Administrație publică

Am văzut, în capitolul anterior, că rolul statului a crescut în perioada de după al doilea război mondial, în parte datorită creşterii mărimii şi complexităţii sectorului public. Dar încă nu am discutat două probleme esenţiale:

• Care este rolul statului în elaborarea politicilor publice?
• Care sunt instrumentele prin care intervine statul pentru a realiza politicile publice?

Prima va fi analizată în acest paragraf; cea de-a doua va fi abordată abia în Capitolul 6, în legătură cu mecanismele prin care o politică publică este implementată.

Să începem cu definirea statului însuşi. Există două modalităţi principale pentru a face acest lucru: prima este organizaţională - statul este definit în termeni de instituţii care îl compun; cea de-a doua este funcţională - el e definit în termeni de funcţii pe care le îndeplinesc aceste instituţii.

Organizaţional, statul modern se defineşte prin următoarele cinci caracteristici (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 2):

• Statul este o instituţie separată sau o colecţie de instituţii separate, atât de diferenţiată de restul societăţii încât să dea naştere unor sfere distincte, publică şi privată.
• Statul este suveran, sau puterea supremă, pe teritoriul său, iar prin definiţie el este autoritatea fundamentală pentru toate legile, adică pentru toate regulile obligatorii care sunt susţinute de sancţiuni coercitive. Legile sunt făcute de oficialii statului şi susţinute de un monopol formal al forţei.
• Suveranitatea statului se extinde asupra tuturor indivizilor aflaţi pe un anumit teritoriu şi se aplică în mod egal, chiar şi celor aflaţi în poziţii de guvernare şi de elaborare a regulilor. Astfel, suveranitatea este deosebită de personalul care la un oarecare moment ocupă un rol anumit în cadrul statului.
• Personalul statului modern este în cea mai mare parte recrutat şi pregătit pentru gestionarea problemelor într-o modalitate birocratică.
• Statul are capacitatea de a extrage de la populaţia sa venituri monetare (taxe) pentru a-şi finanţa activităţile.

Funcţional, cel puţin următoarele şapte funcţii sau sarcini ale statului sunt adesea luate ca fundamentale (Anderson, J.E., 1989):

• Asigurarea infrastructurii economice necesare funcţionării unei societăţi moderne: definirea şi protejarea drepturilor de proprietate, aplicarea contractelor, asigurarea monedei standard, a măsurilor şi greutăţilor, a statutelor, a patentelor, copyrightului, a modalităţilor de falimentare, menţinerea legii, a ordinii, asigurarea sistemului de tarife etc.
• Furnizarea - fie în mod direct, fie prin intermediul sectorului privat - a unor bunuri şi servicii publice, precum apărarea naţională, drumuri şi poduri, controlul traficului, al inundaţiilor, educaţie, asistenţă socială etc.
• Rezolvarea şi reglarea conflictelor de grup, atunci când între diferitele grupuri sociale iau naştere tensiuni. În funcţie de ideologia care îi susţine activitatea, statul intervine într-un sens sau altul (de exemplu, măsura în care acţionează pentru a-i proteja pe cei mai slab situaţi sau pe cei mai bine situaţi economic).
• Menţinerea competiţiei, în contra formării cartelurilor şi monopolurilor şi pentru protecţia consumatorilor.
• Protejarea resurselor naturale, pentru a împiedica risipa acestora, degradarea mediului natural sau pentru a asigura un mediu corespunzător pentru generaţiile actuale sau viitoare.
• Asigurarea unui acces minim al oamenilor la bunurile şi serviciile economice. La fel ca şi în cazul funcţiei anterioare, piaţa libera poate conduce la rezultate neacceptabile social: malnutriţie, şomaj, sărăcie; în plus, această funcţie ţine cont de cei care, din varii motive, sunt în afara pieţei: cei bolnavi, bătrâni etc. Astăzi e puţin disputabilă ideea că aceasta este o funcţie esenţială a statului, chiar dacă asupra politicilor concrete controversele sunt foarte mari.
• Stabilizarea economiei: statul trebuie să intervină în ciclul economic, prin instrumente ca bugetul, politica monetară, controlul preţurilor sau salariilor.

