DECONCENTRAREA
Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie.
Justificarea deconcentrării o regăsim, de exemplu în Franţa, în expunerea de motive a decretelor din 1964: „Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării [...] în faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune [...] această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor“.
Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţează unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de a doua aşează aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.
Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.
Constituţia României, modificată, utilizează atât sintagma de deconcentrare (Art. 123 (2): „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”) cât şi pe cea de descentralizare (Art. 120 (1): „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”).
Aşadar, în ceea ce priveşte organizarea serviciilor publice, în România sunt utilizate atât deconcentrarea cât şi descentralizarea, dar inexistenţa unor detalieri suplimentare, a făcut ca în practică să existe numeroase confuzii în aplicarea celor două principii. Confuziile apar îndeosebi în zona deconcentrării.
În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fără a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii contradictorii.
În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce competenţe există o subordonare faţă de minister.
Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi, apare nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale.
Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa.
Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autorităţile locale sunt alese de către colectivitate.
DESCENTRALIZAREA ŞI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE
După cum am precizat anterior, principiul descentralizării serviciilor publice constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunităţile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.”
În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare.
Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active – proprietate, gestiune, resurse, control – din sectorul public către sectorul privat[1]. În sensul cel mai strict, reprezintă vânzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivităţilor locale.
În unele studii de specialitate[2], privatizarea este asociată cu o întreagă gamă de măsuri:
- • Cesiune de active – vânzarea în totalitate sau în parte a unei întreprinderi sau a unor bunuri aparţinând statului sau colectivităţilor locale;
- • Subcontractarea serviciilor – funcţionarii joacă rolul de administratori de servicii;
- • Stabilirea de taxe de utilizare – acestea permit statului sau colectivităţilor locale să perceapă redevenţe pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat.
- • Parteneriat între sectorul public şi privat – pentru finanţarea, gestiunea şi partajarea riscurilor într-un proiect comun;
- • Liberalizarea – constă în suprimarea dispoziţiilor care împiedică întreprinderile din sectorul privat să pătrundă pe pieţele sectorului public.
Varietatea acestor măsuri arată că privatizarea este definită din ce în ce mai larg, într-un mod care urmăreşte să încurajeze participarea sectorului privat la prestarea serviciilor publice. În sens larg, privatizarea nu implică neapărat transferul integral al proprietăţii şi controlului serviciilor.
Privatizarea reprezintă un curent larg răspândit cu privire la maniera de a fi a statului. Tendinţa a fost influenţată de o serie de factori precum evoluţia tehnologică, economică, politică, de mediu, socială şi culturală. Integrarea economică internaţională sub forma mondializării şi regionalizării, a fost cea care a influenţat cel mai puternic evoluţia rolului statului şi al pieţei, precum şi relaţia dintre acestea, dar şi evoluţia structurală şi organizaţională a serviciilor publice.
Au existat presiuni economice şi sociale cu privire la utilizarea eficace a finanţelor publice şi cu privire la limitarea taxelor şi impozitelor, în paralel cu noi cereri de servicii. Publicul este din ce în ce mai puţin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu slaba calitate a prestaţiilor, cu rigiditatea şi lipsa de reacţie. Privatizarea a fost influenţată de evoluţia tehnologică, insuficienţa investiţiilor în serviciile publice, problemele de finanţa publice, presiunile ecologice şi mondializarea.
Deşi există experienţe îndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda privatizării rămâne o problemă foarte controversată. Abordările diferă în funcţie de sectorul de activitate în care se realizează privatizarea.
Aşadar, pentru încurajarea privatizării şi apariţia concurenţei în domeniul serviciilor publice, se pot institui cel puţin trei tipuri fundamentale de măsuri:
- OFERTE CONCURENŢIALE
Marea Britanie, de exemplu, este singura ţară europeană care a introdus concurenţa pentru serviciile de transport în comun. Diferiţi furnizori sunt în concurenţa pe aceeaşi linie. Există o piaţa liberă pentru transportul în comun şi toţi furnizorii sunt privaţi.
- SUBCONTRACTARE
În cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizării a fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate că acest proces este asimilat mai ales cu Marea Britanie, SUA şi Noua Zeelandă, puţine sunt ţările care nu l-au aplicat. Cu toate acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metodă rămâne modestă, dorindu-se o sporire a acesteia.
- PARTENERIATE
Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investiţiile şi furnizarea de servicii.
Descentralizarea şi privatizarea sunt două probleme importante în cadrul reformei serviciului public fiind considerate căi de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei serviciilor publice.
În acest sens, este important ca administraţia publică să creeze un climat favorabil dezvoltării întreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondială, „dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care să permită întreprinderilor şi indivizilor să devină productivi şi, într-o lume a liberalizării şi pieţelor integrate, competitivi”[3].
Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie să devină un scop în sine[4]. Contrar unor păreri potrivit cărora privatizarea totală poate şi trebuie realizată în cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice şi de asemenea a tuturor serviciilor publice de producţie, desfacere sau prestatoare de servicii, în democraţiile occidentale lucrurile nu stau chiar aşa. Dimpotrivă, în special în cazul unor sectoare care evident sunt de interes naţional şi constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul dintre public şi privat este de cele mai multe ori în favoarea spaţiului public. Mai mult, „ramuri întregi funcţionează integrat evitându-se atomizarea acestora spre a evita disfuncţiile întregului sistem”[5].
[1] Bach S. – Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services, document de lucru nr. 164, Geneva, 2000.
[2] Organizaţia Internaţională a Muncii – Raportul discuţiilor Reuniunii paritare privind impactul descentralizării şi privatizării asupra serviciilor municipale, Geneva, 15-19 octombrie 2001.
[3] Banca Mondiala – Oraşe în tranziţie, studiu realizat în 2000, p. 48.
[4] Există teorii potrivit cărora „nu există motive să se creadă că alegerea între stat şi piaţă trebuie să fie constantă şi permanentă” – Gordon Tullok – Le marche politique, analyse economique des processus politique, Ed. Economica, Paris, 1978, p. 20.
[5] Alexandru I., Criza administraţiei, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2001, p. 151.