Abordarea ciclica a politicilor

1. Rolul principal în elaborarea politicilor publice îl au ministerele. În conformitate cu planurile lor anuale, acestea elaborează politici publice menite să soluţioneze una sau mai multe probleme de interes public sau să atingă unul sau mai multe obiective stabilite. În cadrul ministerelor, unităţile responsabile de elaborarea politicilor publice sînt subdiviziunile de specialitate, care elaborează politici publice pe domeniile de care sînt responsabile. Pentru elaborarea unor politici publice poate fi necesară crearea grupului de lucru cu participarea mai multor subdiviziuni ale ministerului. În cazul unor probleme complexe, se creează grupuri de lucru interministeriale care elaborează politica publică.
2. Pentru determinarea necesităţii de analiză a impactului politicii publice, anterior aprobării acesteia, este necesar de făcut o diferenţă dintre tipurile de politici publice existente. Astfel, există situaţii cînd problema de politici publice intră pe agenda autorităţii însoţită de o rezolvare, caz în care identificarea alternativelor nu este necesară. Aceasta poate fi o decizie politică sau o condiţionalitate stabilită de către partenerii de dezvoltare a ţării. Problemele reglementate prin acte cu caracter individual, actele cu caracter tehnic, etc., de asemenea, nu necesită identificarea şi analiza mai multor opţiuni de politici publice.
3. În cele mai multe cazuri, însă, problemele de interes public pot avea mai multe variante de soluţii. Pornind de la obiectivul reformei administraţiei publice centrale de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei politicilor publice, ministerele trebuie să identifice şi să analizeze toate variantele de soluţii şi să propună factorilor decizionali mai multe opţiuni de politici publice pentru aceeaşi problemă. După natura lor, politicile publice care sînt suspuse analizei impactului pot fi separate în două categorii: cele pentru care a fost deja identificat instrumentul de realizare a acestora şi politicile publice, instrumentul pentru realizarea cărora urmează a fi identificat. Respectiv, în prima situaţie, se presupune că problema şi obiectivul sînt deja cunoscute şi analiza va consta în determinarea din cîteva opţiuni a mecanismului preferat care va face parte din actul legal care va fi elaborat. În al doilea caz, politica publică va fi supusă unei analize riguroase, fiind determinate problema, obiectivele, opţiunile, inclusiv instrumentele de realizare a acestora.
4. Astfel, în cele mai multe cazuri, elaborarea unui proiect de act normativ sau legislativ este precedată de elaborarea şi aprobarea Propunerii de politici publice (PPP). PPP este un document în care se reflectă analiza pentru mai multe opţiuni de politici publice şi se recomandă una pentru aprobare. Alt element distinctiv al acestui proces este structurarea procesului decizional în două etape: iniţial se aprobă PPP de către CIPS şi ulterior se aprobă actul normativ sau proiectul actului legislativ (elaborat pe baza PPP) de către Guvern. PPP se elaborează în special pentru politicile publice cu impact substanţial economic, social, bugetar, ecologic sau de altă natură. De asemenea, PPP se elaborează în cazul în care este necesar un acord conceptual privind forma reglementării normative. PPP se elaborează în conformitate cu modelul prezentat în Anexa V la acest document şi, cum a fost menţionat anterior, este însoţită de un plan de implementare pentru fiecare opţiune identificată (spre exemplu, acesta poate prevedea elaborarea unui sau mai multor acte normative). La prima etapă, PPP se vor elabora pentru un număr limitat de politici publice stabilit de autorităţi în coordonare cu Cancelaria de Stat. Această abordare va permite pilotarea noilor proceduri, identificarea şi eliminarea eventualelor carenţe şi determinarea necesităţilor de şcolarizare.
5. Înainte de iniţierea procesului de elaborare a Propunerii de politici publice, se recomandă ca autoritatea iniţiatoare să notifice Cancelaria de Stat şi părţile interesate despre intenţia de demarare a procesului. Notificarea se face prin completarea Formularului pentru anunţarea iniţierii proiectului documentului de politici publice propus în Anexa IV. Formularul completat şi semnat de către conducătorul autorităţii se transmite Cancelariei de Stat, autorităţilor publice relevante şi factorilor interesaţi şi se publică pe pagina web a autorităţii. În formular se va include informaţie despre denumirea politicii publice care urmează a fi elaborată, problema abordată, perioada de elaborare (după caz, perioada de consultare), coordonatele persoanei de contact. Această etapă poate fi una formală, pe motiv că, cu unele excepţii, politicile publice care urmează a fi elaborate pe parcursul anului şi supuse analizei impactului de rigoare vor fi coordonate cu Cancelaria de Stat şi introduse în planul anual de acţiuni al autorităţii. Totuşi, notificarea este utilă pentru politicile publice noi, care nu au fost planificate la începutul anului. De asemenea, notificarea va permite părţilor interesate să ia cunoştinţă de perioada elaborării politicii publice, perioada de consultare şi, eventual, modalităţile în care vor putea participa la elaborarea politicii publice.
6. Ciclul de viaţă al acestor politici publice poate fi structurat în 10 etape (vezi figura 4). Pentru mai multe detalii referitor la etapele ce ţin de elaborarea politicii publice şi analiza impactului acestora (primele patru etape) să se consulte Ghidul cu privire la analiza ex-ante a impactului politicilor publice.