(De bună seamă, acestor funcţii trebuie să li se adauge cele care privesc raportul statului cu alte state. Aceste chestiuni nu interesează însă aici în mod prioritar.)

Problema care răsare însă e următoarea: care este influenţa statului asupra înfăptuirii politicilor publice? Există şi alţi factori în societate care influenţează acest proces? Iar dacă da, cum se balansează aceştia? Nu există un singur tip de răspuns la aceste întrebări. (După cum nu există un consens nici în privinţa tipurilor de răspunsuri existente: ele sunt clasificate în modalităţi diferite.) Dintre aceste abordări sau răspunsuri diferite care privesc procesul de înfăptuire a politicilor, vom discuta trei: a) pluralismul: teoria potrivit căreia politicile publice exprimă într-o mare măsură preferinţele formulate de grupuri provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit căreia politicile publice reflectă puterea exercitată de un număr redus de interese bine organizate, capabile să îşi atingă scopurile; c) marxismul: teoria după care politicile publice exprimă interesele unor grupuri de interese - clasele sociale - care au o poziţie dominantă în societate şi care prin intermediul lor îşi asigură menţinerea dominaţiei.

Pluralismul. Concepţia pluralistă este pesemne cea care, în mod intuitiv, ne apare ca cea mai apropiată de ideea despre o societate democratică modernă. Pentru pluralişti, diversitatea este o caracteristică a societăţilor moderne - şi e bine că este aşa. Într-un stat modern democrat, nici un grup sau organizaţie sau clasă nu poate domina societatea: societatea civilă nu este supusă statului; puterea economică şi cea politică nu se suprapun; în diverse domenii, reuşesc că influenţeze politicile publice grupuri diverse. Puterea este dispersată, necumulativă şi de aceea statul, prin instituţiile sale, mai degrabă reglementează conflictele în societate, mediază, balansează şi armonizează interesele diferitelor grupuri decât domină procesul de înfăptuire a politicilor, urmărind anumite interese particulare.

Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor în care unităţile constitutive sunt organizate într-un număr nespecificat de ... categorii multiple, voluntare, competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au primit din partea statului o licenţă specială, nu au fost recunoscute, subsidiate, create sau controlate în vreun alt fel în selectarea conducerilor lor sau în interesele pe care le reprezintă şi care nu exercită monopolul de repezentare în categoriile respective. (Schmitter, 1974: pp. 93- 94.)

Potrivit pluraliştilor, grupurile reprezintă principalul element al procesului politic. Prin asociere în grupuri, cetăţenii îşi pot avansa şi promova propriile interese în faţa statului. Politicile publice care ajung să fie promovate rezultă din interacţiunea dintre aceste grupuri şi instituţiile guvernamentale. Procesul de înfăptuire a politicilor este unul de negociere între o gamă largă de interese organizate în grupuri.

Pluraliştii nu consideră, de bună seamă, că puterea este distribuită uniform în societate. Dar, susţin ei, chiar dacă este inegală, ea este larg distribuită între diferitele grupuri din societate. Aşa încât fiecare grup şi fiecare individ îşi pot face auzită vocea la un moment al procesului de înfăptuire a politicii. Aşa cum a arătat R. Dahl, în cartea sa clasică Cine guvernează? (1961), chiar dacă întotdeauna un grup este mai influent decât altul, în diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite şi niciodată un singur grup sau o singură persoană nu posedă influenţa cea mai mare în orice problemă. (A se vedea de asemenea în Capitolul 3 discuţia privind conceptul de putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectivă elitistă.)

