice de bază şi prin crearea unei reţele puternice de institute de cercetare pentru difuzarea tehnologiilor, precum şi stimularea intervenţiilor Land-urilor.  S-au luat, însă, şi măsuri de politici   sectoriale  pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie, măsuri selective în favoarea unor industrii şi pentru protecţia altora aflate în declin) şi de politică generală (menţinerea competitivităţii internaţionale, dezvoltarea unui sistem cuprinzător de pregătire profesională care să asigure forţă de muncă înalt calificată, practicarea unei politic i macroeconomice de natură să asigure menţinerea la un nivel redus a ratei inflaţiei, prin existenţa unei bănci centrale independente şi puternice).

        În cazul Franţei, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, în procesul planificări, a sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naţionali, prin naţionalizări, alocaţii de stat şi împrumuturi de la instituţii de stat, protejarea sectoarelor şi industriilor cu creşterea cea mai lentă – oţel, construcţii navale ş.a.

       Măsurile de orientare generală au constat în  menţinerea controlului asupra investiţiilor financiare, prin participarea în condiţii de echitate a statului, existenţa unei bănci centrale mai puţin independente, sprijinirea  întreprinderilor mici şi mijlocii prin acordarea de facilităţi privind impozitele şi asistenţa financiară, privatizarea.  Politicile sectoriale specifice iniţiate în favoarea anumitor activităţi au urmărit, în special,  promovarea intensivă a exporturilor prin acordarea de asistenţă financiară  şi informarea largă a societăţilor comerciale.

       Politica japoneză se bazează, în principal, pe măsuri specifice adoptate în sprijinul unor sectoare şi se caracterizează prin  folosirea viziunii strategice în planificarea indicativă a subvenţiilor pentru sectoarele prioritare şi a acţiunilor de stabilizare a celor în declin. Politicile cu caracter general sunt subordonate unei politici unitare generale destinată să menţină competitivitatea internaţională şi constau în folosirea unor stimulente de impozite pentru economisire, a unei taxări favorabile pentru companii, investiţii substanţiale în educaţie şi instruire,  încurajarea integrării pe scară largă a activităţii bancare, stimularea unei competiţii puternice pe piaţa internă, stimularea îmbunătăţirii calităţii produselor şi serviciilor.

       Politicile specifice pe activităţi, care se regăsesc în politica sectorială japoneză, urmăresc acordarea de subsidii pentru proiectele de înaltă tehnologie şi  susţinerea   exporturilor.

        Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrative cazuri de politici publice sectoriale   aplicate  în  ţările dezvoltate demonstrează că acestea reprezintă un mix de date variate, de măsuri caracteristice diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activităţii, axate pe subsectoare),  măsurile aferente unui anumit tip de politică fiind, însă, preponderente. Importanţa acordată unui tip sau altuia de politică sectorială, precum şi dozarea măsurilor asociate sunt subordonate obiectivului general menţionat în programul de guvernare şi determinate în funcţie de avantajele deţinute, de tradiţii, de modelul socio-cultural etc.

1. b) natura statului în realizarea politicii publice. Statul constituie principalul responsabil al politicilor publice şi, în consecinţă, teoria statului constituie un element central al fundamentelor politicilor publice. Din această perspectivă, definirea naturii statului comportă evidenţierea  următoarelor probleme:

• desemnarea responsabilităţilor politicilor publice şi a gradului lor de autonomie;
• dependenţa politicilor publice de alternanţa la putere a partidelor politice şi a grupurilor de interese;
• procesele politico-juridice de executare a deciziilor de politică publică.

      Influenţa naturii statului în realizarea politicilor publice ar putea fi rezumată prin afirmaţia că decizia de politică publică  reprezintă o opţiune  a statului prin care acesta arbitrează liber între diverse interese cu scopul realizării obiectivelor pe care şi le-a stabilit, într-un domeniu sau altul.

