Administrație publică

Prin politicile publice, statul intervine în activitatea economică şi socială. El modifică realitatea, într-o direcţie dorită. Care sunt raţiunile acestei intervenţii? Ele se pot grupa în două mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta acţiunea pieţei libere: căci piaţa are limitări, neîmpliniri, imperfecţiuni; 2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pildă valorile importante într-o societate democratică modernă (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).

Corectarea imperfecţiunilor pieţei. Acestea sunt împrejurări în care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocări ale resurselor decât cel care ar rezulta prin acţiunea forţelor pieţei libere. În mod obişnuit, patru astfel de imperfecţiuni ale pieţei sunt menţionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalităţile; d) asimetria de informaţie.

Bunurile publice. Să ne amintim de exemplul intuitiv al dilemei prizonierului: problema care apare este aceea că, dacă se comportă raţional - altfel zis, urmându-şi propriile interese - oamenii ajung la rezultate care sunt mai puţin bune pentru fiecare dintre ei decât altele posibile. Cei doi prizonieri nu cooperează între ei; dar dacă ar fi cooperat, rezultatul ar fi fost mai bun pentru fiecare. În cazul general, un bun public este accesibil tuturor, şi nimeni nu poate fi împiedicat să beneficieze de el. Dar, dacă fiecare persoană se comportă raţional, ea încearcă să beneficieze de acel bun fără însă a plăti pentru el (de pildă: nu plăteşte reparaţiile la instalaţia de căldură la bloc; sau nu cumpără echipamentul pentru ca propria maşină să nu mai polueze - chiar dacă beneficiază de căldură mai multă în urma reparaţiilor şi de aer mai curat pentru că se reduce poluarea). Dacă grupul din care face parte acea persoană este mare, contribuţia sa individuală la producerea bunului este foarte mică: singură, ea nu-l poate asigura; dar chiar dacă nu participă la producerea lui, ea nu îi împiedică pe ceilalţi să producă acel bun. Dar, dacă grupul e mare, felul în care se comportă o persoană în producerea acelui bun public trece neobservat: dacă ea contribuie, nu este apreciată; iar dacă nu contribuie, nu este sancţionată. Ca urmare, dacă nu plăteşte pentru producerea bunului, acea persoană va avea beneficii. În concluzie, este raţional ca acea persoană să procedeze astfel, să fie "blatistă".

Problema este însă că, dacă toţi membrii grupului ar face la fel - dacă toţi s-ar comporta raţional - acel bun nu ar mai fi produs şi situaţia fiecăruia dintre membrii grupului s-ar înrăutăţi (căldura în apartament ar fi mai mică; iar aerul curat ar fi tot mai puţin). Argumentul care se aduce în acest loc este următorul: e nevoie de coordonarea activităţii membrilor grupului: or, acest lucru presupune intervenţia autorităţii unor instituţii. În cazul reparaţiilor la instalaţia de încălzire, asociaţia locatarilor (sau proprietarilor) poate cu mai mult sau mai puţin succes să încerce să-l determine pe fiecare să plătească; în cazul poluării de automobile, statul poate lua decizia de a promova anumite reglementări prin care să fie interzis un anumit nivel de poluare. Or, aceasta înseamnă a promova o anumită politică privind poluarea.

Acest argument în favoarea politicilor publice poate fi amendat din mai multe direcţii. Una dintre cele mai interesante este cea propusă de E. Ostrom (1990), care - pentru cazul bunurilor comune, precum păşunile, pădurile sau pescăriile - a argumentat (atât teoretic cât şi experimental) că există şi alte căi de evitare a „tragediei comunelor": de exemplu, prin autoorganizarea comunităţilor locale respective şi, uneori, prin cooperarea acestora cu instituţiile statului. Dacă
lucrurile stau astfel, atunci consecinţele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. Într-
adevăr, ele vor trebui să stimuleze aceste comunităţi să găsească modalităţi de a gestiona aceste
bunuri.  