Figura 4. Ciclul de viaţă al politicii publice

 

7. Definirea problemei şi obiectivului. La această rubrică a PPP se descrie pe scurt problema care a condus la necesitatea iniţierii unei politici publice şi se formulează obiectivul ce se propune a fi atins. În capitolul Planificarea politicilor publice s-a arătat cum o problemă de politici publice intră pe agenda instituţiei. La această etapă se face o analiză mai detaliată a problemei pentru a se asigura înţelegerea corectă a acesteia (în multe cazuri problema poate fi confundată cu cauzele sau efectele acesteia). Diagnoza corectă este un element indispensabil succesului politicii publice. În unele cazuri, identificarea problemei necesită organizarea consultărilor cu părţile interesate care pot furniza informaţii preţioase despre problema în cauză şi lacunele politicilor curente (spre exemplu, cadrul normativ de reglementare existent este potrivit dar nu se respectă).
8. În continuare, după identificarea problemei se stabileşte obiectivul (obiectivele) politicii publice sau situaţia la care se doreşte să se ajungă prin implementarea acesteia. Obiectivele trebuie să fie concrete şi măsurabile astfel încît să fie posibilă evaluarea rezultatelor implementării politicii publice. De asemenea, obiectivele trebuie să fie temporal stabilite, conţinînd indicaţii generale asupra perioadei în care vor fi atinse. Numărul obiectivelor trebuie să fie limitat, pentru a nu dispersa eforturile şi cheltuielile, dar acestea trebuie să trateze dimensiunile-cheie ale problemei, mai ales în condiţiile existenţei unor resurse limitate.
9. Identificarea soluţiilor posibile şi a opţiunilor de politici publice. La această etapă se identifică variantele posibile de rezolvare a problemei în cauză şi din acestea se selectează opţiunile de politici publice care merită a fi analizate şi propuse pentru considerare factorilor decizionali. În cazul unor probleme pot exista o multitudine de soluţii posibile, dar nu toate trebuie să devină şi opţiuni de politici publice. PPP trebuie să conţină cel puţin trei opţiuni de politici publice, din care una este status quo care presupune neimplicarea în situaţia existentă.
10. Analiza impactului opţiunilor de politici publice. Această etapă este una din cele mai complicate şi presupune identificarea dimensiunilor de impact (economic, social, ecologic, asupra sărăciei, fiscal, administrativ) pe care le pot manifesta opţiunile de politici publice şi analiza acestora. Totodată autoritatea publică, în baza analizei de impact, trebuie să recomande una din opţiunile de politici publice selectate, ţinînd cont de faptul că alegerea opţiunii este obiectul unei decizii politice mai întîi la nivelul autorităţii, iar mai apoi la nivelul CIPS, Selectarea opţiunii este confirmată de conducătorul autorităţii (cu funcţie politică) care aprobă şi semnează PPP. Descrierea completă a metodologiei de analiză a impactului poate fi găsită în Ghidul cu privire la analiza ex-ante a impactului politicilor publice.
11. Elaborarea PPP. Odată cu parcurgerea etapelor analizei ex ante a impactului politicii publice şi colectarea informaţiei aferente, va fi elaborată Propunerea de politici publice, PPP trebuie să includă într-o formă concisă rezultatele analizei efectuate, la fiecare etapă a acesteia.
