Administrație publică

Care sunt factorii care fac ca o problemă să intre pe agenda publică sau chiar pe cea instituţională? Ce face ca ea să fie percepută ca importantă pentru societate sau, dimpotrivă, ca nesemnificativă? (Probabil că nu puţini dintre noi au auzit susţineri de genul: într-o societate ca cea românească, cu atâtea probleme economice grave, a ridica astăzi probleme ecologice e mai curând un moft.) Cel puţin trei ipoteze pot fi formulate: intrarea unei probleme pe agendă depinde de

• nivelul de dezvoltare economică şi tehnologică a societăţii respective;
• caracteristicile instituţiilor şi actorilor care participă la procesul de elaborare a politicilor publice;
• ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociată acea problemă.

Ipoteza determinării economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice depind de dezvoltarea societăţii, în particular de dezvoltarea ei economică şi tehnologică. Ca urmare, dacă vom compara între ele ţări cu un nivel asemănător de dezvoltare economică, vom constata o mare similaritate între politicile lor economice, sociale etc. (În particular, pe măsură ce ţările s-au industrializat, ele au tins să promoveze aceleaşi tip de politici. Această susţinere este cunoscută sub numele de teza convergenţei, şi a fost deosebit de populară în anii '60 şi '70.)

Unul din cei mai importanţi autori care au susţinut această teză este H. Wilensky (1975). El a studiat comparativ politicile de asigurări sociale în şaizeci de ţări. Constatarea sa a fost că în ţări cu nivele comparative de dezvoltare economică cheltuielile pentru asigurările sociale erau comparabile. Pe de altă parte, luând în considerare variabile precum: vechimea sistemului de asigurări sociale; nivelul de dezvoltare economică, tipul de sistem politic (democratic sau totalitarist), el a constatat că în cele mai multe cazuri tipurile de politici privind asigurările sociale erau cel mai semnificativ corelate cu nivelul de dezvoltare economică. S-ar putea conchide de aici că stabilirea agendei este un proces cvasiautomat, care e determinat de realităţile economice, în particular de procesele de modernizare şi de industrializare.

Ipoteza determinării tipului de politici de raporturile dintre actorii şi instituţiile care participă la procesul de elaborare a politicilor publice. Astfel, J. Kingdon (1995) argumentează că problemele ajung să intre pe agenda formală atunci când se adună elementele din trei „curente". Fiecare din acesta este alcătuit din indivizi, grupuri, instituţii care participă la procesul de elaborare a politicilor.

• Curentul politic cuprinde campaniile grupurilor politice de presiune, modificări în instituţiile politice şi administrative.
• Cel de-al doilea curent este al politicilor: el constă în experţii şi analiştii care examinează problemele şi propun soluţii; în acest cadru, problemele nu sunt toate

tratate la fel: unele primesc mai multă atenţie decât altele; pentru unele sunt

elaborate soluţii mai detaliate etc. •   Cel de-al treilea curent vizează problemele însele: ce caracteristici au, dacă apar

sau nu evenimente specifice care fac ca o anumită problemă să ajungă în atenţia

decidenţilor, dacă soluţii pentru ele există în curentul politicilor etc.

Cum se observă, potrivit acestui model, pentru ca o problemă să intre pe agenda formală, nu e suficient ca ea să fie importantă pentru societate, şi nici măcar să existe soluţii pentru ea: e necesar ca ea să aibă sprijinul unor grupuri sociale importante. Aşadar, stabilirea agendei este rezultatul unui proces complex de construcţie socială.

1. Sabatier propune un model al stabilirii agendei - modelul cadrului coaliţiei de susţinere (CCS) - care porneşte de la ideea că aceasta depinde de comunitatea în care politicile urmează să fie aplicate şi de domeniul căruia îi aparţine acea politică. Potrivit CCS, cel puţin două coaliţii de susţinere a unei probleme se unesc în jurul unor valori şi opţiuni de bază. Aceste grupuri se angajează în dezbateri publice asupra politicilor de urmat, concurează şi ajung la compromisuri asupra soluţiilor, în conformitate cu valorile şi opţiunile lor. Competiţia dintre aceste coaliţii este mediată de alţi actori, care au interes fie în schimbarea fie în menţinerea politicilor. Potrivit CCS, nu putem separa strict activitatea de stabilire a agendei de celelalte etape ale elaborării şi aplicării unei politici; modelul stadial este inadecvat în descrierea situaţiilor reale.

