Administrație publică

Una dintre posibilităţile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este reprezentată de divizarea acesteia într-o serie de etape, de faze. Secvenţa de stadii rezultată în urma unui astfel de proces este denumită în general “ciclul politicii publice”. Această simplificare îşi are originea în primele lucrări de analiză a politicilor publice, însă ea a fost privită oarecum diferit de diverşi autori.

            Ideea de a simplifica compexul proces de înfăptuire a politicilor publice prin împărţirea sa  în câteva stadii distincte a fost utilizată prima dată de către Harold Lasswell (1956). Acesta a divizat procesul politic în şapte etape: informarea, promovarea, prescripţia, invocarea, aplicarea, încheierea şi evaluarea (Harold Lasswell, 1971). În viziunea sa, cele şapte stadii descriu nu cum se desfăşoară în realitate procesul politicilor publice, ci cum ar trebui ca el să se desfăşoare. Procesul politic începe astfel prin culegerea informaţiilor, procesarea lor şi diseminarea acestora către participanţii la procesul decizional; urmează apoi promovarea unei anumite opţiuni de către cei implicaţi în luarea deciziei; în a treia etapă, decidenţii stabilesc un curs al acţiunii; în a patra etapă este invocat cursul deja prescris al acţiunii şi sunt stabilite sancţiunile împotriva celor care nu se conformează prescripţiilor decidenţilor; politica publică este apoi pusă în practică de către birocraţie până în momentul în care se încheie ori este abandonată; în final sunt evaluate rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniţiale ale decidenţilor.

            Analiza pe care Lasswell o face procesului de înfăptuire a politicilor publice se concentrează asupra procesului decizional din interiorul guvernului şi spune foarte puţin despre influenţele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune că deciziile sunt luate de un număr mic de persoane, cuprinse în staff-ul guvernamental. O altă slăbiciune a acestui model este lipsa sa de logică internă, în special în ceea ce priveşte plasarea evaluării după încheierea politicii, deşi ar fi necesară o evaluare tocmai înainte de înfăptuirea acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enormă influenţă în ceea ce priveşte dezvoltarea ştiinţei politicilor publice. Deşi nu foarte precis, acest model a permis reducerea complexităţii studiului unei politici publice prin izolarea şi studierea individuală a fiecărei etape în parte, înainte de “asamblarea” acestor stadii pentru crearea unei viziuni complete asupra întregului proces.

            Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la începutul anilor ’70. În concepţia lui Brewer, procesul politic este alcătuit din şase stadii: inventarea/iniţierea, estimarea, selecţia, implementarea, evaluarea şi încheierea. Inventarea sau iniţierea reprezintă prima etapă a procesului, în care problema capătă un sens, chiar dacă acesta nu este foarte clar, şi sunt sugerate anumite soluţii. Etapa estimării presupune calcularea riscurilor, costurilor şi beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluţiile propuse anterior. Acest stadiu implică atât o evaluare tehnică cât şi opţiuni normative. Obiectivul acestei etape îl reprezintă reducerea numărului de opţiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, şi ierarhizarea celor rămase în funcţie de dezirabilitate. A treia etapă constă în adoptarea unei soluţii, a unei combinaţii dintre diversele soluţii rămase în urma stadiului anterior, sau în respingerea oricărei acţiuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluţiei alese, evaluarea rezultatelor întregului proces şi încheierea politicii în concordanţă cu rezultatele evaluării.

            Versiunea oferită de Brewer asupra procesului politicilor publice a îmbunătăţit munca de pionierat a lui Lasswell. Această nouă perspectivă a extins procesul politicilor publice dincolo de graniţele formale ale guvernului în ceea ce priveşte recunoaşterea unei probleme şi a clarificat terminologia utilizată pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. În plus, a fost introdusă noţiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut astfel faptul că cele mai multe politici nu au un ciclu clar de viaţă, existând numeroase reveniri, succesiuni de politici cu diferenţe mai mult sau mai puţin substanţiale între ele (Garry Brewer, 1983). Modelul lui Brewer a inspirat alte câteva versiuni ale ciclului politicilor publice în anii ‘70 şi ’80, cele mai cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui Charles O. Jones (1984) şi James Anderson (1997).

            Logica ce stă la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicată şi în rezolvarea problemelor, chiar dacă autorii nu specifică acest lucru foarte clar (Michael Howlett and M. Ramesh, pag. 11). Etapele întâlnite în rezolvarea problemelor şi etapele corespunzătoare din ciclul unei politici publice sunt prezentate în tabelul 1.