      În planul politicilor publice, economiile de piaţă dezvoltate au consacrat de-a lungul timpului, două sisteme diferite:

• sistemul individualist de tip anglo-saxon şi american, care pune accent pe rolul, stimularea şi răspunderea individuală;
• sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (în special german) şi japonez, care pune accent pe comunitatea ce contribuie la dezvoltarea economico-socială, guvernul asumându-şi un rol substanţial în dezvoltarea societăţii prin alocarea de resurse, sprijinirea sectoarelor naţionale, finanţarea unor investiţii, formulând chiar şi garanţii sectoriale etc

   Dezvoltarea şi expansiunea activităţilor industriale, diversificarea sectorială a acestora şi industrializarea cvasiunanimă a societăţii  au generat anumite luări de poziţie la nivelul autorităţii publice a statului, prin care acesta intervine pentru a orienta cursul evoluţiei individuale spre finalităţi extraeconomice, integreză industriile în spaţiile socio-umane axiologizate şi pe alte principii decât eficienţa şi profitul.

    În acest sens, la nivelul autorităţilor publice au fost iniţiate, promovate şi dezvoltate o serie  de  acţiuni , măsuri şi proceduri în direcţia corectării evoluţiilor industriale în conformitate cu aşteptările comunităţii , orientând prin instrumente şi norme structurile şi comportamentele industriale spre realizarea obiectivelor de dezvoltare.

1. c) gradul de intervenţie  al statului. Referitor la modurile de intervenţie a statului asupra sectoarelor activităţilor economico-sociale, practica a consacrat două modele: cel al abordării politicilor sectoriale pe verticală şi cel al abordării pe orizontală a politiclor sectoriale. Fiecare dintre aceste modele  are premise şi resurse diferite pe care puterea statală le poate influenţa prin deciziile de natură strategică adoptate..

       

1.4.1. Modelul  politicii  publice sectoriale verticale

         În această reprezentare, politica publică sectorială este focalizată pe obiective precise,  specifice  fiecărui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare şi zone.

         Sarcina autorităţilor publice este aceea de a  identifica atât aceste obiective în expresie cantitativă, cât şi  instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor către aceste zone.

           Se porneşte  deci  de la premisa cunoaşterii obiectivelor şi sectoarelor pentru care se pun în funcţiune anumite instrumente şi se alocă resurse. Instrumentele utilizate sunt fie de natură fiscală – scutiri de impozite, eşalonarea plăţii impozitelor şi rate specifice de amortizare, fie de asistenţă financiară – finanţări ne-rambursabile şi transferuri, garanţii guvernamentale şi împrumuturi cu dobânda sub nivelul pieţei.

        Modelul  politicii sectoriale verticale este destinată recuperării decalajelor.

        Pe măsura apropierii de societatea informaţională modelul tradiţional de politică publică sectorială nu se mai verifică, deoarece schimbările rapide şi complexe au făcut aproape imposibilă identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea să reprezinte un potenţial succes.  

 

         1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale

         Specificitatea  acestui model  este aceea că  se adresează unor activităţi sectoriale. Resursele sunt alocate fie liniar, la nivelul întregului sector, pe criterii de performanţă, fie pentru dezvoltarea factorilor de producţie de care beneficiază,  în mod egal, întreg sectorul.  Avantajele  competitive  vor apărea doar în acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvoltării factorilor de producţie. 

        Evoluţiile recente pe plan mondial demonstrează o schimbare radicală a modului în care sunt elaborate politicile publice sectoriale Ţările cele mai dezvoltate (state  informaţionale) îşi elaborează politicile publice sectoriale ţinând cont de faptul că informaţia constituie principala  resursă şi principalul  produs finit. Aceste state îşi orientează activităţile  spre informaţie şi inovaţie, management, cultură de masă, tehnologie  avansată, educaţie, asistenţă medicală şi

alte servicii .

Statele în care industria ocupă locul primordial în economie vor continua să producă produse şi servicii industriale pe care le vor comercializa în statele informaţionale şi celor slab dezvoltate. În plus, statele informaţionale îşi vor transfera o parte însemnată a industriilor către acest grup de state, deoarece în aceste state forţa de muncă este mai ieftină.

          Indiferent de modelul ales, demersul managerial al desfăşurării politicii sectoriale trebuie focalizat  asupra identificării priorităţilor strategice ale  sectorului  prin  promovarea resurselor, atât din  interiorul, cât şi din  exteriorul acestuia.

 

8 Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Ed. Academiei, Bucureşti, 1984