Administrație publică

Sectorul public are un impact uriaş asupra fiecăruia dintre noi: este o prezenţă cotidiană şi de neocolit. Să ne gândim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite prioritar de către acesta: educaţia (educaţia de bază, în primul rând); asistenţa sanitară; apărarea naţională şi a ordinii publice; sau televiziunea şi radioul public.

Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituţii şi organizaţii care produc astfel de bunuri şi servicii. Dar el este mai mult decât atât (Lane, 1995: pp. 15 - 17). Anume, sectorul public vizează:

• instituţiile şi organizaţiile prin care se iau deciziile statului, precum şi consecinţele acestora;
• consumul, investiţiile şi transferurile făcute de guvernare. Consumul şi investiţiile privesc mecanismele de alocare a resurselor şi se leagă deci mai mult de preferinţele consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor şi depind de concepţiile dominante în societate despre echitate şi dreptate socială;
• producţia de către stat a bunurilor: a) statul deţine în proprietate mijloace de producţie şi produce direct unele bunuri; b) statul furnizează anumite bunuri (nu neapărat producându-le; el poate să realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) statul angajează forţă de muncă: el este, în societăţile moderne, cel mai mare angajator.

Cum se observă, definiţia sectorului public se face pe şase dimensiuni: 1) deciziile instituţiilor şi organizaţiilor guvernamentale; 2) alocările guvernamentale (consumul şi investiţiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea publică; 5) contractările publice; 6) angajările de forţă de muncă guvernamentale. E important de notat că cele şase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, deşi pe o anumită dimensiune sectorul public poate să scadă, el poate să se menţină la acelaşi nivel sau chiar să crească pe o alta. De exemplu, în ţările post-comuniste proprietatea publică a scăzut foarte mult, în primul rând datorită privatizării. Dar în unele dintre ele angajările făcute de stat au crescut, deoarece a crescut birocraţia. Sau, întrucât taxele au crescut, statului în revine o proporţie mai mare decât în trecut din produsul intern brut.

Această definiţie a sectorului public ridică două probleme: 1) Cum se deosebeşte sectorul public de cel privat? şi: 2) Cât de mare este (şi, corelat, cât de mare ar trebui să fie) sectorul public?

Distincţia dintre sectorul public şi sectorul privat. De cele mai multe, ori, atunci când se deosebeşte sectorul public de cel privat, e avută în vedere în mod prioritar o singură dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem că o firmă este privată în sensul că nu statul este proprietarul ei. Dar, argumentează J.-E. Lane, dacă admitem o definiţie multidimensională a sectorului public, înseamnă că nici diferenţele dintre cele două sectoare nu se reduc la un singur aspect. În fapt, avem şase distincţii:

• Distincţia dintre autoritatea guvernamentală şi libertatea individuală; dintre ceea ce este legitim ca guvernarea să impună şi libertatea de acţiune individuală.
• Distincţia dintre alocările publice (pentru consum, dar şi investiţiile guvernamentale) şi alocările private: consumul şi, respectiv, investiţiile private. (De pildă, consumul individual se realizează din venitul net - din care au fost extrase taxele.)
• Distincţia dintre transferurile publice şi cele private. Cum redistribuie statul veniturile sale este o problemă de mare importanţă pentru toţi membrii societăţii: de pildă, cât din bugetul de stat revine educaţiei sau sănătăţii sau culturii sau cercetării?
• Distincţia dintre proprietatea publică şi proprietatea privată.
• Distincţia dintre contractările publice şi cele private. Statul poate să ofere un bun fără ca el însuşi să îl producă: de pildă, prin contracte cu firme particulare sau prin concesionarea către unele firme private a anumitor activităţi.

6) Distincţia dintre cei angajaţi în sectorul public şi cei angajaţi în sectorul privat. (Nu toţi cei care lucrează în instituţiile şi organizaţiile guvernamentale sunt funcţionari publici; dar funcţionarii publici reprezintă un grup foarte important de persoane în elaborarea şi aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei în cele ce urmează.)

După W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public diferă de cel privat prin următoarele caracteristici:

• are de-a face cu sarcini mai complexe şi mai ambigui;
• are mai multe probleme în implementarea unei decizii;
• sunt angajaţi în el mai mulţi oameni cu motivaţii mai diverse;
• e mai mult preocupat cu asigurarea de oportunităţi;
• e preocupat mai mult de compensarea eşecurilor pieţei;
• vizează activităţi cu o semnificaţie simbolică mai ridicată;
• trebuie să ţină mai mult seamă de standardele de legalitate;
• are o mai mare capacitate de aţine seamă de problemele de echitate socială;
• funcţionează sau trebuie să funcţioneze în interesul public;
• trebuie să se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat decât cel din sectorul privat.

