Administrație publică

1. Despre competenţa şi capacitatea organelor administraţiei publice

În referire la competenţa organelor administraţiei publice vom observa  că, în cercetarea acesteia, ar trebui să lămurim şi problematica sarcinilor şi misiunilor acestora, întrucât, tradiţional, în cursurile de drept administrativ au fost analizate doar categoriile de competenţă şi de capacitate juridică.

Anterior adoptării Constituţiei din 1991 modificată în 2003 s-a admis ideea că noţiunea de sarcină a administraţiei de stat putea fi conturată prin analiza sensului şi spiritului reglementărilor legale. Aceasta, întrucât în cuprinsul Legii nr.6/1959, s-a utilizat termenul de sarcini şi cel de atribuţiuni, fapt ce a motivat explicarea ştiinţifică a noţiunii de sarcină, care apărea ca o noţiune judiciară.

În contextul politic al epocii, noţiunea de sarcină a fost raportată la obiectivele pe care organele de stat trebuiau să le urmărească şi să le îndeplinească în conducerea activităţilor economico-gospodăreşti, social-culturale şi administrative pe plan local.

În schimb, noţiunea de atribuţie a fost asimilată cu drepturile şi obligaţiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea puterii de stat.

Astfel, într-o lucrare apărută în 1979, un colectiv de autori, comentând pe marginea Legii nr.5/1968, arătau că, „importanţa teoretică şi practică a distincţiei dintre sarcini şi atribuţii” reiese cel puţin din trei puncte de vedere:  

1. a) sarcinile pot fi stabilite prin hotărâri de partid şi legi şi alte acte juridice, în schimb atribuţiile nu pot fi stabilite decât prin legi;
2. b) sarcinile sunt stabilite nu numai pentru organele de stat ci şi pentru organizaţiile socialiste şi cetăţeni, în timp ce atribuţiile care implică exercitarea puterii de stat nu le pot avea decât organele de stat şi în mod excepţional, organizaţiile obşteşti şi
3. c) aprecierea modului cum se exercită atribuţiile se face prin raportarea la îndeplinirea sarcinilor ce revin consiliilor populare din hotărârile organelor de partid şi de stat”.

În referire directă la sarcinile organelor administraţiei de stat, s-a emis părerea că acestea nu puteau fi puse pe acelaşi plan cu cele ale organelor puterii de stat, de care erau dependente, cărora în fapt li se subordonau. De asemenea, s-a susţinut că sarcinile administraţiei erau subordonate şi puterii politice şi că scopul acestora era de realizare a acesteia.

În contextul Constituţiei din 1991, modificată în 2003,, care a înlăturat noţiunile de organe de stat şi de organe de partid, înlocuindu-le cu cele de parlament, şi a introdus răspunderea politică a Guvernului şi a celorlalte organe administrative în faţa Parlamentului şi controlul parlamentar asupra administraţiei, teza dependenţei sarcinilor administraţiei faţă de organe de stat trebuie înlocuită cu cea de dependenţă faţă de Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral.

În noul context şi sensul noţiunii de sarcină a administraţiei publice este altul şi semnifică, şi în opinia noastră, îndatoririle ce revin administraţiei publice în cadrul noului sistem politic şi social actual. Se ştie că noul sistem politic consacră principiul separaţiei puterilor în stat, în care se mai poate vorbi încă despre anumite sarcini la a căror îndeplinire  contribuie toate categoriile de autorităţi publice, inclusiv organele administraţiei publice. Aceasta înseamnă că orice activitate a statului şi a puterilor sale trebuie îndreptată spre conservarea şi apărarea valorilor stipulate în cuprinsul articolului 1 alineat (3) din Constituţie sau în articolul 134 alineat (2).

Pe baza celor expuse mai sus, considerăm că, sarcinile reprezintă necesităţile sociale valorizate politico-normativ care presupun intervenţia organelor statului, inclusiv ale organelor administraţiei publice. Astfel, sarcinile organelor administraţiei publice reprezintă necesităţile sociale, identificate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, îndeplinite de această categorie de organe.