Această descriere pluralistă a modului în care funcţionează societăţile moderne democratice ridică însă unele dificultăţi. Prima problemă este aceea rolului instituţiilor statului în procesul de înfăptuire a politicilor. Căci, se poate argumenta că statul nu este un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa şi că el are un rol independent în elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansării numai a intereselor grupurilor, ci mai degrabă rezultatul negocierii dintre aceste grupuri şi instituţiile statului. Mai departe, statul nu se comportă ca un monolit; el nu reprezintă un singur interes: şi în structurile guvernamentale autoritatea este dispersată. O problemă importantă este aceea a influenţei relative a diferitelor grupuri în societate. Cât de mare este această diferenţă?

Recunoaşterea acestor probleme i-a condus pe pluralişti la dezvoltări importante (astăzi se vorbeşte adesea despre neopluralism pentru a indica aceste schimbări în poziţia pluralistă). Păstrându-se ideea de bază a competiţiei dintre diferitele grupuri de interese în promovarea politicilor publice, neopluraliştii admit însă că unele grupuri au o mai mare influenţă decât altele. Aşa cum arată cel mai important reprezentat al acestei orientări, Ch. Lindblom (1977), interesele organizate ale reprezentanţilor lumii afacerilor sunt avantajate de doi factori importanţi: 1) guvernarea depinde de existenţa succesului economic şi de aceea are tendinţa de a stimula şi a oferi avantaje lumii afacerilor; 2) există o diviziune între sectorul public şi cel privat în economie; în cel privat oamenii de afaceri sunt cei care decid în ceea ce priveşte investiţiile şi angajarea forţei de muncă; or, chiar dacă aceste decizii au o importanţă foarte mare asupra vieţii oamenilor din societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea afacerilor este una structurală:

"Orice guvernant care înţelege cerinţele funcţiei sale şi responsabilităţile pe care sistemele orientate spre piaţă le aşează pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea acestora o poziţie privilegiată. El nu trebuie să fie mituit, înşelat sau supus presiunilor pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici să fie un admirator necritic al lumii afacerilor pentru a proceda astfel. El înţelege pur şi simplu, aşa cum e normal, că afacerile publice în sistemele orientate spre piaţă sunt în mâinile conducătorilor din două grupuri, guvernare şi afaceri, care trebuie să colaboreze şi că pentru a face ca sistemul să funcţioneze guvernanţii trebuie adesea să se supune lumii afacerilor." (Lindblom, Ch., 1977, p.175)

Elitismul. Aşa cum am văzut, potrivit pluraliştilor faptul că puterea în societate este dispersată înseamnă că nu există un singur grup ale cărui interese se impun întotdeauna. R. Dahl a considerat că analiza empirică a situaţiei din democraţiile occidentale (el a analizat cazul oraşului New Haven din S.U.A.) permite să tragem o astfel de concluzie. Alţi autori au sugerat însă că o analiză atentă dovedeşte altceva: că şi în aceste societăţi puterea este concentrată, cumulativă. Există o strânsă legătură între lumea afacerilor, cea militară, cea politică; chiar dacă grupuri diferite domină în domenii diferite ale societăţii, ele sunt legate între ele prin legături adânci şi de multiple feluri. Ca să luăm un singur exemplu: dacă se analizează familiile din care provin cei care deţin poziţii importante în societate, se observă că, adesea într-o proporţie copleşitor de mare, ei provin din lumea afacerilor sau din profesioniştii din clasa de mijloc (Miliband, 1969). Nu se poate aşadar distinge ferm între sfera puterii economice şi cea a puterii politice sau militare.

