Administrație publică

2.3.1. ROLURI ÎN MATERIE DE FURNIZARE A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE

Rolul primar al instituţiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar. Logica urmărită de întreprinderile publice în realizarea serviciilor publice este definită de punerea în practică a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuţie, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de utilizator atunci când beneficiază de ele etc.[1].

Serviciile reprezintă o serie de tranzacţii între client şi prestator (Fig. 17), acoperind domenii mai mult sau mai puţin palpabile, servicii şi produse foarte variate cum ar fi: drumuri şi poduri, acordarea de asistenţă persoanelor cu handicap, redistribuirea directă a banilor, prognoza meteo,  siguranţa personală etc.

Fig. 17. Tipurile de relaţii client – prestator.

Una dintre modalităţile de realizare a procesului de reformă este schimbarea modalităţii de finanţare a serviciilor publice – de la finanţare prin impozite şi taxe către servicii publice tarifabile, finanţate prin tarife de utilizator. O componentă a acestui proces o reprezintă şi separarea funcţională a diferitelor activităţi, în special producerea de distribuţia serviciilor publice, ca şi introducerea mecanismelor pieţei competitive acolo unde este posibil.

 În acest context, rolurile concrete pe care trebuie să le joace administraţia publică locală sunt[2]:

1. a) Rolul de client în toate contractele de furnizare a serviciilor publice, ce nu presupun un contract direct furnizor – consumator individual;
2. b) Rol de reglementare şi monitorizare a furnizării de serviciilor publice în care există contracte directe furnizor – consumator individual;
3. c) Rol de decizie în domeniul tarifelor de utilizator.

Rolurile concrete ale furnizorului de servicii publice sunt:

1. a) să furnizeze serviciile publice la care s-a angajat prin contract;
2. b) să aibă contract cu autoritatea publică;
3. c) să aibă, dacă este cazul, contract cu beneficiarii individuali (consumatorii);
4. d) să participe, dacă este cazul, la procesul de stabilire a tarifelor de utilizator.

Rolurile concrete ale consumatorului sunt:

1. a) să beneficieze de serviciile publice furnizate;
2. b) să plătească impozite, taxe sau tarife de utilizator pentru acoperirea costurilor serviciilor publice de care beneficiază;
3. c) să-şi protejeze drepturile de consumator, atunci când este cazul;
4. d) să acţioneze în acelaşi timp şi în calitate de cetăţean, prin manifestarea dreptului său de vot, atunci când este cazul.

2.3.2. ABORDAREA SERVICIULUI PUBLIC DIN PERSPECTIVA UTILIZATORULUI

Pentru utilizatori, noţiunea de serviciu public este foarte extinsă, îndeosebi în ţările care au o puternică tradiţie în acest sens. Foarte mulţi îl asimilează cu noţiunea de serviciu indispensabil vieţii individuale. Utilizatorii percep serviciul public prin intermediul  beneficiului direct, al utilităţii şi al implicării într-o formă sau alta în actul prestator, a gradului în care propriile nevoi sunt satisfăcute. Serviciul public influenţează viaţa fiecărui individ şi implicit nivelul de trai al fiecăruia. Aşteptările utilizatorilor de servicii publice sunt în strânsă relaţie cu gradul de civilizaţie.

În concepţia tradiţională, noţiunea de utilizator reprezintă un admi­nistrat cu drepturi şi obligaţii.

Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost „supuşii“ acestuia... Această terminologie a vehiculat competiţia unui public „supus“, pasiv, pentru care prestaţiile sunt concepute într-un mod unilateral şi centralizat. Publicul suportă opţiunile, activităţile, disfuncţionalităţile întreprinderilor publice. De fapt, în sistemul birocratic tradiţional, în cadrul unui stat de drept, puterea publică deţine întreaga ştiinţă şi legitimitate (a căror garanţii este dată de votul democratic): ei îi revine aşadar sarcina de a orienta activităţile publice, în funcţie de nevoile pe care le determină pentru bunăstarea populaţiei.

Astfel, sistemul public se află apriori departe de orice dimensiune a pieţei: publicul este un „captiv“ pentru că nu poate alege... În plus, activitatea prestată pentru el se presupune că se realizează „spre binele lui“, ceea ce el însuşi confirmă prin opţiunile sale electorale[3].

Utilizatorii joacă un rol deosebit în evoluţia serviciilor publice, revendicând necesitatea de a fi parte componentă în gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare şi pretind, mai mult sau mai puţin explicit, un egalitarism în ceea ce priveşte condiţiile de furnizare.

Evoluţia raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezintă centrul  modului tradiţional de furnizare a serviciilor. Multă vreme, aceştia nu jucau nici un rol în definirea şi evoluţia serviciilor publice.