PARAMETRI RELATIV STABILI

1. Atributele de bază ale sferei din care face parte problema
2. Distribuţia de bază a resurs elor naturale
3. Valori socio-
   culturale şi structura
   socială de bază
4. Structuri
   constituţ ionale
   fundame ntale

SUBSISTEMUL POLITICILOR

Coaliţia A Politica  Coaliţia B mediatori

1. Opţiuni
2. Resurse

Strategia B1

Strategia A1

Decizii

1

Reguli, resurse, alocări şi numiri mstitujionale

^____ Rezultatele politicii_____ ^

EVENIMENTE EXTERNE

1. Schimbări socio-economice
2. Schimbări în guvernare
3. Decizii asupra politicilor din alte subsisteme

î

Impactul politicii

Cadrul coaliţiei de susţinere (După Sabatier, Jenkins-Smith, 1999)

O coaliţie de susţinere constă din actori proveniţi dintr-o varietate de instituţii publice sau private, la toate nivelele de guvernare, care împărtăşesc anumite credinţe fundamentale (scopuri ale politicilor, idei privind raporturile cauzale între evenimente etc.) şi care caută să manevreze normele, regulile, bugetele şi personalul instituţiilor guvernamentale pentru ca în timp să atingă aceste scopuri. (Jenkins-Smith, Sabatier, 1993.)

Rolul ideilor în stabilirea agendei. Nu este greu să admitem că ideile pe care le susţinem, şi la care uneori fiecare dintre noi ţinem foarte mult, au un rol important în

deciziile pe care le facem. Tot aşa, în construirea agendei - publice sau formale - ideile, ideologiile, simbolurile cu care acestea sunt legate au un rol important. O idee căreia i se ataşează un simbol, o metaforă este mult mai uşor de transmis şi de evocat. Problemele legate de poluarea mediului prin centralele nucleare e condensată în simbolul Cernobîlului; ale industriei energofage în cel al Sidex-ului etc. Dată fiind puterea acestor simboluri, grupurile şi actorii interesaţi în impunerea unei probleme pe agenda publică sau formală vor fi interesaţi să le evidenţieze, să le adopte. În acelaşi timp, ele încearcă să denigreze simbolurile grupurilor adverse şi, dacă nu reuşesc acest lucru, atunci încearcă să-şi însuşească ele însele acele simboluri. (Să ne gândim, de pildă, la simbolurile post-decembriste din ţara noastră şi la felul în care s-au raportat la ele diferitele grupări politice.)

Problemele intră în discurs şi astfel există ca întăriri ale ideologiilor, nu pur şi simplu pentru că ele se află undeva şi pentru că sunt importante pentru noi. Ele semnifică ce este virtuos şi folositor şi ce e periculos şi inadecvat, care acţiuni vor fi răsplătite şi care vor fi sancţionate. Ele fac ca oamenii să fie subiecţi cu tipuri diferite de aspiraţii, concepte şi temeri, şi tot ele creează opinii privind importanţa relativă a evenimentelor şi obiectelor. Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercită autoritatea şi cine o acceptă. Ele construiesc zone de imunitate în ce priveşte preocuparea - fiindcă acele zone nu sunt văzute ca probleme. Precum liderii şi duşmanii, ele definesc contururile lumii sociale. (Edelman, 1988: p. 12)

Folosirea simbolurilor în stabilirea agendei depinde de următorii factori (Cobb, R.W., Elder, C.D., 1972):

• Precedentul istoric: grupurile pot face apel la simboluri cu o lungă istorie în cadrul comunităţii respective.
• Eficienţa sau credibilitatea: grupurile pot folosi bine sau rău simbolurile; folosirea greşiră a simbolurilor este în detrimentul intrării problemei pe agendă.
• Saturarea simbolică: un simbol răsfolosit ajunge să îşi piardă orice forţă.
• Susţinerea simbolică: un simbol trebuie să poată fi susţinut de alte simboluri.
• Urgenţa sau  semnificaţia  simbolului:   simbolurile  care  implică  acţiunea favorizează intrarea pe agendă a problemei.