Analiza logică a definiţiei ne indică faptul că sarcinile organelor administraţiei publice reprezintă ansamblul necesităţilor sociale ce reclamă acţiunea organelor statului din sfera administraţiei publice, care sunt identificate de puterea politică, ele putând să prezinte diferenţieri de la un regim politic la altul. Aceste necesităţi şi nevoia soluţionării lor se regăsesc în programele electorale, mai apoi, în programele de guvernare votate de Parlament, moment în care se face trecerea de la un fenomen eminamente politic în sfera fenomenului politico-statal bazat pe principiul entităţii publice.

Sancţionarea de către Parlament a programului de guvernare şi, ulterior, a actelor cu caracter normativ semnifică, practic, momentul şi modalitatea de stabilire a sarcinilor pentru autorităţile administraţiei publice. Acestea au importanţă pentru organizarea sistemului administrativ şi pentru organizarea şi funcţionarea fiecărui organ în parte.

Este important să reţinem că sarcinile administraţiei publice le regăsim, în primul rând, în Constituţie, care prevede sarcinile fundamentale ale statului, implicit ale organelor administraţiei publice, prin utilizarea sintagmei „rol”, cum sunt cele din articolul 80, intitulat „Rolul Preşedintelui” sau articolul 102 ce se raportează la „Rolul şi structura Guvernului”.

Mergându-se în detaliu, constatăm faptul că sarcinile generale ale statului în diversele domenii ale vieţii economice, sociale, culturale, ştiinţifice, umanitare ş.a. diferă de la un organ al statului la altul. De pildă, sarcinile care derivă din conţinutul articolului 135 din Constituţie se regăsesc doar în sarcina Guvernului, adică al organului care realizează conducerea generală a administraţiei publice şi „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”.

Celelalte organe ale administraţiei publice contribuie, pe baza competenţei materiale speciale stabilită prin Constituţie, legi, hotărâri ale Parlamentului sau ordonanţe ale Guvernului, la îndeplinirea  uneia sau alteia dintre aceste sarcini. Astfel, ajungem la concluzia că atribuţiile stabilite pentru fiecare organ al administraţiei publice reprezintă tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, care, îndeobşte le regăsim sub forma unor drepturi şi obligaţii (competenţe).

Noţiunea de competenţă a fost şi este diferit analizată de autorii ştiinţei dreptului administrativ. Totuşi, pot fi identificate elementele care constituie constanta în doctrină cu privire la această noţiune, şi anume:  a) este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;  b) reprezintă o obligaţie legală (are caracter obligatoriu);  c) este  prezentată  sub  forma  unor  drepturi  şi  obligaţii   ale organelor  administrative;  d) poate fi explicată fără explicarea capacităţii lor juridice  şi  e) este special determinată pentru fiecare organ al administraţiei publice sub trei feluri: materială, teritorială şi temporală.

Trebuie reţinut faptul că, deşi ne raportăm la drepturile şi obligaţiile pe care legea le stabileşte în sarcina organelor administraţiei publice, exercitarea atribuţiilor nu este lăsată la voinţa lor de a face sau  a nu face, ci acestea sunt obligatorii de îndeplinit, drepturile indicând limitele şi posibilităţile pe care acestea le au pentru executare, aplicare şi/sau îndeplinire.

Trecând peste divergenţele existente între diverşi autori care s-au referit la felurile în care se evocă aceste circumstanţe, vom încerca să parcurgem paşii spre o definiţie corespunzătoare, adaptată fenomenului şi faptului administrativ, raportului de drept administrativ şi organului administraţiei publice. În acest demers, va trebui să ţinem cont de corelaţia dintre competenţă şi capacitate. Se ştie că, tradiţional, capacitatea a fost definită ca aptitudinea de a fi titular de drepturi şi obligaţii în raporturile administrative, ca element esenţial al competenţei. Ea indică sfera raporturilor de drept administrativ în care pot intra organele administrative de stat şi, deopotrivă, sfera formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege.

În ceea ce priveşte primul aspect – sfera raporturilor de drept administrativ, în care pot intra organele administraţiei publice - majoritatea autorilor afirmă că normele juridice care indică competenţa, stabilesc doar capacitatea  acestora  de  a  fi  titulare  în  raporturile  juridice  administrative.

