Până acum am discutat despre politicile publice ca despre opţiuni conştiente ale decidenţilor, opţiuni care sunt făcute publice şi sunt cunoscute de toată lumea. Însă această perspectivă nu oferă întotdeauna ce mai adecvată analiză a procesului politic.
Este dificil de a împărţi acţiunea în două: decizia politică, pe de o parte, şi modalitatea de a duce la îndeplinire această acţiune, pe de altă parte. O politică publică se bazează, în mod evident, pe o decizie luată de o autoritate, însă politica publică îşi poate avea originea în practică: ce poate fi făcut în mod convenabil, ce funcţionează, ce corespunde aşteptărilor altora. În orice caz, a lua o decizie de politică publică este doar începutul unui proces, iar aceasta tebuie înţeleasă nu atât în termeni de intenţie cât în termeni de angajare în urmărirea intenţiei.
O politică nu trebuie redusă doar la scopurile proclamate oficial, ci trebuie completată cu modul în care acestea sunt puse în practică şi sunt cunoscute de către toţi participanţii. Declararea obiectivelor poate fi ceva semnificativ, însă este doar ceva parţial, iar absenţa acestor scopuri declarate nu înseamnă că nu există politică publică. Actorii jocului politic învaţă cum să înţeleagă lumea, cum să privească o problemă, cum să acţioneze. Din acest punct de vedere, profesiile reprezintă surse importante pentru modelele acţionale, oameni având ocupaţii diferite vor avea păreri diferite în privinţa a ceea ce trebuie făcut într-o problemă specifică. De exemplu, un inginer şi un biolog vor ştii lucruri diferite despre construcţia unei noi fabrici într-o zonă neindustrializată, iar concluziile lor ar putea fi foarte diferite atunci când se referă la o declaraţie privind intenţia companianiei de a proteja mediul.
Bineînţeles, declararea oficială a scopurilor unei politici reprezintă o modalitate foarte importantă de angajare, de mobilizare a resurselor. Însă nu este singura: inerţia este, poate, cea mai utilizată formă de angajare în acţiune. Ceea ce am făcut anul trecut este cel mai bun ghid pentru ceea ce vom face anul acesta. Bugetele exprimă şi ele angjamentul de face ceva într-un anumit domeniu. Organigramele instituţiilor oferă şi ele indicii despre hotărârea de a urma o anumită cale: existenţa unui departament (direcţie, birou) pentru afaceri mici, sau a unuia de integrare europeană, reflectă recunoaşterea unor interese şi oferă o bază pentru coordonarea acestora.
Se poate astfel observa o ambiguitate în termenul de politică publică: tensiunea dintre opţiune şi structură. A descrie o politică ca o alegere a unui decident autorizat, implică faptul că acţiunea urmează deciziei: dacă ar alege altceva, acţiunea ar fi diferită. Însă experienţa arată că desfăşurarea acţiunii îngustează posibilităţile de alegere, iar obiectivul opţiunii este limitat de acţiunea aflată deja în desfăşurare şi de angajarea în desfăşurarea ei. Cererile pentru decizii provin din sistemul existent, iar domeniul opţiunilor este limitat de angajamentele anterioare.
Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul că structura ar bloca opţiunile, ci că cele două dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealaltă. Dacă decizia politică nu ar putea modela acţiunea, nici nu ar ave sens să vorbim de politică publică. Dacă acţiunea nu ar fi legată de anumite declaraţii politice, ar fi dificil de obţinut sau de menţinut suportul public pentru ea. Însă cele două dimensiuni operează una împotriva celeilalte: o opţiune nouă este o provocare la adresa structurii existente, iar existenţa acestei structuri limitează posibilităţile de alegere. Reformatorii s-au aflat întotdeauna în luptă cu această dilemă.