Tabelul 1

            În acest model, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în atenţia guvernanţilor, formularea politicii priveşte procesul prin care opţiunile legate de respectiva politică capătă un contur precis, luarea unei decizii se referă la procesul prin care se stabileşte un anumit curs al acţiunii, implementarea politicii ia în considerare modalităţile prin care guvernanţii pun în practică politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate atât de către autorităţi cât şi de către societate, rezultatul putând fi reformularea problemei sau a soluţiilor posibile.

            Avantajul cel mai important al utilizării ciclului unei politici publice este acela că facilitează înţelegerea procesului de înfăptuire a acesteia, prin limitarea sa la un număr de etape şi subetape, fiecare dintre acestea putând fi investigată în mod separat sau în relaţie cu oricare dintre celelalte etape. Astfel devin posibile şi studiile comparative. Un alt avantaj al acestui model este că permite examinarea rolului tuturor actorilor politici şi instituţiilor implicate în politica respectivă şi nu doar a agenţiilor guvernamentale însărcinate formal cu aceasta.

            Principalul dezavantaj al acestui model constă în faptul că poate duce la o interpretare eronată, sugerând un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenţii politici ar trata problemele publice. În mod evident acest lucru nu se întâmplă în realitate. De multe ori decidenţii doar reacţionează la circumstanţe, funcţie de interesul lor personal şi de ideologia împărtăşită. O altă problemă a acestui model este că deşi în teorie logica ciclului este cât se poate de clară, în practică unele stadii sunt comprimate sau înlăturate cu totul sau urmate într-o altă ordine decât logica rezolvării unei probleme. Astfel, în loc de parcurgerea unui singur ciclu ar putea să apară o serie de mai multe cicluri mai mici, în care, de exemplu, implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulării unei noi politici, indiferent de ceea ce există pe egenda decidenţilor. În practică, deci, nu există o evoluţie liniară a politicii aşa cum ar părea să rezulte din acest model. Un al treilea dezavantaj, şi poate cel mai important, este că modelului îi lipseşte o dimensiune cauzală. El nu oferă nici o sugestie în privinţa actorului politic sau a instituţiei care “împinge” poltica de la o etapă la alta.

            Slăbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniază complexitatea procesului politic şi nevoia dezvoltării unor noi cadre intelectuale care să faciliteze înţelegerea sa. Dacă acest model ajută la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustrează la fel de bine nuanţele şi complexitatea fenomenului. Este necesar un model care să accentueze asupra actorilor politici şi instituţiilor implicate, care să ajute la identificarea  instrumentelor pe care decidenţii le pot utiliza, care să sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice într-o anumită direcţie.

            Un model îmbunătăţit al înfăptuirii politicilor publice trebuie să fie capabil să identifice actorii implicaţi în fenomen şi interesele pe care aceştia le urmăresc. Politicile publice implică o multitudine de actori, ale căror interese pot fi mai mult sau mai puţin diferite. Urmărindu-şi propriile obiective ei interacţionează unii cu alţii, rezultatul interacţiunii fiind tocmai politica publică. Însă aceşti actori nu sunt complet independenţi, ei acţionând într-un cadru de relaţii sociale care le determină anumite constrângeri ale comportamentului.

            Contextul social general, instituţiile statului, instituţiile internaţionale, valorile pe care acestea le poartă, condiţionează modul în care o problemă este definită, facilitează adoptarea anumitor soluţii şi blochează alegerea altora. Ideile, credinţele, “discursul” existent în jurul unei probleme constituie constrângeri la care sunt supuşi actorii politici. Deşi există întotdeauna interpretări contradictorii ale unei probleme, aproape orice problemă se bucură de un relativ acord în ceea ce priveşte gravitatea ei şi numărul limitat de posibilităţi de rezolvare. Paleta de instrumentele politice aflate la dispoziţia decidenţilor constituie o altă constrângere asupra opţiunilor acestora.

            Un model îmbunătăţit al procesului politicilor publice ar trebui să poată gestiona toate aceste complexităţi. O analiză fină ar trebui să explice de ce un guvern tinde să înfăptuiască o politică specifică într-un anumit sector sau să rezolve diversele probleme într-un mod caracteristic, într-un anumit “stil”.