În privinţa celui de al doilea aspect – al formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege – autorii au ales între trei poziţii: sensul strict, sensul larg şi sensul mixt, astfel:

1. a) sensul strict: competenţa presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative şi de a efectua operaţiuni administrative, deci de a întreprinde acţiuni în realizarea puterii de stat;
2. b) sensul larg: competenţa este aptitudinea de a face acte juridice sau operaţiuni administrative, cât şi operaţiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat;
3. c) sensul mixt: competenţa presupune, pe de o partea, aptitudinea legală a organelor administraţiei de stat de a înfăptui activităţi executive prin acte cu valoare juridică şi, pe de altă parte, capacitatea de a face atât acte juridice cât şi operaţiuni materiale-tehnice recunoscute de lege unui organ al administraţiei de stat, în limitele stabilite, în vederea realizării activităţii sale şi a sarcinilor ce-i revin.

            Analizând obiectiv, credem, însă, că, atunci când vorbim despre competenţa unui organ al administraţiei publice nu putem să nu înţelegem şi aptitudinea acestuia de a efectua o anumită activitate şi de a fi, pentru aceasta, titular în raporturi juridice de putere, nu şi capacitatea unui organ de a folosi puterea de stat în efectuarea unor acte materiale şi tehnice, adică operaţiuni de administrare.

În acest punct al analizei noastre, expunem părerea că, au fost făcute eforturi şi parcurşi paşi semnificativi în sensul schimbărilor de concepţie într-o serie de acte normative apărute, între care menţionăm: Legea 21/1996, Legea concurenţei, completată şi modificată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.121/2003, aprobată prin Legea nr.184/2004 şi de Legea nr.538/2004, care a consacrat principiul atacării hotărârilor Consiliului concurenţei în faţa instanţelor de contencios administrativ, legislaţia în domeniul silvic sau Legea nr.554/2004, Legea contenciosului administrativ, care reglementează patru categorii de contracte administrative şi stabileşte competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona litigiile legate de încheierea şi executarea acestora.

            În acelaşi timp, opinăm că noile reglementări nu clasifică până la capăt toate aspectele, inclusiv prevederile Legii administraţiei publice nr.215/2001 nefiind suficient de acoperitoare.

Revenind la noţiunea de competenţă, au existat autori care au excelat în formularea unor teze aparent contrarii celor exprimate anterior, cum ar fi profesor Ilie Iovănaş, potrivit căruia „capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi, practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ  numai cercetând competenţa  ei legală, stabilită de legea organică”. Autorul invocă, în susţinerea opiniei formulate, trei puncte de vedere, prin care este explicată diferenţa dintre competenţă şi capacitate:

1. a) capacitatea este proprie numai organelor administrative, pe când competenţă au atât organele administraţiei publice, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;
2. b) cu necesitate, capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, iar competenţa nu presupune o astfel de independenţă;
3. c) atribuţiile, care formează categorii de competenţă, pot di delegate sau repartizate altor organe sau persoane, iar capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de drept.

            Observăm şi noi că teza susţinută de profesorul Ilie Iovănaş se opreşte şi expune aceeaşi părere cu a celorlalţi autori, în sensul capacitate – competenţă, utilizând alţi termeni, cum este cel de atribuţii. Astfel, devreme ce competenţa este un ansamblu de atribuţii, care reprezintă investirea legală cu anumite prerogative, de câte ori ne aflăm în prezenţa unor asemenea atribuţii, menţionate în actele normative, indiferent pentru cine sunt fixate, ne găsim în prezenţa competenţei, fără a fi neapărat necesar, şi în prezenţa capacităţii, întrucât aceasta apare doar atunci când atribuţiile sunt exercitate în nume propriu.