12. Pînă a fi prezentată la CIPS, PPP se prezintă pentru avizare autorităţilor relevante ale administraţiei publice. În mod obligatoriu, documentul se avizează de autorităţile care trebuie să se pronunţe pe calitatea analizei de impact (Ministerul Economiei pentru impactul economic şi asupra sărăciei, Ministerul Finanţelor pentru impactul bugetar, Ministerul Ecologiei pentru impactul ecologic, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei pentru impactul social, Ministerul Justiţiei pentru impactul juridic, etc.). Avizarea se face în termen de 10 zile lucrătoare. De asemenea, autoritatea iniţiatoare, după caz, trebuie să întreprindă activităţi de consultare a PPP cu părţile interesate.
13. După consultarea pe intern şi extern, autoritatea iniţiatoare transmite PPP modificată, după caz, Cancelariei de Stat împreună cu avizele primite şi tabelul de divergenţe. Cancelaria de Stat verifică respectarea cerinţelor de elaborare a PPP şi emite un aviz în termen de 5 zile. În caz de aviz favorabil, PPP se propune pentru a fi inclusă în agenda şedinţei CIPS. În acest sens, Cancelaria de Stat transmite membrilor Comitetului interministerial PPP, împreună cu avizele autorităţilor consultate (inclusiv avizul de respectare a cerinţelor de elaborare) şi tabelul de divergenţe. După introducerea subiectului în agenda Comitetului, Cancelaria de Stat informează autoritatea respectivă despre data şi ora şedinţei. În cazul avizului nefavorabil al Cancelariei de Stat, PPP se întoarce autorităţii iniţiatoare împreună cu avizul care trebuie să justifice refuzul şi să indice asupra deficienţelor documentului. După eliminarea deficienţelor, autoritatea iniţiatoare transmite în mod repetat documentul la avizare Cancelariei de Stat.
14. Aprobarea PPP de către CIPS. PPP este prezentată la şedinţa CIPS de către conducătorul autorităţii iniţiatoare (sau în caz de excepţie de către o persoană delegată). Decizia Comitetului este înregistrată în procesul verbal al şedinţei care se întocmeşte de către Cancelaria de Stat şi se transmite pentru informare instituţiei iniţiatoare. În caz de decizie pozitivă, autoritatea purcede la aplicarea planului de acţiuni pentru implementarea PPP (în cele mai dese cazuri la elaborarea proiectelor de acte legislative şi/sau normative). În caz de obiecţii semnificative (inclusiv selectarea altei opţiuni de politici publice decît cea recomandată de autoritate), PPP se returnează autorului pentru definitivare în conformitate cu obiecţiile formulate în procesul verbal al şedinţei.
15. Elaborarea, avizarea şi aprobarea actului normativ. Elaborarea, avizarea şi aprobarea actelor normative şi legislative se face în conformitate cu prevederile Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale şi Legii nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative. În cazul elaborării preliminare a PPP, elaborarea actului normativ devine un proces mai simplu, fiind necesară doar transpunerea politicii publice deja elaborate şi aprobate în terminologie legislativă. De asemenea, avizarea la această etapă prezintă un efort mic. Actele normative şi proiectele de acte legislative se aprobă în şedinţă de Guvern.