Monopolurile naturale. Acestea există atunci când fie competiţia nu există, fie când ea nu este eficientă: o singură firmă, de exemplu, poate produce un bun la un cost mai mic decât dacă ar exista competiţie. Astfel, costul producţiei de electricitate într-un sistem integrat este mai mic decât dacă fiecare locuinţă ar avea propriul său generator de energie electrică. În astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domină piaţa; cele mici dau faliment şi se instaurează monopolul asupra producerii sau furnizării unui bun. consecinţa este că preţul acelui bun creşte, iar producţia lui e mai mică decât cea dezirabilă social.

E rolul guvernării ca, prin politicile sale, să corecteze aceste situaţii. Desigur, în unele cazuri, când puterea monopolului este redusă sau când există substitute pentru acel bun, nu e necesară o intervenţie directă (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu tind să formeze monopoluri naturale; dar există substitute pentru acestea: televiziunea în sens obişnuit etc.). Soluţia tradiţională a fost aceea de a înfiinţa o întreprindere publică al cărei scop era producerea bunului respectiv. Supoziţia era că aceasta va produce bunul într-o cantitate mai mare şi la un preţ mai mic - căci, ca întreprindere publică, obiectivul său central nu este obţinerea de profit. O altă soluţie este aceea de a reglementa activitatea întreprinderilor private care produc acel bun: în cazul telefoniei, al asigurării cu apă potabilă sau cu gaz a locuinţelor, al curăţeniei în oraş; sunt formulate standarde de producere a bunului, este reglementat preţul acestuia etc. O altă soluţie este cea de "franchise": producerea bunului este cedată prin competiţie unor întreprinderi private (cele care oferă cel mai mic preţ la cea mai bună calitate); supoziţia este că astfel va scădea preţul acelui bun.

Externalităţile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezultă dintr-o acţiune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) şi care afectează pe cineva care nu a consimţit la ea prin participarea într-un schimb voluntar. (Creşterea preţurilor la un produs nu e aşadar o externalitate, fiindcă atât cei care cumpără cât şi cei care vând se angajează în mod voluntar în acest schimb). O externalitate negativă este de pildă poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca să luăm exemple binecunoscute), făcută de o firmă prin activităţile ei productive; sau depozitarea gunoiului în spaţii publice (în spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de ţigări al celor care fumează în săli de şedinţă în care există şi nefumători etc. O externalitate pozitivă este, de pildă, vaccinarea care reduce riscul îmbolnăvirii pentru toţi, sau plăcerea resimţită când trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lângă o casă bine îngrijită.

natură

care vatămă persoanele care locuiesc în zonă

De la consumator la consumator

De la consumator la producător

(Adaptare după Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 90)

Principalele tipuri de politici care încearcă să corecteze aceste situaţii sunt următoarele (desigur, ele sunt cerute în primul rând atunci când influenţele unei externalităţi sunt îndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei politici; căci, de pildă, automobilele au poluat de la începutul secolului al XX-lea, însă problema a apărut ca fiind semnificativă mult mai târziu): o soluţie este aceea de a produce reglementări ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare pentru întreprinderi metalurgice, chimice, ori automobile. O altă soluţie este aceea de a introduce taxe şi subsidii: taxe pentru externalităţile negative şi subsidii care încurajează producerea celor pozitive.

Informaţia asimetrică. Să observăm dintru început că informaţia este un bun public: consumul ei se caracterizează prin nerivalitate - consumul ei de către mine nu interferează cu al tău. Problema care apare este aceea a exclusivităţii. O informaţie precum cea privind evoluţiile meteorologice în următoarea perioadă este neexclusivă; dar există situaţii în care cantitatea de informaţie privitoare la un bun de care dispun persoanele interesate e diferită. Uneori consumatorii sunt mai puţin informaţi decât cei care oferă un bun (cumpărătorii de automobile second-hand; sau pacienţii în raport cu doctorii). Atunci este necesară o politică guvernamentală: informaţia este oferită de către instituţiile guvernamentale sau se solicită celor care oferă bunurile prezentarea informaţiei relevante către clienţii lor.