În Franţa, recunoaşterea drepturilor utilizatorilor a fost marcată de o decizie a Consiliului de Stat din 1906, intitulată Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli[4], etapă importantă în atacarea excesului de putere. De asemenea, drepturilor utilizatorilor  au reprezentat un element central al Şcolii serviciului public, îndeosebi pentru Pierre Laroque[5].

Rolul utilizatorilor în definirea serviciilor publice a devenit din ce în ce mai important, punându-se accentul pe cetăţeanul-client, ale cărui nevoi trebuie satisfăcute. Acest fenomen a fost accentual şi de dimensiunea de piaţă a unor servicii, apariţia concurenţei şi posibilitatea alegerii operatorului, elemente ce au condus şi la o mai mare grijă pentru calitate. O influenţă importantă în acest proces o are Comisia Europeană, în ale cărei documente retorica consumatorului este adesea prezentă.

O strictă raportare a serviciului la client, presupune luarea în considerare a următoarelor aspecte[6]:

• • Accesul;
• • Alegerea (opţiunea);
• • Informarea;
• • Corectarea (restabilirea echilibrului);
• • Reprezentarea.

Ideea de parteneriat în guvernare între oficialii aleşi şi cetăţeni, bazat pe onestitate, transparenţă din partea aleşilor şi oportunitatea oferită oamenilor de a juca un rol important în procesul guvernării, şi chiar în activitatea de zi cu zi[7], a condus la receptivitatea politicienilor în faţa noilor solicitări de servicii[8].

În multe ţări a existat un interes crescut faţă de satisfacţia clienţilor în prestarea serviciilor publice. Un motiv a fost convingerea că, acordând mai multă atenţie dorinţelor clienţilor, serviciile destinate utilizatorilor individuali s-ar putea îmbunătăţi semnificativ fără creşterea costurilor sau cu o creştere redusă a costurilor. Una dintre modalităţile de a acorda mai multă atenţie dorinţelor clienţilor a fost extinderea posibilităţilor clienţilor de a opta[9].

În ţările OCDE există o convenţie referitoare la faptul că administraţia trebuie să fie receptivă la cererile clienţilor săi, receptivitate care se transpune în[10]:

1. a) Transparenţă – clienţii trebuie să cunoască modul de funcţionare al administraţiei, care sunt constrângerile asupra acţiunii funcţionarilor publici, cine este responsabil şi pentru ce este responsabil şi care sunt remediile dacă lucrurile nu merg bine;
2. b) Participarea clienţilor – clienţii nu trebuie să fie trataţi doar ca beneficiari pasivi ai serviciilor prestate de administraţie. În multe cazuri este necesară implicarea lor, dacă administraţia doreşte să-şi îmbunătăţească activitatea;
3. c) Satisfacerea cerinţelor clienţilor – pe cât posibil, clienţilor trebuie să li se ofere servicii care să corespundă situaţiilor lor specifice. Un serviciu care să se potrivească la toate cerinţele nu mai este adecvat şi nici necesar, deoarece noua flexibilitate din sectorul public permite armonizarea serviciilor cu cerinţele;
4. d) Accesibilitate – clienţilor trebuie să li se ofere un acces facil la instituţiile publice, la ore convenabile precum şi informaţii într-un limbaj adecvat.

Practic, aceste idei presupun  existenţa unei administraţii care îşi cunoaşte bine clienţii şi doreşte să îi implice în activitatea complexă a procesului de guvernare. Pe de altă parte, sunt necesare un transferul continuu de informaţii de la administraţie la cetăţeni şi modalităţi eficiente prin care administraţia culege informaţii de la cetăţeni.

Nu în ultimul rând, cetăţenii-clienţi trebuie să se informeze şi, înţelegând problemele administraţiei, să îşi onoreze obligaţia de a participa ca parteneri egali în activităţile acesteia.

Aşadar, încorporarea aşteptărilor utilizatorilor de servicii publice presupune un parteneriat ce are la bază informarea şi consultarea acestora.

Toate procesele de reformă a administraţiei publice din România au încorporat într-un fel sau altul aceste idei, numai că realizarea practică a acestora se lasă încă aşteptată.

Concluziile nu sunt deloc îmbucurătoare. Administraţia continuă să privească utilizatorii serviciilor pe care le realizează dintr-o poziţie de superioritate şi dispreţ. Cadrul legislativ este util dar nu suficient pentru că o lege nu-l poate schimba peste noapte pe cel care o aplică. Pe de altă parte iniţiativa şi imaginaţia sunt elemente aproape inexistente în administraţia românească, aceasta limitându-se doar la aplicarea legii, încercările de a face mai mult, pe baza competenţelor oferite de lege, fiind cazuri mult prea izolate.