2. Definiţia competenţei şi a capacităţii organelor administraţiei publice

            Toată construcţia analitică anterioară arată că fundamentul capacităţii administrative este constituit din normele prin care se conferă competenţa, pe care o regăsim doar în cazul organelor administraţiei de stat, a administraţiei publice, în general. Şi totuşi, va trebui să reţinem că structurile organizatorice interne nu au, în principiu, atribuţii în sensul de competenţă. Acest lucru nu înseamnă că actele normative nu pot utiliza şi în cazul acestora termenul de atribuţii, dar care nu vor putea fi calificate decât ca „atribuţii de serviciu care se exercită prin funcţionarii care compun aceste dimensiuni sau acest aparat” după cum bine precizează profesorul Mihai Anghene .

Pe calea continuităţii de idei, se admite şi ipoteza în care, în mod cu totul special, legiuitorul să confere unei anumite părţi a structurii organizatorice a unui organ al administraţiei publice chiar şi atribuţii în sens de capacitate, situaţie în care putem vorbi despre aceste părţi în sensul de autorităţi publice.

            Profesorul Antonie Iorgovan consideră, pe linia semnificaţiei tradiţionale a terminologiei, că ideea de capacitate „evocă ideea  de persoană morală de drept public, sau, pur şi simplu, de persoană administrativă”.

            În acest sens, se invocă situaţia în care prin Legea de organizare şi funcţionare, spre exemplu, unui minister, unui departament sau direcţie generală, i se recunosc anumite atribuţii, când se va putea admite că aceste structuri organizatorice au competenţe proprii, „atipice, imperfecte” şi, deci, sunt autorităţi administrative. Numai că, şi noi credem astfel, ele reprezintă autorităţi administrative doar în interiorul ministerului, nu şi în afara acestuia, întrucât structurile la care ne referim expres, rămân elemente componente ale structurii administrative interne. Astfel, într-o formulare forţată, ele pot fi denumite organe interne ale ministerului şi nu ale structurii externe, şi nu pot căpăta semnificaţia de persoană morală de drept public  sau de stabiliment public.

            Distincţia este importantă dacă ne raportăm la autoritatea unui litigiu de contencios administrativ, care presupune şi despăgubiri, când este de neconceput să figureze ca pârât doar departamentul nu şi ministerul, afară de situaţia, de asemenea excepţională, în care legiuitorul recunoaşte acestui organ şi capacitatea civilă, situaţia în care acel departament poate figura ca pârât.

Problematica analizei capacităţii trebuie extinsă şi asupra funcţionarilor unui organ al administraţiei publice. În mod obligatoriu trebuie făcută deosebirea între funcţionarii care sunt titulari de funcţii publice, deci supuşi ai Statului,  şi ceilalţi funcţionari administrativi, care, în sensul larg al termenului, sunt supuşi normelor Codului muncii. Pentru prima categorie de funcţionari, denumită funcţionarul public, atribuţiile cu care sunt investiţi conturează conţinutul funcţiei publice şi evocă competenţa acestora. Pentru cea de a doua categorie, atribuţiile nu semnifică decât anumite sarcini de serviciu.

            Privite pe un plan mai larg, atribuţiile stabilite pentru ambele categorii de funcţionari, definesc conţinutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de funcţie, cărora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului funcţionarului public.

Astfel stând lucrurile, putem defini competenţa, dar va trebui să avem în vedere ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legi, că acestea precizează obligaţiile astfel determinate de a desfăşura o anumită activitate administrativă, într-un anumit domeniu, loc sau timp, că activitatea administrativă se realizează în numele propriu a  subiectului care apare în raporturile juridice de putere iar activitatea în sine se înfăptuieşte în exercitarea şi realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrângere a statului pentru a se impune interesul public.

            În atari condiţii, prin competenţa organelor administraţiei publice se înţelege totalitatea atribuţiilor stabilite prin norme juridice care conferă drepturi şi obligaţii pentru  a aduce, în nume propriu, şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă.

            Rezultă, aşadar, că aptitudinea de a fi subiect de drept şi calitatea de subiect de drept în raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea competenţei sunt cele două dimensiuni dominante ale noţiunii de capacitate.

Majoritatea autorilor consideră că noţiunea de competenţă evocă o serie de caractere, cum ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul îndeplinirii prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiilor publice, care, fiecare, semnifică constantele activităţii organelor administraţiei de stat şi publice.