2.1.Implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice

16. Ciclul de elaborare a politicilor publice nu se încheie odată cu luarea deciziei, ci continuă prin implementarea acesteia. Implementarea unei politici publice constă în totalitatea activităţilor prin care o opţiune de politici publice este pusă în aplicare. După cum s-a discutat mai sus, PPP este însoţită de un plan de acţiuni, pentru fiecare opţiune identificată. De obicei acesta include un număr redus de activităţi, printre care pot fi: adoptarea actelor normative, realizarea unor activităţi concrete în conformitate cu prevederile acestor acte sau activităţi care sînt prevăzute doar de PPP. După caz, activităţile din PPP pot fi realizate de către minister, autorităţile subordonate sau pot fi contractate pe extern sectorului privat sau organizaţiilor non-profit.
17. Monitorizarea este o activitate indispensabilă ciclului de politici publice care se poate realiza atît pe parcursul cît şi la sfîrşitul implementării politicii publice. În cadrul procesului de monitorizare se urmăreşte dacă şi cum se realizează activităţile formulate în planul de implementare a politicii publice. Monitorizarea pe parcursul implementării este utilă şi pentru identificarea unor posibile deviaţii de la scopurile stabilite iniţial şi corectarea politicii publice. De rînd cu activităţile întreprinse şi rezultatele obţinute trebuie să se monitorizeze şi resurse consumate pentru implementarea politicii publice.
18. Monitorizarea se face de către autoritatea care implementează politica publică în conformitate cu cerinţele formulate în PPP. În cadrul autorităţilor, monitorizarea se face de către subdiviziunile care au elaborat politica respectivă. Rapoartele de monitorizare se prezintă direcţiilor/secţiilor de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice care le examinează şi, după caz, informează conducătorul autorităţii despre progresul insuficient în realizarea politicii publice sau fac propuneri pentru modificarea politicii publice. Se recomandă ca rapoartele de monitorizare a politicilor publice să se elaboreze cel puţin o dată pe an şi să se publice pe pagina internet a autorităţii. Pentru anumite politici publice (cele incluse în planul de acţiuni anual al Guvernului) monitorizarea se face şi la nivelul Cancelariei de Stat care primeşte şi analizează semestrial informaţia despre realizarea acestor politici publice.
19. Evaluarea este activitatea de examinare, cu ajutorul metodelor de cercetare specifice, a impactului politicilor publice în raport cu obiectivele propuse pe agenda instituţională, ţinîndu-se cont de timpul necesar ca efectele unei anumite politici publice să poată fi observate. Impactul se analizează în raport cu obiectivele formulate în PPP. Prin evaluare se stabileşte măsura în care obiectivele au fost realizate, dacă instrumentele de politici publice selectate mai sînt relevante şi dacă e necesară modificarea politicii publice. Evaluarea se face în baza informaţiei colectate în procesul de monitorizare. Evaluarea se efectuează de autoritatea care implementează politica publică, fiind denumită internă sau de alte autorităţi sau organizaţii, fiind denumită externă.
20. Evaluarea politicilor publice poate fi realizată prin efectuarea analizelor care să includă:

• Definirea şi măsurarea criteriilor de reuşită;
• Identificarea efectelor secundare ale politicilor publice implementate;
• Separarea impactului politicilor publice de influenţele externe;
• Compararea datelor prezentate în studiile efectuate înainte de implementare şi rezultatele

cuantificabile identificate ulterior;

• Analiza retrospectivă cost-beneficiu.

21. Procesul de monitorizare şi evaluare este în strînsă conexiune cu procesul de planificare. Astfel, dacă la început nu sînt stabilite obiective măsurabile, rezultate relevante ale politicii publice, monitorizarea şi evaluare nu îşi pot îndeplini scopul propus, acela de a corecta implementarea politicii publice în caz de necesitate. Pînă la moment, monitorizarea şi evaluarea implementării actelor normative aprobate se face într-o formulă extrem de simplificată, nefiind stabilite obiective clare şi măsurabile sau lipsind indicatorii prin care ar putea fi măsurată îndeplinirea obiectivelor. În acest sens, sistemul existent de monitorizare şi evaluare nu asigură obţinerea unei informaţii suficiente despre rezultativitatea unor politici publice concrete. Sistemul actual de monitorizare şi evaluare permite monitorizarea unor scopuri generale, care sînt influenţate de mai mulţi factori şi pentru care separarea efectului unei sau altei politici publice nu este posibilă. Respectiv, este greu de apreciat dacă politica publică respectivă este justificată sau nu. Prin introducerea PPP, se propune trecerea la un sistem de monitorizare şi evaluare în mod individual a politicilor publice cu impact semnificativ.
22. Consultarea părţilor interesate este recomandată la această etapă pentru a culege feedback despre efectul politicii publice asupra categoriilor ţintă şi, după caz, a societăţii în general.