Mărimea sectorului public. Puţine atitudini par mai corecte decât aceea de a susţine că sectorul public este prea mare. La noi în ţară, ea s-a transpus în politicile de privatizare (atât cât s-a făcut) a imensului sector de stat în economie. Dar în multe ţări acelaşi sentiment a prevalat în ultimele două decenii. În Statele Unite ale Americii, în Marea Britanie şi în Germania, administraţii precum cele ale lui R. Reagan şi G. Bush; M. Thatcher şi J. Major; H. Kohl au făcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernării în viaţa de zi cu zi ale cetăţenilor. Să ne uităm la următorul tabel, în care sunt cuprinse cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ţări. (Mărimea acestor cheltuieli este o bună măsură sintetică a mărimii sectorului public dintr-o ţară.)

(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

Cum se vede, în pofida eforturilor unor administraţii din ţările dezvoltate, ceea ce s-a reuşit a fost nu o reduce radicală, ci o stopare a tendinţei de creştere a cheltuielilor publice ca procent din produsul intern brut; procent care continuă să rămână însă foarte ridicat. Observăm, de asemenea, că în ţările mai puţin dezvoltate cheltuielile publice au crescut mai repede, ajungând în anii '90 la un nivel comparabil cu cel din ţările dezvoltate. Aceasta pentru că în astfel de ţări guvernarea a avut un rol deosebit de important ca sursă a creşterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaţie nu numai funcţionarea instituţiilor statului, apărare şi protejarea cetăţenilor, dar şi dezvoltarea învăţământului, a asistenţei sanitare şi, de asemenea, proiecte economice precum autostrăzi, căi ferate, aeroporturi.

Această creştere uriaşă a sectorului public în perioada contemporană se poate explica apelând la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):

1. Programele de asistenţă. În perioade în care economia prospera, guvernele au aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurări de sănătate, de subsidii pentru construcţiile de locuinţe; diverse categorii de angajaţi au primit avantaje exprimate în sporuri de salarii, reduceri ale vârstei de pensionare etc. Odată obţinute, avantajele pe care le creează astfel de programe se transformă în "îndreptăţiri" care sunt foarte greu apoi de retras; un drept obţinut nu poate fi anulat - e o frază rostită des de reprezentanţii sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate într-o perioadă în care societăţile au îmbătrânit şi un tot mai mare procent din populaţie este pensionară; iar către aceste persoane se îndreaptă o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele două procese au condus la creşterea mărimii sectorului public.
2. Factori financiari. Cel puţin trei factori de natură financiară au impulsionat creşterea sectorului public. Mai întâi, acţionează aşa-numita lege a lui Wagner: pe măsură ce economia se dezvoltă, o proporţie tot mai mare din produsul intern brut se îndreaptă spre sectorul public. Căci atunci nevoile de bază ale cetăţenilor sunt satisfăcute, iar o creştere mai mare de utilitate se obţine prin programe publice. În al doilea rând, există "efectul de dislocare": în timp de război, de pildă (dar şi în cazuri de recesiune economică sau chiar de dezastre naturale), cetăţenii acceptă mai uşor taxe ridicate. Dar după încheierea războiului, aceste taxe creează guvernării fonduri pentru a finanţa noi programe. În sfârşit, apare aşa-numitul efect al preţului relativ: atunci când se cheltuiesc bani de către guvernare, productivitatea nu creşte mult. În activităţi precum educaţia, poşta, sănătatea, activitatea poliţiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scădere mică a costurilor. În timp, pentru a produce aceeaşi activitate (aceleaşi bunuri sau aceleaşi servicii), costurile cresc.
3. Procesul politic. Toate partidele politice susţin că e necesar să se micşoreze cheltuielile publice şi să se reducă taxele. Dar în practică situaţia se prezintă cu totul altfel: sectorul public creşte şi pentru că cetăţenii cer tot mai multe servicii din partea guvernării. Grupuri de presiune, sindicate, asociaţii profesionale, patronale - toate solicită avantaje (fie că ele se cheamă pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din învăţământ ori sănătate, sau subsidii pentru agricultură etc.). Mai mult, costurile pe care le antrenează aceste avantaje sunt dispersate în întreaga societate (sunt plătite de către toţi contribuabilii) şi de aceea opoziţia acestora faţă de ele este redusă şi neorganizată.
4. Birocraţia. Funcţionarii publici sunt una dintre forţele care au dus la creşterea sectorului public. Cea mai cunoscută analiză în acest sens îi aparţine lui W. Niskanen (1994). Potrivit lui, întrucât birocraţii nu îşi pot mări profiturile, aşa cum fac managerii dintr-o firmă privată, ei urmăresc altceva - anume maximizarea bugetului pe care îl primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad în sarcină; şi au succes, întrucât ei posedă informaţia necesară privind costurile reale ale biroului, însă pot să o ascundă faţă de cei care le stabilesc bugetele (faţă de legislativ: parlamentul). Ca urmare, birocraţia tinde să consume o proporţie tot mai mare din produsul intern brut în propria ei activitate.

Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, următoarele caracteristici:______________________

• Birourile sunt organizaţii mari; într-o organizaţie mare persoanele aflate pe poziţii înalte nu au relaţii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziţii mai joase (şi uneori nici nu le cunosc direct).
• Cei mai mulţi angajaţi din birouri lucrează în ele cu normă întreagă, cea mai mare parte a vieţii lor active şi obţin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor.
• Angajaţii sunt numiţi, menţinuţi şi promovaţi în primul rând pe baza performanţei lor şi nu pentru că au fost numiţi sau pe baza vreunor caracteristici a priori.
• Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice între superior şi subordonat, drepturile şi obligaţiile fiind formulate prin norme scrise.
• Există o separaţie strictă între poziţia în cadrul biroului şi persoana care o deţine. Superiorii nu au în proprietate acea poziţie; subordonatul este subiect al autorităţii numai în rolul său de angajat.

Activitatea birocratică este caracterizată prin complexitatea administraţiei, prin specializare
funcţională a sarcinilor şi prin secretul operaţiunilor desfăşurate. Specializarea creşte importanţa
pregătirii formale anterioare a birocratului şi a numirii sale iniţiale ca rezultat al unui concurs
(apud W. Niskanen, 1994: p. 21). Să observăm că, potrivit lui Max Weber, termenii "birocrat" şi
"birocraţie" nu au o conotaţie negativă; dimpotrivă, după Weber organizarea birocratică a
societăţii moderne exemplifică autoritatea raţională, spre deosebire de autoritatea tradiţională şi
de cea charismatică.)__________________________________________________________________

Amintindu-ne de definiţia multidimensională a sectorului public, decurge că şi problema mărimii lui trebuie analizată pe mai multe coordonate (Lane, 1993):

• Cât de multă libertate individuală trebuie respectată? Şi care este locul autorităţii statului?
• Cât de multe din resursele totale ale societăţii trebuie să fie alocate guvernamental?
• Cât de mare trebuie să fie bugetul? Cât de mult trebuie să influenţeze statul distribuţia şi redistribuţia bunurilor?
• Cât de multe din bunurile şi serviciile furnizate de stat trebuie să şi fie produse de

el?

• Cât de multe din mijloacele de producţie să fie în proprietate publică? (În particular, la noi în ţară, cât de mult trebuie privatizat?)
• Cât de mare trebuie să fie birocraţia guvernamentală?

Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mărimii alocărilor de stat (cum se va observa însă, argumentul pe care îl vom discuta e legat şi de alte coordonate). De multe ori, argumentul central în sprijinul creşterii alocărilor de stat curge în felul următor. Există unele bunuri care nu pot fi furnizate cetăţenilor numai prin mecanismul pieţei în cantităţi suficiente şi la un preţ îndeajuns de scăzut. Acestea pot fi oferite numai dacă intervine statul. Mai mult, în societăţile contemporane nevoile de astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut şi implicarea statului pentru a le oferi propriilor cetăţeni. Creşterea sectorului public este astfel explicată prin existenţa unor caracteristici tehnice şi economice ale bunurilor.

Bunuri publice şi bunuri private. Dacă într-o societate funcţionează legile pieţei, atunci bunurile vor fi distribuite în mod eficient. Această afirmaţie este de obicei adevărată; însă nu întotdeauna. Căci există situaţii în care piaţa nu reuşeşte să aloce anumite bunuri eficient: ele tind să fie produse în cantităţi mai mici, iar preţurile lor tind să crească. De ce se întâmplă aşa ceva? Răspunsul cel mai simplu este acela de a distinge între două tipuri de bunuri: publice şi, respectiv, private; cele publice au caracteristici care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieţei să nu fie eficientă.

Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prăjitură sau o cămaşă sau un apartament etc. Ele au două caracteristici:

• Rivalitatea: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de altcineva. Prăjitura pe care o mănânc nu poate fi mâncată de altcineva; iar apartamentul meu e cel în care eu locuiesc (cu familia mea), şi nu poate fi în acelaşi timp locuit de altcineva.
• Exclusivitatea: este posibil ca cineva să aibă controlul asupra acelui bun. Dacă eu am cumpărat o prăjitură, eu sunt cel care determină cine să o mănânce; iar dacă altcineva mai stă în apartamentul proprietatea mea, aşa ceva se întâmplă pentru că eu am permis acest lucru.

Dar, mai mult sau mai puţin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un program al televiziunii naţionale pot fi urmărit de mine fără ca astfel vecinul meu să fie împiedicat să îl urmărească, dacă şi el doreşte acest lucru. Tot aşa, eu beneficiez de ordinea publică şi de apărarea naţională fără ca astfel să se reducă beneficiile altora în această privinţă.