            În opinia unor autori, competenţa ar putea fi determinată de: natura organului, locul ocupat în categoria organelor administraţiei de stat, sarcinile pe care urmează să le îndeplinească şi sfera activităţii acestora.

            Observăm că această enumerare este incompletă şi nu dimensionează corect complexitatea noţiunii de competenţă.

Caracterul legal a devenit o constantă a ştiinţei dreptului administrativ. El arată faptul că organele administraţiei publice au obligatoriu o competenţă stabilită prin lege care ţine cont de sarcinile care-i revin în concret, determinată în contextul diviziunii şi specializării necesare în exercitarea puterii de stat.

            Caracterul obligatoriu al competenţei decurge din faptul că exercitarea competenţei, deci îndeplinirea drepturilor şi obligaţiilor conferite prin Constituţie şi legile ţării este obligatorie, orice neîndeplinire putând atrage răspunderea organului, în primul rând pentru cei care deţin funcţii publice în cadrul organului respectiv. Evident, caracterul obligatoriu nu se referă la modalitatea  aleasă pentru îndeplinirea unei atribuţii, domeniu în care legea lasă un drept de apreciere la îndemâna funcţionarilor de a acţiona într-o direcţie sau alta, ori într-un moment sau altul. Aceste opţiuni ţin de elementul oportunitate care poate apărea deopotrivă ca o condiţie de valabilitate sau de legalitate a  actelor şi operaţiunilor administrative îndeplinite.

            Caracterul autonom al competenţei, legat intrinsec de caracterul legal, indică faptul că organul administrativ are dreptul de a-şi îndeplini, de unul singur, de sine stătător şi în condiţiile stabilite de lege, toate atribuţiile cu care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaţia de a le asigura independenţă şi mijloacele de realizare a lor.

În virtutea principiului enunţat este interzisă interferarea activităţilor organelor subordonate de către organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea directă a atribuţiilor primelor. Principiul nu se aplică şi în relaţionarea internă a organelor administraţiei publice, de pildă între un conducător şi o structură funcţională a organului pe care-l conduce, şeful având oricând dreptul de a îndeplini personal o activitate şi/sau de a anula actele emise de la unul sau altul dintre  departamentele,  direcţiile  sau  serviciile  componente.

Cu privire la îndeplinirea competenţei prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiei publice, trebuie subliniat faptul că exercitarea atribuţiilor de către fiecare organ al administraţiei publice este legată de organele de conducere, de funcţiile de conducere şi nu de persoanele care le îndeplinesc.

            Referindu-ne, stricto-senso, la competenţa şi capacitatea administraţiei publice locale, sunt necesare următoarele precizări:

            - trebuie să observăm că legea atribuie capacitate juridică numai unităţilor administrativ-teritoriale, nu şi organelor lor administrative. În acest sens, invocăm prevederile articolului nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, care precizează: „Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină”;

            - trebuie observat, de asemenea, că din economia aceluiaşi articol, rezultă că legea atribuie acestor unităţi administrativ-teritoriale atât capacitate juridică civilă, cât şi capacitate juridică de drept public, calitate în care pot fi titulare de drepturi şi obligaţii în diverse raporturi juridice, fără nici o îngrădire; astfel, în calitate de persoană juridică de drept public, ele pot participa la raporturi juridice  de drept public, iar în calitate de persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;

            - trebuie să nu se omită că angajarea unităţilor administrativ-teritoriale în diverse raporturi juridice se face de către organele de conducere şi pe seama acestora.