Rolul ideilor în România postdecembristă. În anii '90 au dominat în spaţiul nostru public două perspective ideologice asupra organizării societăţii şi rolului statului în cadrul ei. Fiecare dintre ele s-a structurat în jurul a trei componente (a se vedea Dolbeare, K.M., Dolbeare, P., 1976):

1. o imagine generală asupra felului în care funcţionează societatea, asupra distribuţiei în cadrul ei a obligaţiilor şi beneficiilor;
2. o colecţie de valori sociale şi politice, considerate ca legitime şi dezirabile în societate, precum şi obiective generale către care să se îndrepte societatea;
3. o concepţie cu privire la modul în care are loc schimbarea socială şi, de asemenea, metodele, mecanismele care pot fi acceptate pentru a realiza această schimbare.

Prima dintre cele două ideologii este cea conservator-nivelatoare. Potrivit acesteia, societatea este atât de complexă, încât inducerea de către stat a unor schimbări rapide, majore mai mult perturbă decât îmbunătăţeşte funcţionarea diferitelor ei sfere. Un stat mare, moştenit din vechiul regim, nu poate fi dat uşor la o parte; iar rolul lui principal este acela de a asigura redistribuirea bunurilor, într-o asemenea modalitate încât societatea să nu fie bulversată. Valorile principale sunt stabilitatea şi armonia socială; ele se corelează cu ideile de egalitate, echitate şi dreptate socială, care definesc în spaţiul valoric principalele aspiraţii şi priorităţi sociale. Schimbarea socială nu poate fi decât graduală şi controlată de stat; terapia de şoc, ca instrument al reformei, este o opţiune de neacceptat altfel decât în ocazii excepţionale şi, oricum, doar în anumite domenii restrânse.

Cea de-a doua ideologie dominantă în spaţiul nostru public a fost cea conservator-minimalistă. Potrivit ei, mecanismul fundamental al funcţionării unei societăţi este piaţa: dinamica pieţelor defineşte rolul instituţiilor statului în societate şi tot ea este instrumentul prin care se realizează distribuţia beneficiilor între membrii societăţii. Diferenţierile sociale pot fi oricât de mari, dacă ele decurg din funcţionarea acestor mecanisme. Valorile centrale sunt libertatea iniţiativei şi proprietatea privată. Schimbarea, pe plan economic, social şi politic, este rezultatul competiţiei libere pe piaţă: statul trebuie în primul rând să asigure aceste condiţii, restrângându-şi competenţele şi modalităţile de acţiune. Terapia de şoc este legitimă, căci, pe de o parte, ea instaurează o piaţă liberă şi, pe de altă parte, lasă în seama pieţei reglarea funcţionării societăţii.

Nu e dificil de observat că cele două ideologii au fost definitorii pentru marile orientări politice postdecembriste: prima, conservator-nivelatoare, a caracterizat partidele de stânga; cealaltă, conservator-minimalistă, e caracteristică partidelor de dreapta (Miroiu, M., 1999).

Deşi diferite, cele două tipuri de ideologii au în comun o credinţă fundamentală. Pentru cea conservator-nivelatoare, statul mare, moştenit din perioada comunistă, nu poate fi slăbit dacă astfel ar fi perturbate armonia socială şi stabilitatea societăţii, dar şi pentru că el trebuie să asigure redistribuirea unei părţi uriaşe a produsului social. Într-un mod pervers însă, şi ideologia conservator-minimalistă solicită un stat puternic: mai întâi pentru a reuşi în impunerea rapidă a pieţei libere; în al doilea rând, pentru a asigura redistribuirea în proprietatea privată, potrivit unor scheme (în principal e vorba de cele "restitutive"), a proprietăţii aflate în posesia lui. Atât pentru conservatorii nivelatori, cât şi pentru cei minimalişti, statul este vehiculul redistribuirii bunurilor: de aceea, disputele în jurul rolului statului în societatea românească, atâtea câte au fost, s-au centrat asupra modului în care el poate fi utilizat pentru a împărţi bunurile aflate în sectorul public. Amândouă ideologiile sunt redistributive: ele se centrează pe împărţirea moştenirii comuniste. Diferenţele vizează modul în care să se realizeze acest lucru: fie, în cazul consevatorismului nivelator, într-un mod mai pragmatic, care ţine cont de consecinţele pentru societate (şi nu afectează prea mult valorile echităţii şi egalităţii sociale); fie, în cazul conservatorismului minimalist, prin recursul la principiile proprietăţii şi restituţiei.