2.3.3. DECONCENTRAREA, DESCENTRALIZAREA ŞI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE – FORME DE APROPIERE

          A ADMINISTRAŢIEI DE CETĂŢEAN

DECONCENTRAREA

Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie.

Justificarea deconcentrării o regăsim, de exemplu în Franţa, în expunerea de motive  a decretelor din 1964: „Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării [...] în faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune [...] această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor“.

Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţează unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de a doua aşează aceste servicii  după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.

Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.

Constituţia României, modificată, utilizează atât sintagma de deconcentrare            (Art. 123 (2): „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”) cât şi pe cea de descentralizare                    (Art. 120 (1): „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”).

Aşadar, în ceea ce priveşte organizarea serviciilor publice, în România sunt utilizate atât deconcentrarea cât şi descentralizarea, dar inexistenţa unor detalieri suplimentare, a făcut ca în practică să existe numeroase confuzii în aplicarea celor două principii. Confuziile apar îndeosebi în zona deconcentrării.

În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fără a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii contradictorii.

În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce competenţe există o subordonare faţă de minister.

Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi, apare  nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale.

Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa.

Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autorităţile locale sunt alese de către colectivitate.

DESCENTRALIZAREA ŞI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE

După cum am precizat anterior, principiul descentralizării serviciilor publice constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunităţile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.”

În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare.

Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active – proprietate, gestiune, resurse, control – din sectorul public către sectorul privat[11]. În sensul cel mai strict, reprezintă vânzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivităţilor locale.

În unele studii de specialitate[12], privatizarea este asociată cu o întreagă gamă de măsuri:

• • Cesiune de active – vânzarea în totalitate sau în parte a unei întreprinderi sau a unor bunuri aparţinând statului sau colectivităţilor locale;
• • Subcontractarea serviciilor – funcţionarii joacă rolul de administratori de servicii;
• • Stabilirea de taxe de utilizare – acestea permit statului sau colectivităţilor locale să perceapă redevenţe pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat.
• • Parteneriat între sectorul public şi privat – pentru finanţarea, gestiunea şi partajarea riscurilor într-un proiect comun;
• • Liberalizarea – constă în suprimarea dispoziţiilor care împiedică întreprinderile din sectorul privat să pătrundă pe pieţele sectorului public.

Varietatea acestor măsuri arată că privatizarea este definită din ce în ce mai larg, într-un mod care urmăreşte să încurajeze participarea sectorului privat la prestarea serviciilor publice. În sens larg, privatizarea nu implică neapărat transferul integral  al proprietăţii şi controlului serviciilor.

Privatizarea reprezintă un curent larg răspândit cu privire la maniera de a fi a statului. Tendinţa a fost influenţată de o serie de factori precum evoluţia tehnologică, economică, politică, de mediu, socială şi culturală. Integrarea economică internaţională sub forma mondializării şi regionalizării, a fost cea care a influenţat  cel mai puternic evoluţia rolului statului şi al pieţei, precum şi relaţia dintre acestea, dar şi evoluţia structurală şi organizaţională a serviciilor publice.

Au existat presiuni economice şi sociale cu privire la utilizarea eficace a finanţelor publice şi cu privire la limitarea taxelor şi impozitelor, în paralel cu noi cereri de servicii.  Publicul este din ce în ce mai puţin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu slaba calitate a prestaţiilor, cu rigiditatea şi lipsa de reacţie. Privatizarea  a fost influenţată de evoluţia tehnologică, insuficienţa investiţiilor în serviciile publice, problemele de finanţa publice, presiunile ecologice şi mondializarea.

Deşi există experienţe îndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda privatizării rămâne o problemă foarte controversată. Abordările diferă în funcţie de sectorul de activitate în care se realizează privatizarea.

Aşadar, pentru încurajarea privatizării şi apariţia concurenţei în domeniul serviciilor publice, se pot institui cel puţin trei tipuri fundamentale de măsuri:

1. OFERTE CONCURENŢIALE

Marea Britanie, de exemplu, este singura ţară europeană care a introdus concurenţa pentru serviciile de transport în comun. Diferiţi furnizori sunt în concurenţa pe aceeaşi linie. Există o piaţa liberă pentru transportul în comun şi toţi furnizorii sunt privaţi.

1. SUBCONTRACTARE

În cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizării a fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate că acest proces este asimilat mai ales cu Marea Britanie, SUA şi Noua Zeelandă, puţine sunt ţările care nu l-au aplicat. Cu toate acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metodă rămâne modestă, dorindu-se o sporire a acesteia.

1. PARTENERIATE

Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investiţiile şi furnizarea de servicii.    