Într-o varietate de situaţii (dar cu deosebire pe piaţa asigurărilor) asimetria de informaţie produce selecţie adversă şi hazard moral. În fiecare din aceste cazuri, pieţele private tind să producă prea puţin dintr-un bun sau un serviciu şi de aceea sunt necesare politici publice pentru a mări bunăstarea cetăţenilor.

Oamenii tind să fie mai puţin grijulii cu ei înşişi atunci când nu sunt supuşi riscurilor: te asiguri de sănătate nu la douăzeci, ci al patruzeci de ani; şi îţi asiguri locuinţa pentru caz de cutremur dacă locuieşti în Focşani, nu în Oradea. Din punctul de vedere al societăţii de asigurări, selecţia clienţilor săi este adversă: se asigură cei cu risc mai ridicat; de aceea societatea este pusă în situaţia de a solicita asigurări mai ridicate. În acest caz, rolul instituţiilor guvernamentale este acela de a informa şi de a persuada cât mai multe persoane să se asigure (uneori, ca în cazul automobilelor, există chiar asigurări obligatorii).

Vom discuta trei modalităţi alternative de evaluare a acestor politici. Prima este cea utilitaristă. Potrivit utilitariştilor (printre cei mai cunoscuţi utilitarişti sunt J. Bentham şi J. St. Mill, în secolul trecut; J. Harsanyi, în secolul nostru), fiecare politică trebuie evaluată ţinând seamă numai de consecinţele aplicării ei asupra tuturor persoanelor afectate. Politica cea mai bună e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau utilitariştii clasici, "cea mai mare fericire pentru cei mai mulţi"). Comparând cele trei politici din exemplul nostru, observăm că a treia produce cea mai mare utilitate (vedem acest lucru dacă însumăm utilităţile fiecărei persoane) - şi ca urmare ea este cea care potrivit utilitarismului trebuie să fie adoptată. Utilitarismul este democratic: căci sunt luate în considerare, cu aceeaşi pondere, utilităţile fiecărui membru al societăţii. Problema este însă că el nu oferă o protecţie cetăţenilor: cum observăm, politica 3 este aleasă de utilitarişti chiar dacă prin aplicarea ei persoana C obţine cea mai mică utilitate dintre toate rezultatele posibile.

Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre două distribuţii ale utilităţilor, el preferă pe cea care nu permite discrepanţe mari între persoanele implicate.

1. Rawls (1971) consideră că utilitarismul, dar şi criteriul modificat al lui Nash, nu reuşesc să dea seamă de valoarea fundamentală a societăţilor moderne: cea a echităţii sau a dreptăţii sociale. Într-o societate trebuie să se acorde cea mai mare consideraţie acelor membri ai ei care sunt cei mai dezavantajaţi. Atât prin adoptarea politicii 3, cât şi prin adoptarea politicii 1 (care rezultă prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al lui Nash), persoana cea mai dezavantajată, anume C, nu obţine cea mai mare utilitate care îi este accesibilă. Dacă însă aplicăm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai dezavantajat, atunci politica acceptabilă este a doua. Rawls ajunge la această concluzie apelând la următorul experiment imaginar. Să presupunem că fiecare dintre noi ne-am afla în situaţia de a alege cea mai dreaptă formă de organizare a societăţii în care trăim (ne-am afla, zice el, într-o "poziţie originară"). Să lăsăm deoparte toate modalităţile pe care moral nu le acceptăm ca fiind relevante pentru a diferenţia între oameni: faptul că au o anumită poziţie socială, că au o anumită avere sau un anumit venit, că au sau nu talente etc. Căci noi acceptăm că aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral şi nu trebuie să conteze atunci când tratăm pe altcineva ca persoană. Rawls spune că ne­am găsi sub un "văl de ignoranţă", în care fiecare dintre noi nu ar şti ce astfel de caracteristici are: ce poziţie avem în societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem etc. Atunci cum am gândi o societate dreaptă? După Rawls, de teama riscului ne-am gândi la o societate în care cel mai slab situat are cea mai bună poziţie posibilă. Nu am dori, de pildă, o societate sclavagistă: căci, deşi poate că multora le-ar place să fie stăpâni de sclavi, nu au cum să ştie dacă în acea societate nu vor fi cumva slavi; şi, pentru a elimina acest risc, ei vor prefera o societate în care nu există sclavie. În exemplul nostru, politica pe care va trebui să o alegem este 2, căci ea maximizează utilitatea persoanei C, cea mai dezavantajată din societatea descrisă aici.