Ideea de bază a teoriei elitiste este aceea că puterea nu este distribuită în societate aşa cum descriu pluraliştii lucrurile. Dimpotrivă, după ei o caracteristică a tuturor societăţilor este concentrarea puterii în mâinile unei minorităţi, a "elitelor". Aşa cum spunea unul dintre clasicii acestei teorii, G. Mosca,

În toate societăţile - de la cele care sunt foarte puţin dezvoltate şi abia dacă au atins zorii civilizaţiei, până la societăţile cele mai avansate şi mai puternice - apar două clase de oameni: o clasă care conduce şi o clasă care este condusă. Prima clasă, întotdeauna mai puţin numeroasă, realizează funcţiile politice, monopolizează puterea şi se bucură de avantajele pe care le aduce puterea, în timp ce a doua, clasa mai numeroasă, este dirijată şi controlată de prima. (Mosca, G., apud Marsh, D., Stoker, G., 1995, p. 228) Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conducătoare sunt de două tipuri: sunt "vulpi" (conduc prin şiretenie şi sunt capabili să manipuleze consimţământul maselor" sau "lei" (domină prin coerciţie şi prin violenţă). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un argument de tip diferit. După el, în orice organizaţie, oricât de democratică ar părea (iar cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifestă tendinţa de concentrare a puterii în mâinile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El numea aceasta "legea de fier a oligarhiei"; căci "cine zice organizaţie, zice oligarhie".

Pentru elitiştii clasici, democraţia nu era mai mult decât un mit, o iluzie naivă. Elitiştii moderni s-au concentrat asupra măsurii în care sistemele politice particulare se îndepărtează de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat că distribuţia puterii în S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, între grupuri distincte, oferite de pluralişti. Dimpotrivă, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o încrengătură de grupuri conducătoare: un triumvirat compus din reprezentanţii lumii mari a afacerilor (în particular, industriile legate de apărare), ai armatei şi ai grupurilor din jurul preşedintelui. Suprapunerea dintre aceste grupuri face să ia naştere o putere relativ coerentă a elitei. Ea se bazează pe puterea economică, pe control birocratic şi pe accesul la cele mai înalte nivele ale executivului.

Unii elitişti (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) - adepţi ai "elitismului democratic" - au propus un model diferit de înţelegere a organizării societăţii. După ei, elita nu este un corp coerent, unit, întotdeauna unit de interese comune sau care se suprapun. Dimpotrivă, elita este fracturată, există o rivalitate între elite diferite. Pe plan politic, această rivalitate se manifestă prin competiţia electorală între elitele diferite pentru a dobândi accesul la deciziile politice; democraţia liberală apare astfel ca o metodă de guvernare care constă în aceea că două sau mai multe grupuri de lideri sunt în competiţie pentru a obţine sprijinul electoral al maselor.

Care este rolul statului în elaborarea politicilor publice? Există două mari tipuri de răspunsuri pe care le dau elitiştii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 - 197). Primul (elitist democratic) este acela că instituţiile statului sunt controlate de elitele alese în mod democratic: statul este ca un automobil fără şofer, iar partidele politice sunt în competiţie pentru a ajunge să îl conducă. Un instrument important în acest sens este acela al subordonării birocraţiei. Aşa cum am văzut, în modelul tradiţional al birocraţiei (M. Weber), oficialii aleşi stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcţionarii publici au rolul de a găsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii aleşi stabilesc politicile publice, iar birocraţii le aplică.

Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul "corporatism" a fost asociat cu multe înţelesuri: între acestea se află şi cel de a caracteriza regimul autoritar din Italia lui Mussolini, în care se încerca integrarea în procesul de guvernare atât a managerilor cât şi a muncitorilor din întreprinderi. Astăzi însă el are un alt sens, aplicabil societăţilor democratice moderne. Ideea fundamentală a corporatismului este aceea că între instituţiile statului şi grupurile organizate din societate nu există o distincţie fermă; că în principal marile firme, dar şi asociaţiile profesionale şi sindicale intră în negocieri cu instituţiile statului, fac unele concesii dar în schimb sunt sprijinite, finanţate şi recunoscute de către stat, dobândesc un rol în elaborarea şi aplicarea politicilor publice.

Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor în care unităţile constitutive sunt organizate într-un număr limitat de categorii singulare, obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic şi funcţional diferenţiate, care sunt recunoscute sau primesc o licenţiere specială din partea statului (dacă nu chiar sunt create de el) şi cărora li se garantează un monopol reprezentaţional în cadrul categoriilor respective în schimbul acceptării unui control asupra selectării liderilor şi formulării cererilor şi sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.)

Spre deosebire de perspectiva pluralistă, potrivit corporatismului grupurile nu se formează liber, voluntar - fiindcă depind de recunoaşterea lor de către stat pentru a avea un rol în procesul de înfăptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aşadar în procesul interacţiunii dintre grupurile de interese şi instituţiile statului. Chiar şi interacţiunile şi dintre aceste grupuri sunt mediate de către stat. Să luăm un exemplu: cel al stabilirii unei politici de restructurare într-o industrie precum cea minieră sau cea metalurgică. Cum ne amintim din felul în care s-a procedat la noi în ţară, au avut loc negocieri între organizaţiile patronale şi cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind "reprezentative la nivel de ramură"), precum şi între acestea şi ministerele de resort. Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci şi de raporturile dintre organizaţiile lui şi stat; după cum nici instituţiile statului nu acţionează ca un monolit: există divergenţe între ele, ceea ce se reflectă în modul în care sunt formulate politicile.

Aşa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acordă destul de bine cu realitatea şi cu practicile din unele ţări europene (precum Austria, Italia, Suedia sau România; şi la noi în ţară trăsăturile corporatiste sunt destul de puternice).

Marxismul. Scopul fundamental al lui K. Marx (1818 - 1883) a fost acela de a analiza sistemul de putere din societăţile capitaliste şi de a arăta că el are în centru puterea economică. Potrivit lui Marx, puterea în societăţile capitaliste nu este disipată în societate, între diverse grupuri largi ale populaţiei. Dimpotrivă, ea este deţinută de o clasă dominantă, care se bazează pe poziţia sa privilegiată pe plan economic, anume aceea de proprietară a mijloacelor de producţie. (Astăzi, desigur, pentru mulţi marxismul apare în primul rând ca o ideologie care a fost la temelia sistemului sovietic. Aici însă vom analiza concepţia lui Marx în legătură cu explicarea procesului de înfăptuire a politicilor publice, cu accent pe societăţile contemporane.)

În gândirea lui Marx, locul central îl are ceea ce Fr. Engels numea "concepţia materialistă asupra istoriei": ideea importanţei vieţii economice şi a condiţiilor în care oamenii produc şi reproduc mijloacele lor de existenţă. Potrivit lui Marx, modul de producţie al fiecărei societăţi (condiţiile materiale ale vieţii economice, precum şi felul în care diverşii actori se raportează la producţie: felul în care sunt structurate relaţiile de proprietate, felul în care se face schimbul şi se consumă bunurile produse) condiţionează sau determină toate celelalte elemente ale societăţii. Astfel, în societatea capitalistă existenţa proprietăţii capitaliste face să existe o diviziune între burghezie (caracterizată prin faptul că are în proprietate mijloacele de producţie) şi proletariat (lipsit de proprietate, membrii săi fiind nevoiţi pentru a trăi să îşi vândă forţa de muncă).

Aceste grupuri formează ceea ce Marx numea clase sociale. Relaţiile dintre ele sunt conflictuale. În procesul de producţie, întreaga valoare care se produce este, după Marx, rezultat al activităţii muncitorilor. O parte a acestei valori este redată lor, sub forma salariilor; dar altă parte - plusvaloarea - este reţinută de către capitalist, în virtutea faptului că el este proprietar al mijloacelor de producţie. Această apropriere a muncii proletarilor reprezintă, în concepţia lui Marx, expresia exploatării sistematice a muncii şi deci a membrilor clasei proletare în societatea capitalistă.