Pe de altă parte, atunci când un bun cu greu poate fi adus în proprietatea cuiva, el nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bună seamă, să încerce să devină proprietarul tuturor peştilor din Marea Neagră; dar ar fi de-a dreptul imposibil să reuşească. (Însă un program de televiziune poate fi codat - iar atunci el va avea proprietatea de a fi exclusiv.)

Dacă avem două caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru posibilităţi. aşa cum se observă din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt de trei feluri: a) comune; b) vămuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul poate să aloce astfel de bunuri.

Problema alocării bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aşa-numitei probleme a acţiunii colective (Olson, 1965). Atunci când un bun este alocat prin acţiunea comună a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiază dacă acel bun se produce. Să luăm exemplul încălzirii globale. Dacă toate ţările cad de acord privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul încălzirii globale devine - cel puţin - mai mic. Dar, pe de altă parte, fiecare membru al grupului ştie că dacă el nu acţionează în vederea producerii acelui bun, însă toţi ceilalţi procedează astfel, atunci el îşi măreşte beneficiile: căci acţiunea tuturor celorlalţi membri ai grupului permite totuşi să se producă bunul respectiv, la care el are acces fără să îl fi costat producerea lui. Dacă majoritatea ţărilor iau măsuri de reducere a emisiunilor de gaze, totuşi unele pot să nu facă astfel, pentru a-şi dezvolta economia. La fel, dacă toţi conducătorii auto ar reduce poluarea produsă de propria maşină, atunci în general aerul ar fi mai puţin poluat. Dar dacă toţi fără mine ar proceda astfel, eu aş beneficia de aer curat fără să fi avut partea mea de costuri. (Mă comport ca un "blatist": beneficiez de un bun fără să plătesc pentru el - în timp ce toţi ceilalţi plătesc.) În cazul bunurilor publice, această situaţie face ca respectivul bun să se producă într-o cantitate mai mică decât cea necesară. În cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. Că lucrurile stau astfel este limpede odată ce ne gândim la felul în care arată la noi spaţiile publice: pline de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, în căminele studenţeşti, o continuă degradare. E ceea ce s-a numit "tragedia bunurilor comune" (Hardin, 1968).

Existenţa bunurilor care nu sunt private este aşadar o cauză a creşterii alocaţiilor de stat; în acelaşi timp, este stimulată redistribuirea de către guvernare a bunurilor, astfel încât aceste bunuri să se producă sau să fie protejate.

Problema acţiunii colective poate fi înţeleasă ca o generalizare a unei situaţii cunoscute în teoria jocurilor sub numele de "dilema prizonierului". Să presupunem că două persoane, A şi B au fost surprinse de poliţie având asupra lor echipament care le putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separaţi şi li se comunică următoarele: dacă unul dintre ei mărturiseşte că urmau să facă un jaf, dar nu şi celălalt, atunci el este condamnat la un an închisoare (deoarece a colaborat cu poliţia), în timp ce celălalt e condamnat la şase ani. Dacă amândoi mărturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de închisoare. Dar dacă nici unul nu mărturiseşte, atunci fiecare e condamnat la doi ani de închisoare pentru posedarea ilegală de echipament pentru jaf.

Dacă nici celălalt nu mărturiseşte, voi lua numai doi ani - deci mai bine decât în cazul în care mărturisesc. Dar dacă celălalt mărturiseşte (şi va face aşa, pentru că atunci el va primi nu doi, ci un singur an de închisoare), eu voi ajunge să fac şase ani de închisoare! Ca urmare, cel mai bine este să mărturisesc: căci rezultatul cel mai rău la care mă pot aştepta este de patru ani, nu de şase cât mă pot aştepta dacă nu voi mărturisi. Cum şi celălalt prizonier raţionează la fel, fiecare va ajunge la concluzia că va mărturisi. Ca urmare, fiecare va primi câte patru ani de închisoare.

Problema care apare e următoarea: există o situaţie care e mai bună pentru amândoi - cea în care nici unul nu mărturiseşte (şi în care fiecare primeşte o pedeapsă de doi ani). Însă raţional este ca cei doi să mărturisească (deci să nu coopereze între ei). Aşadar, comportamentul raţional nu duce la cel mai bun rezultat.

Acum să presupunem că avem o situaţie de acest tip în care sunt implicate n persoane (unde n e un număr mare), care vor să producă împreună un anumit bun. Dacă n - 1 persoane cooperează, atunci bunul se produce; dar cea care nu cooperează nu plăteşte pentru a se produce bunul respectiv, de care însă beneficiază. Această problemă privind acţiunea colectivă e aşadar o generalizare a dilemei prizonierului.