Pentru a clarifica cu maximă precizie, a desemna, contura şi analiza problematica autorităţilor care realizează administraţia publică în România, trebuie să ne raportăm la prevederile constituţionale. Analiza textului constituţional ne permite să enumerăm, pe categorii şi în ordinea importanţei activităţii, toate subiectele care înfăptuiesc administraţia publică, acestea fiind:
- conducerea bicefală a executivului: Preşedintele României şi Guvernul;
- ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
- organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome);
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale, subordonate, organic sau funcţional, Guvernului;
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau funcţional, organelor centrale autonome;
- Prefectul;
- Comisia consultativă judeţeană;
- organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;
- organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local şi Primarul);
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau funcţional, Consiliului judeţean sau Consiliului local.
O serie de precizări comportă explicitarea noţiunii de subordonare administrativă. În conformitate cu edificiul constituţional românesc, se afirmă că organele centrale de specialitate ale administraţiei publice sunt fie în subordonarea directă a Guvernului, fie autonome. De asemenea, în definiţie sunt enumerate numai autorităţile publice de bază ale organizării administraţiei publice, acestora adăugându-li-se, după caz, şi structurile subordonate acestora. Dar, în cazul Preşedintelui, numai prin faptul că el numeşte Guvernul, numeşte în funcţii publice sau prezidează şedinţele de Guvern, este Preşedintele Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, nu înseamnă că el se transformă într-un organ ierarhic superior al acestora şi nici că acestea îi sunt subordonate ierarhic.
În literatura juridică sunt aduse în discuţie atât subordonarea administrativă, în sens organic, cât şi subordonarea administrativă în sens funcţional, care cuprinde numai o parte dintre elementele subordonării organice.
În sens organic, subordonarea administrativă presupune mai multe drepturi pentru autoritatea superioară comparativ cu cea inferioară, şi anume: a) de organizare a autorităţii inferioare; b) de a-i transmite instrucţiuni obligatorii; c) de a exercita supravegherea generală asupra activităţii acesteia; d) de a numi conducătorii acestora; e) de a trage la răspundere prin aplicarea sancţiunilor administrativ-disciplinare; f) de control al activităţii cu posibilitatea anulării actelor acestora.
În sens funcţional înţelegem subordonarea funcţională pe linie verticală între organe administrative cu componente teritoriale diferite, care priveşte: a) îndrumarea activităţii organelor subordonate prin acte normative sau individuale; b) sprijinirea organelor subordonate în realizarea atribuţiilor; c) supravegherea permanentă a activităţii organelor subordonate; d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulării unora dintre acestea.
Dacă în privinţa organelor tradiţionale ale administraţiei publice, subordonarea în sens funcţional nu ridică probleme, în privinţa Preşedintelui rezultă cu claritate că acestuia nu-i sunt subordonate organele administraţiei centrale şi locale, dar, nimic nu-l împiedică pe acesta să pună în discuţia Guvernului actele miniştrilor pe care le consideră ilegale, iar pe cele ale conducătorilor serviciilor de informaţii în discuţia Consiliului Suprem de Apărare al Ţării.
Cu privire la modul de înfiinţare şi organizare al ministerelor şi al organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, trebuie reţinut că, acestea pot lua fiinţă: a) în subordinea Guvernului; b) în subordinea ministerelor şi c) ca autorităţi autonome.
Autorităţile autonome nu se subordonează nici Guvernului, nici ministerelor şi nici Preşedintelui ţării, dar, potrivit textului constituţional, ele trebuie să respecte hotărârile Guvernului care „Exercită conducerea generală a administraţiei publice”, şi, ca orice organ administrativ, se află sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ.
În ceea ce priveşte exercitarea actului de subordonare funcţională, în privinţa Guvernului trebuie să reţinem că acesta exercită atât o subordonare directă (cu privire la ministere şi alte organe de specialitate centrale şi prefect), cât şi o subordonare indirectă a unor instituţii centrale şi locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe şi instituţii administrative centrale şi locale).
Putem conchide că, ministerele, alte organe centrale, organele administrative centrale şi/sau, după caz, autorităţile administrative autonome locale exercită ambele forme ale subordonării administrative: organice şi funcţionale.