3. Clasificarea competenţei

            În literatura de specialitate, în legătură cu clasificarea competenţei, se susţine că există trei feluri ale competenţei organelor administraţiei de stat: materială (ratione material), teritorială (ratione loci) şi temporală (ratione temporis), care pot fi caracterizate astfel:

1. a) Competenţa materială constă în sfera şi natura atribuţiilor unui organ al administraţiei publice, fie că vorbim despre competenţa generală (în toate domeniile şi ramurile de activitate), fie despre competenţa specială (de ramură, de domeniu). Ultima ar putea fi confundată cu cea specială a tuturor organelor administraţiei publice. Astfel, competenţa generală a Guvernului poate fi privită şi ca special determinată din punctul de vedere al autonomiei şi legalităţii activităţii acestuia. Dacă ne raportăm la textul constituţional, la nivel central funcţionează ca organe cu o competenţă generală: Preşedintele României şi Guvernul, iar la nivel local: Prefectul, Consiliul judeţean, Consiliul local şi primarul.
2. b) Competenţa teritorială, precizează şi delimitează limitele spaţiale, teritoriale ale acţiunii organelor administraţiei publice în cadrul cărora pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege. Şi aici, putem vorbi despre competenţă generală la care o adăugăm pe cea locală.

            Întrucât competenţa teritorială generală nu necesită alte precizări, vom observa, în privinţa competenţei teritoriale locale, că aceasta din urmă se referă numai la numite porţiuni din teritoriu, care corespund de regulă cu unităţile administrativ-teritoriale: judeţ, municipiu, oraş, comună. De asemenea, trebuie precizate două ipostaze care privesc competenţa teritorială a organelor administraţiei publice:  a) în primul rând, la nivelul unui judeţ, în virtutea principiului „cine poate mai mult, poate şi mai puţin”, se admite că organele administrative judeţene se regăsesc, în limite mai restrânse, pe anumite porţiuni ale teritoriului judeţului;  b) unele organe administrative, cum sunt regiile autonome sau societăţile comerciale, nu-şi exercită atribuţiile într-un cadru teritorial bine determinat.

1. c) Competenţa temporală indică limitele în timp sau de timp în care un organ al administraţiei publice este obligat şi îşi poate exercita atribuţiile, în conformitate cu prevederile exprese ale legii. Se susţine că, de regulă, organele administraţiei publice au o competenţă nelimitată de timp, întrucât actele normative nu stabilesc durate determinate de existenţă şi de funcţionare pentru acestea. Au fost şi există situaţii în care o serie de organe au fost şi sunt înfiinţate numai pentru o perioadă de timp, stabilită de lege, cum ar fi: Preşedintele României, Consiliul judeţean, Consiliul local şi primarul care, potrivit legislaţiei noastre sunt alese pe 5 respectiv 4 ani.

            Autorii,  printre  care profesorii Ilie Iovănaş  şi Antonie Iorgovan, atrag atenţia asupra distincţiei ce trebuie făcută între competenţa temporală special determinată pentru fiinţarea organelor administraţiei publice şi caracterul temporar al unor acte emise de acestea.

În literatura de specialitate vom regăsi şi un alt mod de clasificare a competenţei organelor administrative publice: „competenţa legală” şi „competenţa cu drept de apreciere” care a fost numită şi putere discreţionară a administraţiei publice.

            Astfel, mai mulţi autori au susţinut că, în acele împrejurări în care legea determină în mod precis condiţiile pentru emiterea actelor administrative iar acele împrejurări sunt îndeplinite, organul administrativ este obligat să emită actul prevăzut de lege. A fost invocată împrejurarea în care administraţia este obligată să emită autorizaţia de construcţie dacă solicitantul face dovada că deţine în mod legal terenul necesar construcţiei respective şi a obţinut toate avizele şi acordurile prevăzute de lege. Dimpotrivă, în situaţiile în care condiţiile pentru emiterea unui act administrativ nu sunt determinate sau sunt insuficient determinate, legea lasă administraţiei posibilitatea, mai largă sau mai restrânsă, de a aprecia asupra condiţiilor în care se va emite actul administrativ, cum sunt trimiterile la noţiuni precum: bunele moravuri, motive temeinice, ordinea şi liniştea publică ş.a.