Descentralizarea şi privatizarea sunt două probleme importante în cadrul reformei serviciului public fiind considerate căi de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei serviciilor publice.

În acest sens, este important ca administraţia publică să creeze un climat favorabil dezvoltării întreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondială, „dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care să permită întreprinderilor şi indivizilor să devină productivi şi, într-o lume a liberalizării şi pieţelor integrate, competitivi”[13].

Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie să devină un scop în sine[14]. Contrar unor păreri potrivit cărora privatizarea totală poate şi trebuie  realizată în cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice şi de asemenea a tuturor serviciilor publice de producţie, desfacere sau prestatoare de servicii, în democraţiile occidentale lucrurile nu stau chiar aşa. Dimpotrivă, în special în cazul unor sectoare care evident sunt de interes naţional şi constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul dintre public şi privat este de cele mai multe ori  în favoarea spaţiului public. Mai mult, „ramuri întregi funcţionează integrat evitându-se atomizarea acestora spre a evita disfuncţiile întregului sistem”[15].

[1] Matei L, op. cit, p.169-175.

[2] Samuelson P.A., Nordhaus D, Economie Politică, Ed. Teora, Bucureşti, 2000, p. 142.

[3] Matei L., op.cit., p.220

[4] Compania de tramvaie electrice din Bordeaux, concesionară a reţelei de transport cu tramvaiul din oraş, a recurs la o reorganizare a traseelor ca urmare a înlocuirii în 1901 a tracţiunii animale cu tracţiune mecanică, prilej cu care a decis încetarea activităţii în cartierul Croix de Seguey-Tivoli. Locuitorii cartierului, grupaţi într-un sindicat al proprietarilor şi contribuabililor, pe baza Legii din l iulie 1901, au cerut prefectului să solicite companiei realizarea serviciului aşa cum era prevăzut în caietul de sarcini. Consiliul de stat a admis recursul pentru exces de putere şi a recunoscut explicit că sindicatul avea calitate procesuală. De altfel, încă din 1901, Consiliul de Stat, prin decizia Casanova (29 martie 1901), a admis că locuitorii unei comune, în calitate de contribuabili, puteau ataca o decizie care avea repercusiuni asupra finanţelor sau patrimoniului acelei colectivităţi. 

[5] Utilizatorul este cel a cărui satisfacere reprezintă chiar obiectul serviciului public. Beneficiar al serviciului, el ar trebui să exercite nu numai un control general asupra serviciului, ci chiar să solicite funcţionarea în favoarea sa: utilizatorul are un drept la serviciu. Pierre Laroque, 1933, Les usagers des services publics industriels (Transports. Eau. Gaz. Electricité).

[6] Matei L., op. cit., p. 173-175.

[7] Participarea cetăţenilor la procesul decizional – manual de instruire, RTI, Bucureşti, 2002, coordonatori Matei L., Dincă D., p. 16.

[8] Pe 5 aprilie 2001, cu ocazia inaugurării sediului primăriei din Calvados, Jacques Chirac aprecia: „Avem datoria să facem serviciul public mai performant şi deschis pentru oricine. Calitatea serviciului trebuie să fie constant îmbunătăţită pentru clienţi. Această exigenţă este centrul contractului care uneşte francezii şi serviciile lor publice […] Practica importantă a dialogului social, participarea reprezentanţilor personalului la alegerile strategice, căutarea consensului şi prevenirea conflictelor sunt într-adevăr indispensabile […] Continuitatea serviciului este un imperativ care nu poate fi ignorat.”

[9] Administraţia deschisă – iniţiative privind calitatea serviciilor, Publicaţie realizată cu sprijinul OECD şi NISPAcee, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică 2000, p. 116.

[10] Guvernarea în tranziţie – Reformele managementului public în ţările OCDE, Publicaţie realizată cu sprijinul OECD şi NISPAcee, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică, 2001, coordonator  Matei A., p. 67.

[11] Bach S. – Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services, document de lucru nr. 164, Geneva, 2000.

[12] Organizaţia Internaţională a Muncii – Raportul discuţiilor Reuniunii paritare privind impactul descentralizării şi privatizării asupra serviciilor municipale, Geneva, 15-19 octombrie 2001.

[13] Banca Mondiala – Oraşe în tranziţie, studiu realizat în 2000, p. 48.

[14] Există teorii potrivit cărora „nu există motive să se  creadă că alegerea între stat şi piaţă trebuie să fie constantă şi permanentă” – Gordon Tullok – Le marche politique, analyse economique des processus politique, Ed. Economica, Paris, 1978, p. 20.

[15] Alexandru I., Criza administraţiei, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2001, p. 151.