Puterea pe care o exercită burghezia nu se reduce însă la exploatare şi la proprietate. Burghezia este clasă dominantă şi într-un alt sens: ea exercită puterea politică, prin intermediul statului capitalist, precum şi puterea ideologică, întrucât îşi impune ideile sale cu privire la societate ca idei dominante.

Care este rolul statului în societate? (Reformulând, răspunsul la această întrebare este în acelaşi timp şi un răspuns la întrebarea privind felul în care se desfăşoară, din punct de vedere marxist, procesul de înfăptuire a politicilor în statul capitalist modern.) În lucrările lui Marx se pot întâlni trei poziţii principale (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 209). Cea mai cunoscută - modelul instrumental al statului - este cea din celebrul Manifest comunist: acolo Marx argumenta că "puterea executivă în statul modern nu este decât un comitet de gestionare a afacerilor burgheziei". Aşadar, statul nu face altceva decât să impună interesele clasei dominante; politicile publice servesc burgheziei, cel mai adesea în contra intereselor celorlalte clase din societate şi, în primul rând, în contra intereselor proletariatului. Astfel, în societatea modernă statul (ai cărui oficiali provin preponderent din clasa burgheză) sprijină capitalul autohton împotriva competiţiei străine şi dezvoltarea tehnologică; statul oferă subsidii în acele ramuri economice în care profiturile sunt mici; iar cele mai multe politici de asistenţă socială (de exemplu, cele privind protejarea persoanelor handicapate, asistenţa sanitară, educaţia) reprezintă instrumente de a face ca mare parte a costurilor care revin capitaliştilor să se transfere asupra întregii societăţi.

Un mod diferit de a înţelege rolul statului este propus de Marx în studiile asupra evenimentelor contemporane lui. Astfel, în Optsprezece Brumar al lui Louis Bonaparte (1851) el admite că instituţiile statului pot să funcţioneze într-un mod mai autonom de interesele burgheziei. Statul joacă în unele situaţii rolul de arbitru între interesele diferitelor clase sociale, limitând puterea burgheziei şi dominând societatea civilă. Marxiştii moderni (precum N. Poulantzas, 1978) au argumentat că acest rol de arbitru nu este vremelnic; dimpotrivă, dată fiind complexitatea funcţiilor statului, el trebuie să acţioneze autonom faţă de interesele de clasă opuse. Susţinerea burgheziei nu se realizează prin aceea că oficialii şi birocraţii provin din această clasă, sau pentru că au valori comune, reţele de contacte cu membrii ei. Mai curând, susţinerea burgheziei se face ţinând seamă de interesele ei de lungă durată, nu de cele imediate şi concrete, menţinându-se armonia între interesele diferitelor tipuri de capital. În acelaşi timp, statul modern apare ca deschis intereselor tuturor cetăţenilor săi, inclusiv celor ale muncitorilor. Pentru a susţine pe termen lung interesele burgheziei, statul trebuie să apară ca şi cum ar fi neutru. (Ca urmare, nu conţinutul concret al politicilor publice, ci sensul lor, obiectivele fundamentale pe care le susţin devin în principal relevante.)

Un al treilea mod de a înţelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel funcţional (Marx l-a dezvoltat în operele sale târzii, de exemplu în al treilea volum din Capitalul). Statul are două tipuri de funcţii: unele sunt comune oricărei comunităţi umane (menţinerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezultă din nevoie de a promova interesele burgheziei şi de a mări capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la muncitori. Caracterul capitalist al statului înseamnă că funcţiile care contribuie mai mult la satisfacerea intereselor capitaliştilor dobândesc prioritate şi preeminenţă în raport cu celelalte. De pildă, sprijinirea acumulării capitaliste a dus în secolul al XX-lea la creşterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi etc.; dar au existat şi alte mecanisme: pentru a reduce costul forţei de muncă şi pentru a o menţine sănătoasă, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistenţa socială sau sprijinirea construcţiei de locuinţe.