Cele două conservatorisme care au coexistat în plan public în societatea noastră au în comun ideea că nu intervenţia intenţională, ci evoluţia spontană a instituţiilor şi practicilor sociale reprezintă mecanismul cel mai potrivit de realizare a schimbării în societate (a se vedea şi Fr. Hayek, 1995 şi M. Oackeshott, 1991). Pentru conservatorismul nivelator, ordinea nouă trebuie lăsată să crească organic din vechea organizare de tip comunist a societăţii, în care instituţiile statului au un loc bine integrat. Intervenţia drastică în economie sau în structurile sociale, potrivit unor modele mai mult sau mai puţin simplificatoare, poartă în sine pericolul respingerii ca un corp străin din partea societăţii. Conservatorismul minimalist propune un alt concept de societate: una pentru care statul ca instituţie, aşa cum a fost proiectat în vechiul regim, este deja un implant străin. Pentru acest conservatorism a lăsa societatea să evolueze organic, spontan, înseamnă nu a prezerva acest stat, ci, dimpotrivă, a-l da la o parte, a lua din mâinile lui imensul sector public şi a lăsa forţele din interiorul societăţii să se manifeste în voie.

Este interesant că cele două ideologii converg în plan practic în neglijarea sau chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar induce distorsiuni în societate; pentru cei minimalişti, ele ar interfera cu jocul liber al pieţei. Nu e de mirare, de aceea, că astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernărilor postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernări au accentuat pe stabilizare macroeconomică şi pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile preferate şi promovate au fost cele protecţioniste; dar nu au existat politici active semnificative privind salarizarea, gestionarea resurselor umane, şomajul, locuinţele.

Rolul relaţiilor de putere în stabilirea agendei. În multe din abordările menţionate mai devreme implicit am acceptat că diferiţii actori politici pot să influenţeze mai mult sau mai puţin stabilirea agendei; că exercită mai mult sau mai puţin putere. Care este rolul acestor asimetrii între actori în stabilirea agendei?

În 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guvernează? Pe baza unei analize empirice detaliate a modului în care au fost luate deciziile importante; a distribuţiei averii; a patternurilor de conducere în oraşul New Haven, de-a lungul unei perioade de peste o sută şi cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia că, din oligarhie, oraşul a devenit, treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urbană, nominalizările politice, educaţia publică. Ceea ce a constatat el a fost faptul că puterea nu era concentrată (sau: treptat a devenit tot mai puţin concentrată) într-un singur grup. Mai degrabă, ca expresie a faptului că resursele care produc puterea erau larg distribuite în populaţie, şi puterea însăşi era fragmentată între diferiţii actori. Grupurile nu acţionau concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau într-o problemă puteau să colaboreze, să se unească într-o alta. Şi chiar dacă influenţa directă asupra deciziilor cheie o aveau puţini oameni, cei mai mulţi au putut să le influenţeze prin vot.

Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridică două întrebări cheie: mai întâi, ce este „puterea"? Şi, în al doilea rând, cum putem să o măsurăm? Dahl a formulat următoarea definiţie a puterii (Dahl, 1957: p. 203):

A are putere asupra lui B în măsura în care poate să-l facă pe B să facă ceva ce B nu ar fi făcut altfel.

Aşadar, puterea reprezintă o relaţie între actorii politici. Actorii politici pot fi indivizi, grupuri sau organizaţii (partide politice, sindicate, instituţii ale statului, state etc.). Pentru a vedea dacă un actor exercită putere asupra altuia, trebuie să vedem care sunt preferinţele diferiţilor actori politici, dacă ele diferă în anumite cazuri. Dacă preferinţele unor actori predomină în anumite probleme cheie, înseamnă că acei actori exercită puterea în sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte importantă: a studia relaţiile de putere înseamnă a analiza deciziile concrete care implică actori, fiecare urmărindu-şi preferinţele sale. De fapt, Dahl a făcut exact acest lucru în analiza relaţiilor de putere în oraşul New Haven.