4. Excepţii de la regula obligativităţii competenţei autorităţilor

    administraţiei publice

De la regula obligativităţii competenţei autorităţilor administraţiei publice există mai multe excepţii pe care autorii ştiinţei dreptului administrativ le-au semnalat de-a lungul timpului. Astfel, se vorbeşte despre delegarea de competenţă, delegarea de atribuţii şi/sau înlocuirea unor funcţionari de decizie, modalităţi asupra cărora vom stărui pe scurt în cele ce urmează:

1. a) Delegarea de competenţă care loc numai în legătură cu funcţionarii publici de decizie, care pentru motive ce ţin de mai buna administrare şi funcţionare a organului condus, pot încredinţa spre exercitare, în totalitate sau numai în parte, din atribuţiile lor către alţi funcţionari publici sau organe.

            Este de reţinut, însă, că delegarea de competenţă poate avea loc numai dacă legea prevede în mod expres că acel funcţionar public cu funcţie de decizie poate să o facă. De exemplu, potrivit articolului 70 alineat (1) din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, primarul deleagă viceprimarilor, prin dispoziţie scrisă, emisă în 3o de zile de la validarea alegerii sale, exercitarea unora dintre atribuţiile sale ce-i revin potrivit legii. În conformitate cu alineatul (2) al aceluiaşi articol, atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.

            Un alt exemplu este oferit de conţinutul alineatului (2) al articolului 115 din Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, care prevede că Preşedintele Consiliului judeţean poate delega vicepreşedintelui, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la alineat (1) literele „g” şi „p”, respectiv pe cele care se referă la coordonarea şi controlul activităţii instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea Consiliului judeţean şi pe cele care vizează acordarea, prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale Consiliului judeţean, a sprijinului şi consultanţei tehnice şi juridice pentru autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti, la solicitarea acestora.

            Că delegarea de competenţă se poate face numai în anumite situaţii şi că ea are o întindere strict delimitată tot de către lege o dovedeşte lecturarea conţinutului alineatului (3) al articolului 70 din Legea nr.215/2001 conform căruia „Atribuţiile care revin  primarului  ca  reprezentant  al statului  nu pot fi delegate”  potrivit articolului 69 (23),  cu excepţia  celor de stare civilă, precum şi cele prevăzute la articolul 68 alineat (1) literele „a-f”, „h-i”, „k-l” şi „t” ce pot fi delegate.

1. b) Înlocuirea unor funcţionari de decizie are şi ea loc în condiţii strict reglementate de lege, pentru motive ce ţin de neîndeplinirea sau neputinţa de a îndeplini, în totalitate sau în parte, a propriilor atribuţii. Astfel, potrivit articolului 82 alineat (1) din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică, în caz de vacanţă a funcţiei de primar şi nu în caz de suspendare din funcţie a primarului, acesta este înlocuit de viceprimar sau, după caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul local cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie. În condiţiile prevăzute de alineatul (2) al aceluiaşi articol, Consiliul local poate delega prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un consilier care va îndeplini temporar atribuţiile viceprimarului

            Este evident că instituţia înlocuirii unor funcţionari de decizie este o instituţie juridică diferită de cea a  delegării de competenţă, prin:

            - înlocuirea poate fi de drept sau la iniţiativa funcţionarului de decizie, în timp ce delegarea poate fi numai de drept;

            - prin înlocuire se urmăreşte asigurarea exercitării atribuţiilor unui funcţionar în situaţii de excepţie, în timp ce delegarea urmăreşte o mai bună repartiţie a sarcinilor de serviciu între funcţionarii: cu funcţii de decizie din administraţia publică;

            - delegarea de competenţă are, în general, caracter permanent, în timp ce înlocuirea unor funcţionari are caracter temporar, spre exemplu până la validarea alegerii altui primar, încetarea suspendării acestuia sau încetarea cauzelor obiective care au determinat măsura înlocuirii.

1. c) Repartizarea de atribuţii reprezintă modalitatea prin care un organ colegial stabileşte că unele dintre atribuţiile sale vor fi exercitate, în intervalul dintre şedinţe ori permanent, de unul dintre membrii săi. Spre exemplu, organele colegiale ale administraţiei publice locale (Consiliul local, Consiliul Judeţean) pot repartiza anumite atribuţii membrilor lor cu funcţii de conducere, adică viceprimarilor, preşedintelui ori vicepreşedinţilor Consiliilor judeţene.