Valoarea dreptăţii este fundamentală pentru societăţile moderne; promovarea politicilor publice trebuie să se raporteze necontenit la ea ca o constrângere esenţială. Căci ea înseamnă, în fond:

• a respecta libertatea individuală;
• a respecta egalitatea de şanse;
• a respecta demnitatea umană, dreptul fiecăruia la un trai decent.

S ă ne gândim numai la câteva dintre politicile promovate în societăţile moderne: cele care asigură educaţia de bază (mai mult, în foarte multe ţări statul susţine - parţial de cele mai multe ori - educaţia la un nivel mai înalt decât cel de bază); cele privind protecţia socială a salariaţilor şi pensionarilor; cele privind asigurările sociale de sănătate etc. De fiecare dată valori precum cele menţionate mai devreme au fost cele care au constrâns tipurile de politici adoptate şi au impus aplicarea lor. Desigur, au existat întotdeauna grupuri sociale care, aderând la acele valori, au presat în acest sens.

Există şi alte valori care apar de multe ori în calitate de constrângeri importante asupra politicile publice promovate de instituţiile guvernamentale. Între acestea, vom menţiona numai două: respectarea drepturilor minorităţilor (naţionale, rasiale, religioase, dar şi sexuale); şi respectul faţă de natură (constrângeri de natură ecologică).

Pentru ecologişti, conceptul central este cel de interdependenţă: nici o parte a lumii naturale nu este independentă de cealaltă şi de aceea nu poate pretinde o „superioritate" intrinsecă. Omul nu este stăpânul naturii, aşa cum a pretins epoca modernă cu idealul ei de stăpânire a naturii, ci numai una din părţile ei. De aici decurge un simţ al egalităţii biotice: omul este pe acelaşi plan cu alte părţi ale naturii, care au existat cu mult înainte ca omul să apară pe pământ. Interdependenţa se leagă de ideea de diversitate: stabilitatea unui sistem ecologic depinde de diversitatea lui. Dispariţia atâtor specii ameninţă grav diversitatea vieţii pe planeta noastră şi deci ameninţă stabilitatea ei.

Ecologiştii conchid de aici şi cu privire la valorile sociale: o societate sănătoasă, la fel ca şi un sistem ecologic stabil, e una în care diversitatea de opinii, de moduri de viaţă nu numai că este tolerată, dar este, mai mult, stimulată. O societate de acest tip este una în care cetăţenii participă la viaţa publică. Ecologiştii cred de aceea în virtuţile unei societăţi în care rolul comunităţilor este ridicat, în care deciziile s-au descentralizat. Pentru ecologişti, „ceea ce este mic e frumos". Valorile pe care le susţin ecologiştii se opun celor ale societăţii tehno-industriale contemporane:

Valori de bază:

• societate comunitară cooperantă vs. o societate a individualismului agresiv
• accent pe valori nemateriale şi spirituale vs. urmărirea bunurilor materiale
• intuiţie, înţelegere vs. cunoaştere raţională şi tehnocrată
• descentralizare vs. o societate organizată ierarhic
• distincţie între dezvoltare şi apelul la tehnologie vs. acceptarea necondiţionată a tehnologiei

Mediul:

• armonie cu natura vs. dominarea naturii
• resurselor sunt considerate ca strict limitate vs. mediul gestionat ca o simplă resursă
• consum mic de energie vs. risipă de energie

Economia:

• durabilitate, calitatea vieţii vs. creştere economică prin stimularea cererii
• producţie la nivel scăzut pentru nevoi locale vs. piaţă liberă
• diferenţe mici de venituri vs. diferenţe mari de venituri
• producţie pentru folosire vs. producţie pentru schimb

Organizare politică:

• descentralizare vs. centralizare

democraţie participativă vs. democraţie reprezentativă.