Această înţelegere a rolului puterii a fost criticată de autori care au susţinut că puterea nu constă numai în influenţarea deciziilor efective privind (în cazul pe care îl avem în vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor politici.

1. După Bachrach şi Baratz (1962), puterea este exercitată şi când A îşi consacră
   energiile pentru a crea şi aplica valori sociale şi politice, precum şi practici instituţionale
   care limitează domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea atenţiei numai pentru
   acele probleme care îl afectează în principal pe A. Puterea este exercitată, după cei doi
   autori, şi pentru a suprima conflictele între diferiţii actori politici şi a preveni apariţia lor
   în procesul politici. E important, aşadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai
   comportamentul efectiv al actorilor politici, ci şi ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a
   împiedicat să se decidă, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament
   nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea
   unei puneri în discuţie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a
   nu lua o decizie (de pildă, decizia de a nu promova nici o politică anume într-o
   problemă); dimpotrivă, în cazul ei problema nici nu ajunge să devină obiect al deciziei:
   ea nu intră pe agenda formală (şi uneori nici pe cea publică), rămâne ascunsă. Puterea
   unui actor politic constă şi în capacitatea de impune nondecizii.

Un studiu celebru al politicilor de antipoluare în oraşele americane, realizat de M. Crenson (1971), este semnificativ în acest sens. Crenson a analizat comparativ două oraşe americane, East Chicago şi Gary, situate unul lângă altul şi amândouă oraşe metalurgice. În timp ce în East Chicago reglementările privind controlul poluării aerului au fost date încă în 1949, în Gary lucrul acesta s-a întâmplat abia în 1962. De ce? Potrivit lui Crenson, explicaţia este aceea că în timp ce în East Chicago existau mai multe uzine independente, iar intrarea pe agendă a problemei poluării nu a putut fi oprită de nici unul din actorii politici, în Gary exista o singură mare uzină. Aceasta a împiedicat recunoaşterea ca importantă a problemei poluării în oraş şi punerea ei pe agenda publică şi, de asemenea, pe cea formală. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definită nu numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci şi ca aceea de a le evita.

2. St. Lukes (1974) a argumentat că nici abordarea lui Bachrach şi Baratz nu este
   suficientă pentru a înţelege cum se exercită puterea. După el, mai există un mecanism
   prin care se realizează acest lucru: un actor politic A exercită puterea asupra lui B şi
   atunci când A îl afectează pe B într-o modalitate care este contrară intereselor lui B. După
   Dahl, avem relaţii de putere ori de câte ori există un conflict manifest între preferinţele
   actorilor; după Bachrach şi Baratz, avem relaţii de putere şi atunci când există un conflict
   ascuns între actori. După Lukes, relaţiile de putere se exercită şi când nu există nici măcar
   un conflict ascuns: pentru că preferinţele, ideile, credinţelor oamenilor pot să fie
   manipulate, schimbate de către actorii politici astfel încât ele să nu mai reflecte propriile
   lor interese. De pildă, ei ajung să-şi accepte rolul în societate, să nu mai fie în stare să
   gândească alte alternative decât cele formulate de actorii care exercită puterea, ba chiar să
   considere că situaţia existentă este una care e neschimbabilă, este naturală. „A presupune
   că absenţa nemulţumirilor înseamnă un consens veritabil înseamnă să excluzi pur şi
   simplu posibilitatea existenţei unui consens fals sau manipulat".

Astfel, a argumenta că nu este nevoie de nici un fel de măsuri pentru a asigura o mai mare egalitate între femei şi bărbaţi deoarece foarte multe dintre femeile însele nu doresc schimbarea rolurilor lor (în familie: privind creşterea copiilor sau asigurarea curăţeniei şi mâncării în casă; în economie: privind integrarea lor în domenii dominate de bărbaţi etc.) nu înseamnă că nu se exercită relaţii de putere: ele sunt transfigurate, manipulate în felul sugerat de Lukes.

Puterea are ca urmare trei feţe: ea se exercită

• când există conflicte observabile deschise;
• când apar nedecizii, conflicte ascunse asupra problemelor sau problemelor potenţiale;
• când consensul este numai aparent, în realitate existând un conflict latent între interesele actorilor politici.